HvJ EG, 24-04-2007, nr. C-523/04

Volgens de Commissie is door de bij de notawisseling van oktober 1992 aangebrachte wijzigingen het karakter van de overeenkomst van 1957 ingrijpend gewijzigd en is daardoor een geheel nieuw type ‘Open Sky’-overeenkomst ontstaan, namelijk een overeenkomst die moest voldoen aan verschillende door de regering van de Verenigde Staten vastgestelde criteria, zoals vrije toegang tot alle routes, verlening van onbeperkte route- en vervoersrechten, prijsvaststelling volgens een stelsel van ‘dubbele afkeuring’ voor luchtvaartroutes tussen de partijen bij de overeenkomst en de mogelijkheid tot code sharing. Deze wijzigingen hebben het kader gecreëerd voor een nauwere samenwerking tussen de Verenigde Staten en het Koninkrijk der Nederlanden, die voor laatstgenoemde belangrijke nieuwe internationale verplichtingen meebrengt. Uit deze wijzigingen blijkt dat de overeenkomst van 1957 in haar geheel is herzien. In een dergelijke situatie kunnen de lidstaten niet alleen geen nieuwe internationale verbintenissen aangaan, maar kunnen zij evenmin dergelijke verbintenissen handhaven, indien deze in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.

Het Koninkrijk der Nederlanden betwist dat de notawisseling van oktober 1992 een nieuwe overeenkomst is. De overeenkomst van 1957 is als zodanig intact gebleven. De toegevoegde bepalingen consolideren elementen die reeds in de oorspronkelijke overeenkomst waren opgenomen. De aanpassingen van oktober 1992 vormen het sluitstuk van de vele jaren eerder ingezette liberalisatie ten behoeve van de luchtvaartmaatschappijen van de beide overeenkomstsluitende landen. De overeenkomst van 1957 bevatte reeds vóór 1992 de elementen die van wezenlijk belang zijn voor een overeenkomst van het type ‘Open Sky’, zodat de notawisseling van 1992 geen ‘omzetting’ van een overeenkomst in een nieuwe overeenkomst van dit type inhield.

Volgens het Koninkrijk der Nederlanden wordt de overeenkomst van 1957, die dus dateert van vóór 1 januari 1958, gedekt door artikel 307, eerste alinea, EG, volgens hetwelk het Verdrag niet afdoet aan de verplichting van de betrokken lidstaat om de rechten te eerbiedigen die derde staten ontlenen aan een vóór de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag gesloten overeenkomst. Hetzelfde geldt voor secundaire wetgeving van latere datum: het enkele bestaan van die wetgeving heeft niet tot gevolg dat een lidstaat met derde staten aangegane verbintenissen zou moeten opzeggen.

Vastgesteld moet worden dat de overeenkomst van 1957 aanvankelijk geen bepalingen bevatte over de CRS. Bij de notawisseling van 29 januari en 13 maart 1992 is aan die overeenkomst een bijlage inzake de beginselen van non-discriminatie en concurrentie in het kader van de CRS gehecht. Bij de notawisseling van oktober 1992 is in die bijlage niets gewijzigd.

Ook de bepalingen van de overeenkomst van 1957 inzake de luchtvaarttarieven, vervat in artikel 11 van die overeenkomst, zijn het resultaat van de notawisseling van 29 januari en 13 maart 1992, terwijl de notawisseling van oktober 1992 dienaangaande geen bepalingen bevat.

De Commissie erkent in haar verzoekschrift inderdaad dat bij de notawisseling van oktober 1992 de bepalingen betreffende de CRS en de luchtvaarttarieven in de overeenkomst van 1957, zoals gewijzigd vóór oktober 1992, niet zijn gewijzigd.

Overigens, zoals de advocaat-generaal in punt 136 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt uit de notawisseling van oktober 1992 de wil van de partijen bij de overeenkomst om de overeenkomst van 1957 niet te vervangen, maar slechts enkele, zij het belangrijke, bepalingen daarvan te wijzigen.

Uit de stukken blijkt dat de in punt 11 van het onderhavige arrest beschreven wijzigingen die in oktober 1992 aan de overeenkomst van 1957 zijn aangebracht, hebben geleid tot een volledige liberalisering van het luchtverkeer tussen de Verenigde Staten en het Koninkrijk der Nederlanden, nu hierbij vrije toegang is verleend tot alle routes tussen alle punten in deze twee staten, zonder beperkingen inzake capaciteit en frequentie, of inzake daartussen, daarvoor of verder gelegen punten (‘behind, between and beyond rights’), en dit voor alle gewenste combinaties van toestellen (‘change of gauge’). Deze volledige vrijheid is aangevuld met bepalingen die de betrokken luchtvaartmaatschappijen de mogelijkheid bieden overeenkomsten te sluiten over het gemeenschappelijk gebruik van codes (‘code sharing’), en met bepalingen ter bevordering van de mededinging.

De in oktober 1992 aan de overeenkomst van 1957 aangebrachte wijzigingen hebben dus het kader gecreëerd voor een nauwere samenwerking tussen de Verenigde Staten en het Koninkrijk der Nederlanden, die voor laatstgenoemde belangrijke nieuwe internationale verplichtingen meebrengt.

Verder dient te worden beklemtoond dat blijkens de wijzigingen van oktober 1992 de overeenkomst van 1957 in haar geheel is herzien. Een aantal bepalingen van deze overeenkomst zijn daarbij weliswaar niet formeel gewijzigd of hebben slechts onbelangrijke redactionele wijzigingen ondergaan, maar dit neemt niet weg dat de uit deze bepalingen voortvloeiende verbintenissen tijdens deze herziening zijn bevestigd. In een dergelijke situatie kunnen de lidstaten niet alleen geen nieuwe internationale verbintenissen aangaan, maar kunnen zij evenmin dergelijke verbintenissen handhaven, indien deze in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.

Vaststaat voorts dat de wijzigingen die in oktober 1992 aan de overeenkomst van 1957 in haar geheel zijn aangebracht, gevolgen hebben gehad voor de strekking van sommige van de bepalingen die door deze wijzigingen niet formeel of slechts op detailpunten zijn gewijzigd.

Bijgevolg dienen alle in het onderhavige beroep aan de orde gestelde internationale verbintenissen te worden getoetst aan de door de Commissie ter ondersteuning van dit beroep aangevoerde bepalingen van gemeenschapsrecht (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punten 36-42; Commissie/Zweden, punten 34-40; Commissie/Finland, punten 36-42; Commissie/België, punten 47-53; Commissie/Luxemburg, punten 42-48, en Commissie/Oostenrijk, punten 46-52).

Uit deze analyse volgt dat het argument dat de Nederlandse regering ontleent aan artikel 307, eerste alinea, EG, ongegrond is.

De Commissie is van mening dat telkens wanneer de Gemeenschap voor de tenuitvoerlegging van een in het EG-Verdrag voorzien gemeenschappelijk beleid bepalingen heeft vastgesteld waarbij in enigerlei vorm gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, de lidstaten niet meer gerechtigd zijn om met derde landen verplichtingen aan te gaan welke deze regels aantasten of aan de draagwijdte hiervan afdoen. In dit verband verwijt de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden dat het inbreuk heeft gemaakt op de exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap door met de Verenigde Staten verbintenissen aan te gaan, betreffende in de eerste plaats de tarieven van de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes, en in de tweede plaats de op Nederlands grondgebied aangeboden of gebruikte CRS.

Wat de tarieven betreft, stelt de Commissie in haar verzoekschrift dat het Koninkrijk der Nederlanden vanaf de inwerkingtreding van verordening nr. 2409/92 niet langer alleen internationale verbintenissen betreffende de tarieven van luchtvaartmaatschappijen uit derde landen op intracommunautaire routes kon aangaan of handhaven. Artikel 11 van de overeenkomst van 1957, zoals gewijzigd bij de notawisseling van 29 januari en 13 maart 1992 en bij artikel 6 van het protocol van 1978, bevat evenwel een dergelijke verbintenis. Bij de notawisseling van oktober 1992 heeft het Koninkrijk der Nederlanden deze bepaling gehandhaafd. Deze lidstaat heeft dus inbreuk gemaakt op de exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap die voortvloeit uit artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2409/92.

Wat de CRS betreft, verklaart de Commissie dat het Koninkrijk der Nederlanden bij de herziening van de overeenkomst van 1957 in oktober 1992 de bijlage met de CRS-beginselen heeft gehandhaafd. Aldus heeft deze lidstaat inbreuk gemaakt op de exclusieve externe bevoegdheid die de Gemeenschap ontleent aan verordening nr. 2299/89.

Het Koninkrijk der Nederlanden stelt dat naar de huidige stand van het recht de bevoegdheid tot het aangaan van bilaterale overeenkomsten bij de lidstaten blijft, zolang geen expliciet mandaat aan de Commissie is verstrekt. Dit is slechts anders wanneer gemeenschappelijke regels door bilaterale verplichtingen van een lidstaat zouden kunnen worden aangetast, wat zich hier echter niet voordoet.

Gesteld al dat de Gemeenschap een exclusieve externe bevoegdheid kan ontlenen aan de vaststelling van interne communautaire regelgeving, dan nog gaat die bevoegdheid pas in vanaf de inwerkingtreding van die regelgeving. Daar verordening nr. 2409/92 in werking is getreden op 1 januari 1993, kon het Koninkrijk der Nederlanden daardoor niet in oktober 1992 worden getroffen.

In repliek beroept de Commissie zich naar analogie op het arrest van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Jurispr. blz. I-7411, punt 45), waarin het Hof heeft verklaard dat de lidstaten zich tijdens de termijn voor omzetting van een richtlijn in nationaal recht dienen te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen. De Commissie merkt in dit verband op dat het Nederlandse parlement de notawisseling van oktober 1992 heeft goedgekeurd op 26 april 1993, dus na 1 januari 1993, de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 2409/92.

Op dit argument antwoordt het Koninkrijk der Nederlanden, op dit punt ondersteund door de Franse regering, dat voor het eerst in repliek stellen, zoals de Commissie doet, dat de exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap ontstaat op het moment van de vaststelling van verordening nr. 2409/92 en niet op dat van de inwerkingtreding daarvan, een nieuw middel is waardoor het voorwerp van het geschil wordt gewijzigd, wat verboden is volgens artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering. Hoe dan ook is het arrest Inter-Environnement Wallonie, reeds aangehaald, in casu niet relevant, in de eerste plaats omdat de onderhavige zaak een verordening betreft en niet een richtlijn, en in de tweede plaats omdat geen enkele bepaling van de overeenkomst van 1957 van dien aard is dat zij de verwezenlijking van het door verordening nr. 2409/92 beoogde resultaat ernstig in gevaar brengt. Ten slotte is de goedkeuring van de notawisseling van oktober 1992 door het Nederlandse parlement irrelevant, nu deze notawisseling al vanaf 14 oktober 1992 werd toegepast.

Wat in de eerste plaats de luchtvaarttarieven betreft, moet worden opgemerkt dat verordening nr. 2409/92 volgens artikel 1, lid 2, sub a, ervan niet geldt voor de tarieven van andere dan communautaire luchtvaartmaatschappijen, dit evenwel ‘onverminderd lid 3’ van dat artikel. Volgens dit lid 3 hebben alleen communautaire luchtvaartmaatschappijen het recht om nieuwe producten dan wel lagere dan de bestaande tarieven voor dezelfde producten in te voeren.

In hun onderlinge samenhang beschouwd, volgt uit deze bepalingen dat verordening nr. 2409/92 luchtvaartmaatschappijen van derde landen die in de Gemeenschap activiteiten ontplooien, indirect maar zeker een verbod heeft opgelegd om nieuwe producten aan te bieden dan wel lagere tarieven toe te passen dan die welke gelden voor identieke producten. Aldus heeft de gemeenschapswetgever de tariefvrijheid van deze maatschappijen beperkt, wanneer zij op intracommunautaire routes vliegen. Binnen het toepassingsgebied van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2409/92 heeft de Gemeenschap dus de exclusieve bevoegdheid verkregen om met derde staten verbintenissen aan te gaan inzake deze beperking van de tariefvrijheid van niet-communautaire luchtvaartmaatschappijen.

Vanaf de inwerkingtreding van verordening nr. 2409/92 kon het Koninkrijk der Nederlanden dus, ondanks de herziening van de overeenkomst van 1957, niet langer alleen internationale verbintenissen aangaan betreffende de tarieven van luchtvaartmaatschappijen uit derde staten op intracommunautaire routes of deze verbintenissen handhaven.

Met artikel 11 van de overeenkomst van 1957, zoals gewijzigd bij de notawisseling van 29 januari en 13 maart 1992 en bij artikel 6 van het protocol van 1978, is evenwel een dergelijke verbintenis aangegaan. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft deze verbintenis gehandhaafd ondanks de herziening van de overeenkomst van 1957, die tot de notawisseling van oktober 1992 heeft geleid. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft dus inbreuk gemaakt op de exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap die voortvloeit uit artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2409/92 (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punten 97-100; Commissie/Zweden, punten 93-96; Commissie/Finland, punten 98-101; Commissie/België, punten 110-113; Commissie/Luxemburg, punten 103-106; Commissie/Oostenrijk, punten 112-115, en Commissie/Duitsland, punten 123-126).

Aan deze conclusie doet niet af het argument van de Nederlandse regering dat de notawisseling van oktober 1992 dateert van vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 2409/92. Zoals de advocaat-generaal in de punten 153 tot en met 158 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is de overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten, ook al was deze notawisseling voorlopig van toepassing vanaf 14 oktober 1992, immers pas definitief gesloten na de goedkeuring ervan door het Nederlandse parlement op 26 april 1993, dus na de inwerkingtreding van verordening nr. 2409/92.

Wat in de tweede plaats de CRS betreft, verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens verordening nr. 2299/89, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3089/93, op hem rusten.

Verordening nr. 3089/93 is vastgesteld op 29 oktober 1993 en krachtens artikel 2, lid 1, in werking getreden op 11 december 1993.

Wat de vaststelling of de inwerkingtreding van deze verordening betreft, beide tijdstippen vallen na de goedkeuring van de notawisseling van oktober 1992. Derhalve kon de door de Commissie geclaimde exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap niet resulteren uit verordening nr. 3089/93.

Het middel betreffende de CRS moet daarom alleen aan de hand van verordening nr. 2299/89 worden beoordeeld zonder rekening te houden met verordening nr. 3089/93.

Uit de artikelen 1 en 7 van verordening nr. 2299/89 volgt dat deze verordening, onder voorbehoud van wederkerigheid, ook geldt voor onderdanen van derde staten die een CRS op het grondgebied van de Gemeenschap aanbieden of gebruiken.

Op grond van deze verordening heeft de Gemeenschap de exclusieve bevoegdheid verworven om met derde staten verbintenissen aan te gaan betreffende de op haar grondgebied aangeboden of gebruikte CRS.

Onbetwist is dat het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten door de notawisseling van 29 januari en 13 maart 1992 aan de overeenkomst van 1957 een bijlage hebben toegevoegd met de beginselen ter zake van de CRS, met name de op Nederlands grondgebied aangeboden of gebruikte CRS. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft deze bijlage gehandhaafd ondanks de herziening van de overeenkomst van 1957, die tot de notawisseling van oktober 1992 heeft geleid. Door aldus te handelen heeft deze lidstaat inbreuk gemaakt op de uit verordening nr. 2299/89 voortvloeiende exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punten 102-104; Commissie/Zweden, punten 98-100; Commissie/Finland, punten 103-105; Commissie/België, punten 115-117; Commissie/Luxemburg, punten 108-110; Commissie/Oostenrijk, punten 117-119, en Commissie/Duitsland, punten 128-130).

Overigens zijn de lidstaten op grond van artikel 5 van het Verdrag verplicht, de vervulling van de taak van de Gemeenschap te vergemakkelijken en zich te onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van het EG-Verdrag in gevaar kunnen brengen.

Op het gebied van de externe betrekkingen heeft het Hof geoordeeld dat de taak van de Gemeenschap en de doelstellingen van het EG-Verdrag in het gedrang zouden komen wanneer de lidstaten internationale verbintenissen konden aangaan waarvan de bepalingen gemeenschapsregels zouden kunnen aantasten of aan de strekking ervan zouden kunnen afdoen.

Gelet op een en ander heeft het Koninkrijk der Nederlanden, door ondanks de herziening van de overeenkomst van 1957 internationale verbintenissen te handhaven betreffende de tarieven van de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes, en betreffende de op Nederlands grondgebied aangeboden of gebruikte CRS, niet voldaan aan de krachtens artikel 5 van het Verdrag en de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89 op hem rustende verplichtingen (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punten 110-112; Commissie/Zweden, punten 106-108; Commissie/Finland, punten 111-113; Commissie/België, punten 124-126; Commissie/Luxemburg, punten 116-118; Commissie/Oostenrijk, punten 124-126, en Commissie/Duitsland, punten 135-137).

De Commissie betoogt dat artikel 4 van de overeenkomst van 1957, betreffende de eigendom van en het toezicht op luchtvaartmaatschappijen, door de notawisseling van oktober 1992 in zijn geheel is vervangen.

De Commissie stelt dat luchtvaartmaatschappijen van andere lidstaten dan het Koninkrijk der Nederlanden op grond van dit artikel 4 in zijn gewijzigde vorm (hierna: ‘clausule inzake eigendom van en toezicht op luchtvaartmaatschappijen’) nog steeds kunnen worden uitgesloten van de toepassing van de overeenkomst van 1957, terwijl deze overeenkomst op Nederlandse luchtvaartmaatschappijen automatisch van toepassing is. De maatschappijen van die lidstaten worden dus gediscrimineerd doordat zij niet profiteren van de nationale regeling in Nederland, hetgeen in strijd is met artikel 52 van het Verdrag.

De Nederlandse regering antwoordt dat de notawisseling van oktober 1992, anders dan door de Commissie is gesteld, artikel 4 van de overeenkomst van 1957 niet volledig vervangt, maar alleen bepaalde termen verduidelijkt. Artikel 4 is materieel ongewijzigd gebleven. In dit opzicht is de notawisseling van oktober 1992 geen nieuwe overeenkomst en de overeenkomst van 1957 wordt beschermd door artikel 307, eerste alinea, EG.

Artikel 4 van de overeenkomst van 1957, in zijn oorspronkelijke versie, bepaalde:

Bij de notawisseling van oktober 1992 is het begin van dit artikel als volgt gewijzigd, terwijl de bepaling voor het overige gelijk bleef:

Hieruit blijkt duidelijk dat artikel 4 van de overeenkomst van 1957 bij de notawisseling van oktober 1992 niet volledig is vervangen, zoals de Commissie stelt.

Niettemin moet, zoals de advocaat-generaal in punt 170 van zijn conclusie heeft opgemerkt, ervan worden uitgegaan dat, ook al is artikel 4 van de overeenkomst van 1957 formeel gezien door de notawisseling van oktober 1992 slechts in geringe mate geamendeerd, de inhoud en de draagwijdte van dit artikel door de notawisseling ingrijpend zijn gewijzigd, daar deze notawisseling onvermijdelijk de werkingssfeer van dit artikel heeft beïnvloed door de volledige liberalisering van de routes van de vijfde vrijheid in de zin van artikel 1 van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Chicago, 7 december 1944; 1953 UNTS 389).

Dit betekent in de eerste plaats dat de clausule inzake eigendom van en toezicht op luchtvaartmaatschappijen moet worden beoordeeld in het licht van de ingeroepen bepalingen van het gemeenschapsrecht, en in de tweede plaats dat het op artikel 307, eerste alinea, EG berustende argument van de Nederlandse regering ongegrond is.

Aangaande de toepasselijkheid van artikel 52 van het Verdrag zij opgemerkt dat deze bepaling van toepassing is inzake luchtvervoer en met name geldt voor in een lidstaat gevestigde luchtvaartmaatschappijen die luchtvervoersdiensten verrichten tussen een lidstaat en een derde staat.

In casu biedt de clausule inzake eigendom van en toezicht op de luchtvaartmaatschappijen met name de Verenigde Staten de mogelijkheid van weigering of intrekking van de concessie of vergunning van een luchtvaartmaatschappij die door het Koninkrijk der Nederlanden is aangewezen, maar waarvan het overwegende eigendomsrecht en het daadwerkelijk toezicht niet bij deze lidstaat of bij Nederlandse onderdanen berusten.

Het lijdt geen twijfel dat de in Nederland gevestigde maatschappijen waarvan het overwegende eigendomsrecht en het daadwerkelijk toezicht hetzij bij een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden hetzij bij onderdanen van een dergelijke lidstaat berusten (hierna: ‘communautaire luchtvaartmaatschappijen’), door deze clausule kunnen worden benadeeld.

Daarentegen zijn de Verenigde Staten blijkens de formulering van deze clausule in beginsel verplicht, de nodige concessies of vergunningen te verlenen aan luchtvaartmaatschappijen waarvan het overwegende eigendomsrecht en het daadwerkelijk toezicht bij het Koninkrijk der Nederlanden of bij Nederlandse onderdanen berusten (hierna: ‘Nederlandse luchtvaartmaatschappijen’).

Uit het voorgaande volgt dat communautaire luchtvaartmaatschappijen steeds kunnen worden uitgesloten van de voordelen van de overeenkomst van 1957, terwijl deze voordelen automatisch bestaan voor de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen. De communautaire luchtvaartmaatschappijen worden dus gediscrimineerd aangezien zij in de lidstaat van ontvangst, het Koninkrijk der Nederlanden, niet het voordeel van de nationale behandeling genieten.

Bijgevolg is de clausule inzake eigendom van en toezicht op de luchtvaartmaatschappijen in strijd met artikel 52 van het Verdrag (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punten 122-124 en 128-133; Commissie/Zweden, punten 113-115 en 119-124; Commissie/Finland, punten 118-120 en 124-129; Commissie/België, punten 131-133 en 137-142; Commissie/Luxemburg, punten 122-124 en 128-133; Commissie/Oostenrijk, punten 130-134 en 138-143, alsook Commissie/Duitsland, punten 144-146 en 150-156).

In deze omstandigheden is de aan het Koninkrijk der Nederlanden verweten niet-nakoming wegens schending van artikel 52 gegrond.

Gezien een en ander dient te worden vastgesteld dat, door met de Verenigde Staten internationale verbintenissen aan te gaan of ondanks de herziening van de overeenkomst van 1957 verbintenissen te handhaven:

het Koninkrijk der Nederlanden niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens de artikelen 5 en 52 van het Verdrag, alsook krachtens de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89.