HvJ EG, 12-02-2008, nr. C-2/06

Kempter, de Finse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen menen dat de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord.

Kempter merkt om te beginnen op dat uit artikel 234, derde alinea, EG niet volgt dat de nationale rechter slechts verplicht is een prejudiciële vraag te stellen indien de partijen in het hoofdgeding voor hem hebben aangevoerd dat het gemeenschapsrecht onjuist is uitgelegd. Hieraan voegt de Commissie toe dat een dergelijke voorwaarde uit de motivering noch het dictum van het arrest Kühne & Heitz volgt.

Kempter en de Commissie merken voorts op dat de verplichting tot prejudiciële verwijzing, die overeenkomstig artikel 234, derde alinea, EG rust op nationale rechterlijke instanties waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep, evenmin kan afhangen van de omstandigheid of partijen een dergelijk verzoek aan die instanties hebben gedaan.

Ten slotte is de Finse regering enerzijds van mening dat het vereiste, dat de partijen in het hoofdgeding voor de nationale rechter hebben aangevoerd dat het gemeenschapsrecht onjuist is uitgelegd, de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde erkende rechten praktisch onmogelijk zou kunnen maken en aldus tegen het doeltreffendheidsbeginsel zou kunnen indruisen. Anderzijds mag de gelaedeerde burger niet worden verweten dat een nationale rechter het belang van een gemeenschapsrechtelijk vraagstuk niet heeft ingezien.

De Tsjechische regering van haar kant betoogt dat een beperking van het heronderzoek en de intrekking van een definitief bestuursbesluit tot die gevallen waarin de belanghebbende dit besluit heeft aangevochten voor de nationale rechterlijke instanties door zich te beroepen op het gemeenschapsrecht, slechts mogelijk is voor zover deze instanties naar nationaal recht de mogelijkheid noch de verplichting zouden hebben om het gemeenschapsrecht ambtshalve toe te passen, en hiermee de eerbiediging van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid niet zou worden belemmerd.

Ter beantwoording van de eerste vraag zij om te beginnen eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak alle autoriteiten van de lidstaten in de uitoefening van hun bevoegdheden de eerbiediging van de regels van gemeenschapsrecht dienen te verzekeren (zie arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punt 13, en arrest Kühne & Heitz, reeds aangehaald, punt 20).

Voorts zij eraan herinnerd dat de uitlegging die het Hof krachtens de hem bij artikel 234 EG verleende bevoegdheid aan een voorschrift van gemeenschapsrecht geeft, zo nodig de betekenis en de strekking van dat voorschrift zoals het sedert het tijdstip van de inwerkingtreding ervan moet of had moeten worden verstaan en toegepast, verklaart en preciseert (zie met name arresten van 27 maart 1980, Denkavit italiana, 61/79, Jurispr. blz. 1205, punt 16, en 10 februari 2000, Deutsche Telekom, C-50/96, Jurispr. blz. I-743, punt 43, alsmede arrest Kühne & Heitz, punt 21). Een prejudicieel arrest is met andere woorden louter declaratoir en niet constitutief van aard, zodat het in beginsel tot de datum van inwerkingtreding van het uitgelegde voorschrift terugwerkt (zie in die zin arrest van 19 oktober 1995, Richardson, C-137/94, Jurispr. blz. I-3407, punt 33).

Hieruit volgt dat in een zaak als die van het hoofdgeding een aldus uitgelegd voorschrift van gemeenschapsrecht door een bestuursorgaan in de uitoefening van zijn bevoegdheden ook moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan vóór het arrest van het Hof waarin uitspraak wordt gedaan over het verzoek om uitlegging (arrest Kühne & Heitz, punt 22, en in die zin arresten van 3 oktober 2002, Barreira Pérez, C-347/00, Jurispr. blz. I-8191, punt 44; 17 februari 2005, Linneweber en Akritidis, C-453/02 en C-462/02, Jurispr. blz. I-1131, punt 41, en 6 maart 2007, Meilicke e.a., C-292/04, Jurispr. blz. I-1835, punt 34).

Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht moet deze rechtspraak evenwel worden gelezen tegen de achtergrond van het rechtszekerheidsbeginsel, dat tot de in het gemeenschapsrecht erkende algemene beginselen behoort. Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het feit dat een bestuursbesluit definitief is geworden na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of, zoals in het hoofdgeding, na uitputting van alle rechtsmiddelen, bijdraagt tot die rechtszekerheid, zodat het gemeenschapsrecht niet vereist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen op een dergelijk definitief bestuursbesluit (arrest Kühne & Heitz, punt 24).

Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat een nationaal bestuursorgaan in bijzondere omstandigheden op grond van het in artikel 10 EG vervatte samenwerkingsbeginsel gehouden kan zijn, een na uitputting van de nationale rechtsmiddelen definitief geworden bestuursbesluit opnieuw te onderzoeken teneinde rekening te houden met de uitlegging die het Hof nadien aan een relevante bepaling van gemeenschapsrecht heeft gegeven (zie in die zin arrest Kühne & Heitz, punt 27, en arrest van 19 september 2006, i-21 Germany en Arcor, C-392/04 en C-422/04, Jurispr. blz. I-8559, punt 52).

Zoals de verwijzende rechter in herinnering brengt, blijkt uit de punten 26 en 28 van het arrest Kühne & Heitz dat het Hof als één van de voorwaarden op grond waarvan een dergelijke verplichting tot heronderzoek kan ontstaan, met name de omstandigheid heeft aangemerkt, dat het arrest van de rechter in laatste aanleg, op grond waarvan het betwiste bestuursbesluit definitief is geworden, gelet op latere rechtspraak van het Hof, berustte op een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht, gegeven zonder dat het Hof overeenkomstig artikel 234, derde alinea, EG was verzocht om een prejudiciële beslissing.

De onderhavige prejudiciële vraag strekt er evenwel uitsluitend toe te vernemen, of een dergelijke voorwaarde slechts is vervuld indien de verzoeker in het hoofdgeding zich op het gemeenschapsrecht heeft beroepen in het kader van het door hem tegen het betrokken bestuursbesluit ingestelde beroep in rechte.

Dienaangaande zij benadrukt dat de regeling die in artikel 234 EG is neergelegd ter verzekering van de eenheid van uitlegging van het gemeenschapsrecht in de lidstaten, een rechtstreekse samenwerking tot stand brengt tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties in de vorm van een procedure, waaraan ieder initiatief van partijen vreemd is (zie in die zin arresten van 27 maart 1963, Da Costa e.a., 28/62-30/62, Jurispr. blz. 60, 78; 1 maart 1973, Bollmann, 62/72, Jurispr. blz. 269, punt 4, en 10 juli 1997, Palmisani, C-261/95, Jurispr. blz. I-4025, punt 31).

Zoals de advocaat-generaal in de punten 100 tot en met 104 van zijn conclusie preciseert, berust de prejudiciële verwijzing immers op een dialoog van rechter tot rechter, waarvan het initiatief volledig afhankelijk is van de beoordeling door de nationale rechter van de relevantie en de noodzaak van deze verwijzing (zie in die zin arrest van 16 juni 1981, Salonia, 126/80, Jurispr. blz. 1563, punt 7).

Overigens, zoals de Commissie en de advocaat-generaal in de punten 93 tot en met 95 van zijn conclusie opmerken, vermeldt het arrest Kühne & Heitz geenszins dat de verzoekende partij zich in het kader van haar naar nationaal recht ingestelde beroep in rechte dient te beroepen op het punt van gemeenschapsrecht dat later aan de orde was in het prejudiciële arrest van het Hof.

Uit het arrest Kühne & Heitz kan bijgevolg niet worden afgeleid dat de daarin geformuleerde derde voorwaarde slechts is vervuld wanneer de partijen het betrokken punt van gemeenschapsrecht voor de nationale rechter hebben aangevoerd. Aan deze voorwaarde is immers reeds voldaan wanneer dit punt van gemeenschapsrecht, waarvan de uitlegging in het licht van een later arrest van het Hof onjuist is gebleken, door de nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep werd onderzocht dan wel door haar ambtshalve had kunnen worden opgeworpen.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het gemeenschapsrecht de nationale rechter er weliswaar niet toe verplicht, ambtshalve een rechtsgrond in het geding te brengen ontleend aan schending van gemeenschapsbepalingen, wanneer hij voor het onderzoek van dat middel buiten de grenzen van de door partijen afgebakende rechtsstrijd zou moeten treden, maar die rechter dient de aan een dwingende regel van gemeenschapsrecht ontleende rechtsgronden ambtshalve in het geding te brengen indien hij op grond van het nationale recht de verplichting of de mogelijkheid heeft dit te doen met betrekking tot een dwingende regel van nationaal recht (zie in die zin arresten van 14 december 1995, Van Schijndel en Van Veen, C-430/93 en C-431/93, Jurispr. blz. I-4705, punten 13, 14 en 22, en 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Jurispr. blz. I-5403, punten 57, 58 en 60).

Derhalve moet op de eerste vraag worden geantwoord dat, in het kader van een procedure voor een bestuursorgaan strekkende tot heronderzoek van een bestuursbesluit dat ingevolge een arrest van een rechter in laatste aanleg definitief is geworden, welk arrest, gelet op een latere uitspraak van het Hof, op een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht berust, het gemeenschapsrecht niet vereist dat de verzoekende partij in het hoofdgeding zich op dat recht heeft beroepen in het kader van het beroep in rechte dat zij naar nationaal recht tegen dat besluit heeft ingesteld.

Kempter stelt om te beginnen dat het gemeenschapsrecht geen enkele specifieke bepaling kent met betrekking tot een verval- of verjaringstermijn voor verzoeken tot heronderzoek. Zij voegt hieraan toe dat de belanghebbende, overeenkomstig het arrest Kühne & Heitz, zijn recht op heronderzoek van het definitief geworden bestuursbesluit slechts geldend kan maken indien een nationale bepaling dit toestaat. Er dient dus rekening te worden gehouden met de nationale bepalingen inzake verjaring om de vraag te kunnen beantwoorden of dit recht al dan niet in de tijd is beperkt.

Kempter stelt voorts dat, indien bepalingen van gemeenschapsrecht inzake verval- of verjaringstermijnen analoog worden toegepast, haar verzoek nochtans niet als te laat ingediend moet worden beschouwd, aangezien het werd ingediend minder dan drie jaar na de conclusie van de advocaat-generaal in de zaak die aanleiding gaf tot het reeds aangehaalde arrest Emsland-Stärke, het tijdstip waarop een omslag in de vaste rechtspraak van de Duitse rechterlijke instanties denkbaar werd.

Wat de vierde door het Hof in zijn arrest Kühne & Heitz geformuleerde voorwaarde betreft, delen de Tsjechische en de Finse regering de mening van de verwijzende rechter dat de termijn die het Hof aldus in het leven heeft geroepen om om herziening van een definitief geworden bestuursbesluit te verzoeken, moet worden gekoppeld aan de daadwerkelijke kennis die de betrokkene van die rechtspraak heeft.

Bovendien zijn deze regeringen van mening dat het gemeenschapsrecht zich er niet tegen verzet dat het recht om om heronderzoek van een onrechtmatig bestuursbesluit te verzoeken in de tijd is beperkt. De nationale procedurevoorschriften kunnen dus geldig bepalen dat dit soort verzoeken binnen bepaalde termijnen moet worden ingediend, vooropgesteld dat de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid worden geëerbiedigd.

Volgens de Commissie betreft de tweede prejudiciële vraag enkel het tijdvak tussen het wijzen van 's Hofs arrest waaruit de onrechtmatigheid van het bestuursbesluit voortvloeit, en het verzoek van Kempter tot heronderzoek en intrekking van dit besluit.

Overigens geeft de Commissie aan dat het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten in de weg staat aan de vaststelling van een termijn op gemeenschapsniveau. Zij stelt om redenen van rechtszekerheid voor, om de vierde voorwaarde van het arrest Kühne & Heitz aan te vullen met het vereiste dat de betrokkene zich tot het bestuursorgaan heeft gewend onmiddellijk nadat hij van het prejudiciële arrest van het Hof waaruit de onrechtmatigheid van het definitief geworden bestuursbesluit voortvloeit, kennis heeft genomen, en wel binnen een termijn vanaf de uitspraak van dit arrest die, gelet op de beginselen van het nationale recht en in overeenstemming met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, redelijk lijkt.

Aangaande de vraag naar de tijdslimieten voor de indiening van een verzoek tot heronderzoek moet om te beginnen in herinnering worden gebracht dat, in de zaak die aanleiding gaf tot het arrest Kühne & Heitz, de verzoekende vennootschap het verzoek tot heronderzoek en herziening van het bestuursbesluit had ingediend binnen een termijn van drie maanden nadat zij kennis had genomen van het arrest van 5 oktober 1994, Voogd Vleesimport en -export (C-151/93, Jurispr. blz. I-4915), waaruit de onrechtmatigheid van het bestuursbesluit voortvloeide.

Het is juist dat het Hof, bij zijn beoordeling van de feitelijke omstandigheden van de zaak waarin het arrest Kühne & Heitz is gewezen, heeft vastgesteld dat rekening moest worden gehouden met de duur van de termijn waarin het verzoek tot heronderzoek was ingediend, en dat die duur, tezamen met de andere door de verwijzende rechter aangegeven omstandigheden, het heronderzoek van het bestreden bestuursbesluit rechtvaardigde. Het Hof heeft evenwel niet verlangd dat een verzoek tot heronderzoek onmiddellijk moest worden ingediend nadat de verzoeker kennis had genomen van de rechtspraak van het Hof waarop het verzoek was gebaseerd.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 132 en 134 van zijn conclusie opmerkt, voorziet het gemeenschapsrecht evenwel niet in een precieze termijn voor de indiening van een verzoek tot heronderzoek. Bijgevolg kan de vierde door het Hof in zijn arrest Kühne & Heitz geformuleerde voorwaarde niet worden opgevat als een verplichting om het betrokken verzoek tot heronderzoek in te dienen binnen een welbepaalde termijn nadat de verzoeker kennis had genomen van de rechtspraak van het Hof waarop het verzoek zelf was gebaseerd.

Niettemin dient te worden gepreciseerd dat het volgens vaste rechtspraak bij ontbreken van een desbetreffende gemeenschapsregeling een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, mits die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en zij de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie met name arresten van 13 maart 2007, Unibet, C-432/05, Jurispr. blz. I-2271, punt 43, en 7 juni 2007, Van der Weerd e.a., C-222/05-C-225/05, Jurispr. blz. I-4233, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft dienovereenkomstig erkend dat het met het gemeenschapsrecht verenigbaar is dat in het belang van de rechtszekerheid redelijke beroepstermijnen worden vastgesteld die gelden op straffe van verval van recht (zie in die zin arresten van 16 december 1976, Rewe-Zentralfinanz en Rewe-Zentral, 33/76, Jurispr. blz. 1989, punt 5, en Comet, 45/76, Jurispr. blz. 2043, punten 17 en 18; arrest Denkavit italiana, reeds aangehaald, punt 23; arrest van 25 juli 1991, Emmott, C-208/90, Jurispr. blz. I-4269, punt 16; arrest Palmisani, reeds aangehaald, punt 28; arresten van 17 juli 1997, Haahr Petroleum, C-90/94, Jurispr. blz. I-4085, punt 48, en 24 september 2002, Grundig Italiana, C-255/00, Jurispr. blz. I-8003, punt 34). Dergelijke termijnen maken immers de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk (arrest Grundig Italiana, punt 34).

Uit deze vaste rechtspraak blijkt dat de lidstaten op grond van het rechtszekerheidsbeginsel mogen eisen dat een verzoek tot heronderzoek en intrekking van een definitief geworden bestuursbesluit dat in strijd is met het gemeenschapsrecht zoals dat later door het Hof is uitgelegd, binnen een redelijke termijn wordt ingediend bij het bevoegde bestuursorgaan.

Mitsdien moet op de tweede vraag worden geantwoord dat het gemeenschapsrecht niet voorziet in een beperking in de tijd voor de indiening van een verzoek tot heronderzoek van een definitief geworden bestuursbesluit. Het staat de lidstaten evenwel vrij om in overeenstemming met de communautaire beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid redelijke beroepstermijnen vast te stellen.