HvJ EG, 18-07-2006, nr. C-406/04

HvJ EG, 18-07-2006, nr. C-406/04

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 18‑07‑2006

V. Skouris, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, J. Malenovský, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Klučka

Partij(en)

ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)

18 juli 2006 *

In zaak C-406/04,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Arbeidsrechtbank te Brussel bij beslissing van 8 september 2004, ingekomen bij het Hof op 23 september 2004, in de procedure

Gérald De Cuyper

tegen

Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening,

‘Vrij verkeer en vrij verblijf op grondgebied van Europese Unie — Werkloosheidsuitkering — Voorwaarde van daadwerkelijk verblijf op nationaal grondgebied’

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Grote kamer),

samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas en J. Malenovský, kamerpresidenten, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič en J. Klučka, rechters,

advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,

griffier: C. Strömholm, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 23 november 2005,

gelet op de opmerkingen van:

—

G. De Cuyper, vertegenwoordigd door A. de le Court en N. Dugardin, advocaten,

—

de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, vertegenwoordigd door R. Dupont en M. Willemet, advocaten,

—

de Belgische regering, vertegenwoordigd door E. Dominkovits en M. Wimmer als gemachtigden,

—

de Duitse regering, vertegenwoordigd door C. Schulze-Bahr als gemachtigde,

—

de Franse regering, vertegenwoordigd door G. de Bergues en O. Christmann als gemachtigden,

—

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door C. Wissels als gemachtigde,

—

de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door S. Moore, barrister,

—

de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D. Martin en M. Condou als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 2 februari 2006,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 17 EG en 18 EG en van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1606/98 van de Raad van 29 juni 1998 (PB L 209, blz. 1; hierna: ‘verordening nr. 1408/71’).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen G. de Cuyper en Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (hierna: ‘RVA’) over de uitsluiting van de betrokkene van het recht op werkloosheidsuitkering vanaf 1 april 1999.

Toepasselijke bepalingen

Bepalingen van gemeenschapsrecht

3

Artikel 1, sub a-i, van verordening nr. 1408/71 bepaalt:

‘a)

onder ‘werknemer’ en onder ‘zelfstandige’ wordt respectievelijk verstaan ieder:

i)

die verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen, behorende tot de takken van een stelsel van sociale zekerheid voor werknemers of zelfstandigen of tot een bijzonder stelsel voor ambtenaren.’

4

Artikel 2, lid 1, van deze verordening luidt:

‘Deze verordening is van toepassing op werknemers of zelfstandigen op wie de wetgeving van één of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van één der lidstaten, dan wel op het grondgebied van een der lidstaten wonende staatlozen of vluchtelingen zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen.’

5

Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1408/71 luidt als volgt:

‘Tenzij in deze verordening anders is bepaald, kunnen de uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, de renten bij arbeidsongevallen of beroepsziekten en de uitkeringen bij overlijden, verkregen op grond van een wettelijke regeling van één of meer lidstaten, op generlei wijze worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende op het grondgebied van een andere lidstaat woont dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is.’

6

Artikel 69, lid 1, van deze verordening luidt:

‘1. De volledig werkloze werknemer of zelfstandige die voldoet aan de in de wettelijke regeling van een lidstaat gestelde voorwaarden voor het recht op uitkering, en die zich naar het grondgebied van een of meer andere lidstaten begeeft om aldaar werk te zoeken, behoudt het recht op deze uitkering onder de hieronder aangegeven voorwaarden en beperkingen:

a)

vóór vertrek dient hij gedurende ten minste vier weken na de aanvang van zijn werkloosheid als werkzoekende ingeschreven te zijn geweest en ter beschikking van de diensten voor arbeidsbemiddeling van de bevoegde staat te zijn gebleven. De bevoegde diensten of organen kunnen hem evenwel toestemming geven vóór het verstrijken van deze termijn te vertrekken;

b)

hij dient zich als werkzoekende te laten inschrijven bij de diensten voor arbeidsbemiddeling van iedere lidstaat naar het grondgebied waarvan hij zich begeeft en zich aan het aldaar uitgeoefende toezicht te onderwerpen. Voor het aan de inschrijving voorafgaande tijdvak wordt deze voorwaarde geacht te zijn vervuld indien deze inschrijving plaatsvindt binnen een termijn van zeven dagen sedert de datum waarop de betrokkene niet meer ter beschikking stond van de diensten voor arbeidsbemiddeling van de staat waarvan hij het grondgebied heeft verlaten. In buitengewone gevallen kunnen de bevoegde diensten of organen deze termijn verlengen;

c)

het recht op uitkering wordt gehandhaafd gedurende een tijdvak van ten hoogste drie maanden, sedert de datum waarop de betrokkene niet langer ter beschikking stond van de diensten voor arbeidsbemiddeling van de staat waarvan hij het grondgebied heeft verlaten, zonder dat de totale duur waarover uitkering wordt verleend, de duur mag overschrijden, waarover hij krachtens de wettelijke regeling van bedoelde staat recht op uitkering heeft. Deze duur wordt voor seizoenarbeiders bovendien nog beperkt tot de verdere duur van het seizoen waarvoor hij is aangeworven.’

7

Artikel 71, lid 1, van deze verordening bepaalt ten slotte:

‘1. De werkloze werknemer die tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat woonde, heeft recht op uitkering overeenkomstig de volgende bepalingen:

a)
i)

de grensarbeider die in de onderneming waarin hij werkzaam is, gedeeltelijk of door onvoorziene omstandigheden werkloos is, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van de bevoegde staat, alsof hij op het grondgebied van die staat woonde; deze uitkering wordt door het bevoegde orgaan verleend;

ii)

de volledig werkloze grensarbeider heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van de lidstaat op het grondgebied waarvan hij woont, alsof die wettelijke regeling tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden op hem van toepassing was geweest; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend;

b)
i)

een werknemer die geen grensarbeider is en gedeeltelijk of door onvoorziene omstandigheden of volledig werkloos is, doch ter beschikking blijft van zijn werkgever of van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de bevoegde staat, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van die staat, alsof hij op het grondgebied van die staat woonde; deze uitkering wordt door het bevoegde orgaan verleend;

ii)

een werknemer die geen grensarbeider is, volledig werkloos is en zich ter beschikking stelt van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de lidstaat waarop hij woont of die naar dit grondgebied terugkeert, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van deze staat, alsof hij zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied daarvan had uitgeoefend; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend. Indien deze werknemer evenwel in het genot van uitkering werd gesteld voor rekening van het bevoegde orgaan van de lidstaat aan de wettelijke regeling waarvan hij het laatst onderworpen was, heeft hij recht op uitkering overeenkomstig artikel 69. De uitkering volgens de wettelijke regeling van de staat op het grondgebied waarvan hij woont, wordt geschorst gedurende het tijdvak waarin de werkloze op grond van artikel 69 aanspraak kan maken op uitkering krachtens de wettelijke regeling waaraan hij het laatst onderworpen was.’

Bepalingen van nationaal recht

8

Artikel 44 van het Koninklijk Besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering (Belgisch Staatsblad van 31 december 1991, blz. 29888) bepaalde in de ten tijde van de feiten in het hoofdgeding geldende versie, dat ‘om uitkeringen te kunnen genieten de werkloze wegens omstandigheden onafhankelijk van zijn wil zonder arbeid en zonder loon moet zijn’. De artikelen 45 en 46 van dit besluit preciseerden wat respectievelijk onder arbeid en loon moest worden verstaan.

9

Artikel 66 van dit koninklijk besluit luidt als volgt:

‘Om uitkeringen te genieten moet de werkloze zijn gewone verblijfplaats in België hebben; hij moet bovendien effectief in België verblijven.’

10

Artikel 89, §§ 1 en 3, van dit koninklijk besluit, zoals gewijzigd bij artikel 25 van het koninklijk besluit van 22 november 1995 (Belgisch Staatsblad van 8 december 1995, blz. 33144) bepaalde:

‘1. De volledige werkloze die de leeftijd van 50 jaar heeft bereikt kan op zijn vraag vrijgesteld worden van de toepassing van de artikelen 48, § 1, 2o, 51, § 1, tweede lid, 3o tot 6o, 56 en 58, indien hij ten minste 312 uitkeringen als volledig werkloze heeft genoten in de loop van de twee jaar vóór deze aanvraag […]

[…]

3. In afwijking van artikel 45, eerste lid, 1o, mag de werkloze die van de vrijstelling bedoeld in § 1 of § 2 geniet, voor eigen rekening en zonder winstoogmerk elke activiteit uitoefenen die betrekking heeft op zijn eigen bezit.’

11

In dit stelsel diende de werkloze die van de stempelplicht was vrijgesteld, niet langer voor arbeid beschikbaar te zijn en ieder passend werk te aanvaarden, zich niet meer bij de dienst arbeidsbemiddeling aan te melden, of aan een begeleidingsplan deel te nemen. Hij was eveneens vrijgesteld van de verplichting om zich als werkzoekende te laten inschrijven. Het ontvangen van deze uitkering was evenwel onverenigbaar met de uitoefening van een betaalde activiteit en had een tijdelijk karakter.

Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag

12

De Cuyper is Belg, geboren in 1942, en heeft in België arbeid in loondienst verricht. Op 19 maart 1997 is hem een werkloosheidsuitkering toegekend.

13

Op 1 april 1998 is hij op grond van de toenmalige nationale regeling vrijgesteld van de verplichting om zich te onderwerpen aan het gemeentelijk toezicht dat ingevolge het koninklijk besluit van 25 november 1991 op werklozen normaliter wordt uitgeoefend.

14

Op 9 december 1999 heeft hij bij zijn uitbetalingsinstelling een verklaring afgelegd, waarbij hij bevestigde dat hij ‘alleenstaand’ was en effectief in België woonde.

15

In april 2000 hebben de diensten van de RVA een routineonderzoek verricht om de juistheid van de verklaringen van de betrokkene na te gaan. Tijdens dit onderzoek erkende De Cuyper dat hij sinds januari 1999 niet meer effectief in België, maar in Frankrijk woonde. Hij preciseerde dat hij ongeveer eenmaal per drie maanden naar België kwam, dat hij in een Belgische gemeente over een gemeubileerde kamer beschikte, en dat hij zijn uitbetalingsinstelling niet van de wijziging van zijn verblijfplaats in kennis had gesteld.

16

Op basis van dit onderzoek heeft de RVA De Cuyper op 25 oktober 2000 een beslissing betekend, waarbij hij met ingang van 1 januari 1999 van het recht op werkloosheidsuitkering werd uitgesloten, omdat hij vanaf die datum niet meer voldeed aan de voorwaarde van effectief verblijf in artikel 66 van het koninklijk besluit van 25 november 1991. Bij diezelfde gelegenheid heeft de RVA van de betrokkene terugbetaling gevorderd van het equivalent in Belgische frank van 12 452,78 EUR, zijnde de sinds die datum uitgekeerde bedragen.

17

De Cuyper is tegen deze beslissing opgekomen bij de verwijzende rechter.

18

In deze omstandigheden heeft de Arbeidsrechtbank te Brussel besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

‘Vormt de verplichting om effectief in België te verblijven, die artikel 66 van het Koninklijk Besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering stelt als voorwaarde voor de toekenning van uitkeringen aan een werkloze van 50 jaar of ouder die op basis van artikel 89 van dit koninklijk besluit vrijstelling geniet van de stempelplicht, en dus ook van de voorwaarde van beschikbaarheid op de arbeidsmarkt, een belemmering van de vrijheid van verkeer en van verblijf die iedere Europese burger is toegekend bij de artikelen 17 [EG] en 18 [EG]?

Voldoet deze verplichting van verblijf op het nationale grondgebied van de staat die bevoegd is voor de toekenning van de werkloosheidsuitkeringen, die naar nationaal recht wordt gerechtvaardigd door de noodzaak van toezicht op de naleving van de wettelijke voorwaarden voor de uitkering aan werklozen, aan het vereiste van evenredigheid dat bij het nastreven van dit doel van algemeen belang in acht moet worden genomen, voorzover zij een beperking vormt van de vrijheid van verkeer en van verblijf die aan iedere Europese burger is toegekend bij de artikelen 17 [EG] en 18 [EG]?

Brengt deze verblijfsverplichting geen discriminatie tot stand tussen Europese burgers die onderdaan zijn van de lidstaat die bevoegd is voor de toekenning van de werkloosheidsuitkeringen, doordat dit recht wordt toegekend aan hen die geen gebruik maken van het hun bij de artikelen 17 [EG] en 18 [EG] toegekende recht om vrij te reizen en te verblijven, terwijl dit recht wordt ontzegd aan hen die hiervan wél gebruik willen maken, door het afschrikkend effect dat uitgaat van deze beperking?’

De prejudiciële vraag

19

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof in wezen te vernemen of de artikelen 17 EG en 18 EG, volgens dewelke de burgers van de Europese Unie het recht hebben om op het grondgebied van de lidstaten vrij te reizen en te verblijven, zich verzetten tegen een bepaling van nationaal recht waarbij voor het verkrijgen van een uitkering als die in het hoofdgeding, de voorwaarde wordt gesteld dat de rechthebbende in de betrokken lidstaat effectief verblijft, gelet op het feit dat deze uitkering wordt toegekend aan werklozen boven de 50 jaar die van de verplichting om zich als werkzoekende te laten inschrijven zijn vrijgesteld.

20

In dit verband kwalificeert de verwijzende rechter deze toelage als een ‘werkloosheidsuitkering’, en de verzoeker in het hoofdgeding als een ‘werknemer in loondienst’ in de zin van artikel 1, sub a, van verordening nr. 1408/71. De Commissie van de Europese Gemeenschappen betoogt evenwel dat deze uitkering wellicht niet een binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallende werkloosheidsuitkering is, maar een soortgelijke uitkering van vervroegd ouderdomspensioen als die welke aan de orde was in de zaak Otte, arrest van 11 juli 1996 (C-25/95, Jurispr. blz. I-3745), of nog een uitkering sui generis. In dat geval zou deze uitkering als sociaal voordeel binnen de werkingssfeer van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB L 257, blz. 2) vallen.

21

Om uit te maken of deze uitkering een socialezekerheidsuitkering vormt waarop verordening nr. 1408/71 van toepassing is, moet dus eerst de aard ervan worden vastgesteld.

Aard van de uitkering

22

Ter zake van socialezekerheidsuitkeringen heeft het Hof meermaals uitspraak gedaan over de aspecten die bij de bepaling van het rechtskarakter van deze uitkeringen in aanmerking moeten worden genomen. Zo heeft het Hof gepreciseerd dat een uitkering als een socialezekerheidsuitkering kan worden beschouwd wanneer zij aan de rechthebbenden wordt toegekend zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, op grond van een wettelijk omschreven situatie, en wanneer zij verband houdt met één van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten (zie met name arresten van 27 maart 1985, Hoeckx, 249/83, Jurispr. blz. 973, punten 12–14, en 16 juli 1992, Hughes, C-78/91, Jurispr. blz. I-4839, punt 15).

23

Wat het begrip ‘toekenning van de uitkering zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften’ betreft, zij erop gewezen dat in het hoofdgeding de toekenning van de betrokken uitkering afhankelijk wordt gesteld van de in de artikelen 44 en volgende van het koninklijk besluit van 25 november 1991 limitatief genoemde voorwaarden, zonder dat de bevoegde instanties met betrekking tot deze toekenning over een beoordelingsmarge beschikken. Het bedrag van deze uitkering kan weliswaar variëren naargelang de persoonlijke situatie van de werkloze, maar, afgezien van het feit dat dit aspect de berekeningswijze van deze uitkering betreft, gaat het om een objectief en wettelijk omschreven criterium dat recht op deze uitkering geeft, zonder dat de bevoegde instantie met andere persoonlijke omstandigheden rekening kan houden. De toekenning van deze uitkering hangt dus niet af van een individuele beoordeling van de persoonlijke behoeften van de aanvrager, wat het kenmerk is van sociale bijstand (zie arrest van 2 augustus 1993, Acciardi, C-66/92, Jurispr. blz. I-4567, punt 15).

24

Verder is voldaan aan de voorwaarde, dat de betrokken uitkering verband moet houden met één van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten, aangezien deze uitkering het risico van onvrijwillige werkloosheid dekt, terwijl de werknemer arbeidsgeschikt blijft.

25

Wat socialezekerheidsuitkeringen betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat uitkeringen — los van de kenmerken die aan de onderscheiden nationale wettelijke regelingen eigen zijn — als gelijksoortig moeten worden aangemerkt, wanneer het voorwerp en het doel alsook de berekeningsgrondslag en de toekenningsvoorwaarden ervan identiek zijn. Zuiver formele kenmerken daarentegen zijn niet te beschouwen als constitutieve elementen voor de classificatie van de uitkeringen (zie in die zin arrest van 5 juli 1983, Valentini, 171/82, Jurispr. blz. 2157, punt 13).

26

Gelet op het voorgaande, moet worden onderzocht of de uitkering die in het hoofdgeding aan de orde is, als een werkloosheidsuitkering moet worden beschouwd.

27

Het doel van deze uitkering bestaat erin de betrokken werknemers, wanneer zij onvrijwillig werkloos worden, maar nog arbeidsgeschikt zijn, in staat te stellen om in hun behoeften te voorzien. In dit verband moet voor het onderscheid tussen de verschillende categorieën socialezekerheidsuitkeringen rekening worden gehouden met het risico dat door iedere uitkering wordt gedekt. Zo dekt een werkloosheidsuitkering het risico van inkomensverlies dat een werknemer lijdt wanneer hij zijn baan verliest, terwijl hij nog arbeidsgeschikt is. Een uitkering die wordt toegekend na het intreden van dit risico, dat wil zeggen nadat de betrokkene zijn baan kwijtgeraakt is, en niet meer verschuldigd is wanneer deze situatie ophoudt te bestaan, omdat de betrokkene arbeid in loondienst verricht, moet als een werkloosheidsuitkering worden beschouwd.

28

Wat de vaststelling van het bedrag van de aan De Cuyper uitbetaalde uitkering betreft, gebruikt de Belgische dienst voor arbeidsvoorziening dezelfde berekeningsgrondslag als voor alle andere werklozen, daar deze uitkering volgens de regels van de artikelen 114 en volgende van het koninklijk besluit van 25 november 1991 wordt berekend. Deze voorschriften voorzien in een basisbedrag dat wordt vastgesteld op 40 % van het gemiddeld dagloon, en vermeerderd met een aanpassingstoeslag, vastgesteld op 15 % van het gemiddeld dagloon. Dit bedrag wordt geacht rekening te houden met de vooraf wettelijk omschreven, persoonlijke omstandigheden van de werkloze.

29

Wat ten slotte de toekenningsvoorwaarden van de uitkering betreft, zij in herinnering gebracht dat voor De Cuyper, zoals de RVA ter terechtzitting heeft benadrukt, dezelfde voorwaarden gelden als voor andere werknemers die op een werkloosheidsuitkering aanspraak maken. In het bijzonder moet de werknemer, om recht op deze uitkering te krijgen, niet alleen wegens omstandigheden buiten zijn wil zonder arbeid en zonder loon zijn, maar moet hij ook 624 arbeidsdagen of daarmee gelijkgestelde dagen in de loop van de 36 maanden vóór zijn uitkeringsaanvraag bewijzen, en moeten voor zijn activiteit, wil deze voor de berekening van deze uitkering in aanmerking worden genomen, socialezekerheidsbijdragen zijn betaald.

30

Verder zij in herinnering gebracht dat de uitkering die in het hoofdgeding aan de orde is, onder het Belgisch stelsel inzake werkloosheidsuitkeringen valt. Dat een werkloze in een situatie als die van De Cuyper is vrijgesteld van de verplichting om zich als werkzoekende te laten inschrijven, en bijgevolg, van de verplichting om op de arbeidsmarkt beschikbaar te blijven, doet in geen enkel opzicht af aan de wezenlijke kenmerken van de uitkering zoals deze in de punten 27 en 28 van het onderhavige arrest zijn weergegeven.

31

Verder impliceert deze vrijstelling niet dat de werkloze wordt vrijgesteld van de verplichting om ter beschikking van de dienst voor arbeidsvoorziening te blijven, omdat hij, al moet hij zich niet als werkzoekende laten inschrijven en geen passend werk aanvaarden, steeds ter beschikking van deze dienst moet blijven voor het toezicht op zijn beroeps- en gezinssituatie.

32

In die omstandigheden kan het standpunt van de Commissie, dat de uitkering die De Cuyper ontvangt een soortgelijke uitkering van vervroegd ouderdomspensioen is als die welke aan de orde is in de reeds aangehaalde zaak Otte, dan wel een uitkering sui generis, niet worden aanvaard.

33

De aan het arrest Otte ten grondslag liggende zaak betrof immers aanpassingsgeld dat in de vorm van nationale toelagen waarop geen wettelijke aanspraak kon worden gemaakt, werd toegekend aan mijnwerkers van een bepaalde leeftijd — die na de herstructurering van de Duitse steenkolenmijnindustrie werkloos waren geworden — vanaf hun ontslag tot het moment waarop zij de pensioenleeftijd bereikten, welke uitkering niet in de weg stond aan het verrichten van betaalde arbeid.

34

Vastgesteld zij dus dat een uitkering als die welke De Cuyper ontvangt, die niet discretionair wordt toegekend en tot doel heeft het risico van onvrijwillige werkloosheid te dekken, terwijl de rechthebbende arbeidsgeschikt blijft, moet worden aangemerkt als een binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallende werkloosheidsuitkering, al is de rechthebbende op grond van een nationale maatregel vrijgesteld van de verplichting om zich als werkzoekende te laten inschrijven.

Artikel 18 EG

35

Luidens artikel 18 EG ‘heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld’.

36

Volgens deze bewoordingen is het recht om op het grondgebied van de lidstaten te verblijven, waarover iedere burger van de Unie uit hoofde van artikel 18 EG rechtstreeks beschikt, niet onvoorwaardelijk. De burgers van de Unie hebben dit recht slechts onder voorbehoud van de beperkingen en de voorwaarden die bij het Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld (arrest van 7 september 2004, Trojani, C-456/02, Jurispr. blz. I-7573, punten 31 en 32).

37

In die zin dient om te beginnen nader te worden ingegaan op verordening nr. 1408/71. In artikel 10 daarvan heet het dat, tenzij in deze verordening anders is bepaald, ‘de uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, de renten bij arbeidsongevallen of beroepsziekten en de uitkeringen bij overlijden, verkregen op grond van een wettelijke regeling van één of meer lidstaten, op generlei wijze kunnen worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende op het grondgebied van een andere lidstaat woont dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is’. Werkloosheidsuitkeringen worden in de opsomming in dit artikel niet vermeld. Deze bepaling verbiedt bijgevolg niet dat de wettelijke regeling van een lidstaat aan het recht op werkloosheidsuitkering de voorwaarde verbindt dat de rechthebbende op het grondgebied van deze lidstaat verblijft.

38

In dit verband voorziet verordening nr. 1408/71 slechts in twee situaties waarin de bevoegde lidstaat rechthebbenden op een werkloosheidsuitkering de mogelijkheid dient te bieden om zonder verlies van hun recht op deze uitkering op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven. De eerste situatie is die van artikel 69 van deze verordening, op grond waarvan werklozen die zich naar een andere dan de bevoegde lidstaat begeven om ‘aldaar werk te zoeken’, hun recht op werkloosheidsuitkering kunnen behouden. De tweede, in artikel 71 van deze verordening bedoelde situatie betreft werklozen die tijdens het verrichten van hun laatste werkzaamheden op het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat woonden. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt duidelijk dat een situatie als die van De Cuyper niet onder één van deze artikelen valt.

39

Vaststaat dat een nationale wettelijke regeling als die in het onderhavige geval, die bepaalde nationale onderdanen benadeelt, louter omdat zij hun recht om in een andere lidstaat vrij te reizen en te verblijven hebben uitgeoefend, een beperking vormt van de vrijheden die elke burger van de Unie op grond van artikel 18 EG geniet (zie in die zin arresten van 11 juli 2002, D'Hoop, C-224/98, Jurispr. blz. I-6191, punt 31, en 29 april 2004, Pusa, C-224/02, Jurispr. blz. I-5763, punt 19).

40

Een dergelijke beperking kan uit het oogpunt van het gemeenschapsrecht slechts gerechtvaardigd zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel.

41

In het onderhavige geval beantwoordt de vaststelling van een verblijfsvoorwaarde aan de noodzaak om toezicht uit te oefenen op de beroeps- en gezinssituatie van werklozen. Deze voorwaarde stelt de inspectiediensten van de RVA namelijk in staat om te controleren of de situatie van de rechthebbende op werkloosheidsuitkering niet zodanig is gewijzigd dat dit gevolgen heeft voor de toegekende uitkering. Deze rechtvaardiging is bijgevolg gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen.

42

Een maatregel is evenredig wanneer hij geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken, en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.

43

In het onderhavige geval hebben de Belgische autoriteiten het bestaan van een verblijfsvoorwaarde gerechtvaardigd met een beroep op de noodzaak, voor de inspectiediensten van de RVA, om te controleren of de wettelijke voorwaarden voor de handhaving van het recht op werkloosheidsuitkering worden nageleefd. Deze voorwaarde moet deze diensten meer in het bijzonder in staat stellen om te controleren of de situatie van een persoon die heeft verklaard dat hij alleenstaand en werkloos is, niet zodanig is gewijzigd dat dit gevolgen heeft voor de toegekende uitkering.

44

Wat in het hoofdgeding het eventuele bestaan betreft van bepalingen waarin minder beperkende toezichtsmaatregelen zijn neergelegd, als die welke De Cuyper aanvoert, is niet bewezen dat deze bepalingen de verwezenlijking van het nagestreefde doel zouden hebben kunnen waarborgen.

45

Zo berust de doeltreffendheid van toezichtsregelingen, als die welke in casu zijn ingevoerd, die bedoeld zijn om controle uit te oefenen op de gezinssituatie van de betrokken werkloze en het eventuele bestaan van door de betrokkene niet-aangegeven bronnen van inkomsten, in ruime mate hierop, dat de controle onverwacht is en ter plaatse kan worden verricht, daar de bevoegde diensten moeten kunnen nagaan of de door de werkloze verstrekte gegevens overeenstemmen met de werkelijkheid. In dit verband zij erop gewezen dat de specificiteit van het toezicht inzake werkloosheidsuitkeringen de invoering rechtvaardigt van beperkender regelingen dan bij de controle inzake andere uitkeringen.

46

Minder beperkende maatregelen, zoals de overlegging van documenten of attesten, zouden er bijgevolg toe leiden dat de controle niet meer onverwacht is, en zouden ze dus minder doeltreffend maken.

47

In die omstandigheden zij vastgesteld dat de verplichting om in de lidstaat te verblijven waar zich het orgaan bevindt dat de uitkering verschuldigd is, die naar nationaal recht wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om toezicht uit te oefenen op de naleving van de wettelijke voorwaarden voor de uitkering aan werklozen, voldoet aan het evenredigheidsvereiste.

48

Gelet op een en ander, moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat de vrijheid van verkeer en van verblijf die iedere burger van de Unie op grond van artikel 18 EG geniet, zich niet verzet tegen een verblijfsvoorwaarde als die in het hoofdgeding, die aan een werkloze die ouder is dan 50 jaar, die is vrijgesteld van de verplichting om te bewijzen dat hij voor arbeid beschikbaar is, wordt opgelegd als voorwaarde voor de handhaving van zijn recht op een werkloosheidsuitkering.

Kosten

49

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart voor recht:

De vrijheid van verkeer en van verblijf die iedere burger van de Europese Unie op grond van artikel 18 EG geniet, verzet zich niet tegen een verblijfsvoorwaarde als die in het hoofdgeding, die aan een werkloze die ouder is dan 50 jaar, die is vrijgesteld van de verplichting om te bewijzen dat hij voor arbeid beschikbaar is, wordt opgelegd als voorwaarde voor de handhaving van zijn recht op een werkloosheidsuitkering.

ondertekeningen

Conclusie 02‑02‑2006

L. A. Geelhoed

Partij(en)

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

L. A. GEELHOED

van 2 februari 200611.

Zaak C-406/04

Gérald De Cuyper

tegen

Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening

(verzoek van de Arbeidsrechtbank te Brussel om een prejudiciële beslissing)

(‘Uitlegging van artikelen 17 EG en 18 EG tot instelling van burgerschap van Unie in verband met nationale bepaling die voor toekenning van werkloosheidsuitkering daadwerkelijk wonen op nationaal grondgebied als voorwaarde stelt’)

I — Inleiding

1

In deze zaak heeft de Arbeidsrechtbank te Brussel het Hof krachtens artikel 234 EG vragen gesteld om met name te vernemen of een voor verkrijging van het recht op uitkering in de nationale wettelijke regeling gesteld woonplaatsvereiste in strijd is met het recht van een burger van de Unie ingevolge de artikelen 17 EG en 18 EG om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, wanneer de aanvrager werkloos is en niet voor arbeid beschikbaar hoeft te zijn.

2

De vraag die daartoe om te beginnen moet worden gesteld is hoe de uitkering naar gemeenschapsrecht moet worden gekwalificeerd.

3

Na die kwalificatie is de belangrijkste vraag of de uitkering volgens de gemeenschapsrechtelijke socialezekerheidsbepalingen exporteerbaar is.

II — Het relevante gemeenschapsrecht

4

De artikelen 17 EG en 18 EG luiden:

‘Artikel 17:

1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. […]

2. De burgers van de Unie genieten de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld.

Artikel 18

1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

[…]’

5

Artikel 7 van verordening (EEG) nr. 1612/682. luidt:

‘1. Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.

2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.’

6

Verordening (EEG) nr. 1408/71 betreft de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen.3.

7

Artikel 1, sub a, i, definieert een werknemer als ieder die verplicht of vrijwillig verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen, behorende tot de takken van een stelsel van sociale zekerheid dat op werknemers of zelfstandigen van toepassing is.

8

Voorzover in casu relevant, definieert artikel 1, sub a, o, ‘bevoegd orgaan’ als het orgaan waarbij de betrokkene is aangesloten op het tijdstip waarop hij om prestaties verzoekt.

9

De lidstaat op het grondgebied waarvan het bevoegd orgaan zich bevindt, wordt gedefinieerd als de ‘bevoegde staat’.4.

10

Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1408/71 luidt:

‘Tenzij in deze verordening anders is bepaald, kunnen de uitkeringen bij invaliditeit, ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, de renten bij arbeidsongevallen of beroepsziekten en de uitkeringen bij overlijden, verkregen op grond van een wettelijke regeling van een of meer lidstaten, op generlei wijze worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende op het grondgebied van een andere lidstaat woont dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is.

[…]’

11

Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 bepaalt:

‘Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:

[…]

c)

uitkeringen bij ouderdom;

[…]

g)

werkloosheidsuitkeringen;

[…]’

12

Hoofdstuk 6 van titel III van verordening nr. 1408/71 stelt bijzondere bepalingen vast betreffende werkloosheidsuitkeringen.

13

Hoofdstuk 6, afdeling 2, bevat regels met betrekking tot werklozen die zich naar het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat begeven. Artikel 69 van afdeling 2 verleent werklozen die zich naar een andere lidstaat begeven om aldaar werk te zoeken een beperkt recht op werkloosheidsuitkering.

14

Hoofdstuk 6, afdeling 3, bevat regels betreffende werklozen die tijdens het verrichten van hun laatste werkzaamheden op het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat woonden. Artikel 71, lid 1, sub a, van afdeling 3 betreft het recht op werkloosheidsuitkering voor grensarbeiders die gedeeltelijk of door onvoorziene omstandigheden werkloos zijn of die volledig werkloos zijn. Artikel 71, lid 1, sub b, van afdeling 3 betreft het recht op werkloosheidsuitkering voor werklozen die geen grensarbeider zijn en die tijdens het verrichten van hun laatste werkzaamheden op het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat woonden.

III — Het relevante nationale recht

15

Artikel 66, lid 1, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering5. bepaalt:

‘Om uitkeringen te genieten moet de werkloze zijn gewone verblijfplaats in België hebben; hij moet bovendien effectief in België verblijven.

De Minister bepaalt na advies van het beheerscomité de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder uitkeringen toegekend kunnen worden aan de werkloze die niet effectief in België verblijft.’

16

De uitzonderingen op het vereiste van effectief verblijf die door de minister kunnen worden vastgesteld, zijn neergelegd in artikel 39 van het ministeriële besluit van 26 november 1991 houdende toepassingsregelen van de werkloosheidsreglementering, dat vier specifieke situaties noemt waarin een tijdelijk verblijf van korte duur (maximaal 4 weken) niet in de weg staat aan het toekennen van de uitkering.

17

Artikel 89, lid 1, van het koninklijk besluit van 25 november 1991, zoals gewijzigd bij artikel 25 van het koninklijk besluit van 22 november 19956., bepaalt dat een persoon van 50 jaar of ouder die volledig werkloos is, op zijn verzoek kan worden vrijgesteld van bepaalde in andere bepalingen van het koninklijk besluit van 25 november 1991 gestelde voorwaarden, indien hij ten minste 312 uitkeringen als volledig werkloze heeft ontvangen in de twee jaar voorafgaande aan zijn aanvraag. Tot deze vereisten behoren de verplichting om beschikbaar te zijn voor arbeid en passend werk te aanvaarden, de verplichting om zich te melden bij de bevoegde dienst voor arbeidsbemiddeling of deel te nemen aan een begeleidingsplan, en de verplichting om zich in te schrijven als werkzoekende.

18

Artikel 89 is recent gewijzigd bij koninklijk besluit van 27 mei 20027., dat in werking is getreden op 1 juli 2002. Ingevolge deze wijziging varieert de vrijstelling voor oudere werklozen van de in het koninklijk besluit van 25 november 1991 gestelde voorwaarden, naargelang de werkloze ouder dan 50 of ouder dan 58 jaar is. Zo kunnen werklozen tussen 50 en 58 jaar van bepaalde voorwaarden worden vrijgesteld, maar niet van de verplichting om beschikbaar te zijn voor arbeid en passend werk te aanvaarden, de verplichting om zich persoonlijk te melden bij de dienst arbeidsbemiddeling of deel te nemen aan een begeleidingsplan, en de verplichting om zich in te schrijven als werkzoekende. Daarentegen zijn werklozen ouder dan 58 jaar vrijgesteld van deze drie voorwaarden, alsook van enkele andere.

IV — De feiten en het procesverloop voor de nationale rechter

19

G. De Cuyper is Belg, geboren in 1942. Hij heeft voorheen in België in loondienst gewerkt en heeft een werkloosheidsuitkering toegekend gekregen in 1997.

20

In 1998 verkreeg hij ingevolge artikel 89, lid 1, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 vrijstelling van de verplichting om te voldoen aan het gemeentelijk toezicht. Deze vrijstelling had de volgende consequenties:

—

bij het verrichten van nevenwerkzaamheden behoefde hij niet aan te tonen dat hij deze werkzaamheden reeds verrichtte toen hij in loondienst werkzaam was en wel ten minste gedurende de drie maanden voorafgaand aan de uitkeringsaanvraag;

—

hij behoefde niet meer te voldoen aan de verplichting om beschikbaar te zijn voor arbeid en passend werk te aanvaarden, zich te melden bij de bevoegde dienst voor arbeidsbemiddeling, of deel te nemen aan een begeleidingsplan;

—

hij mocht voor eigen rekening en zonder winstoogmerk alle werkzaamheden verrichten verband houdend met zijn eigendom;

—

hij was vrijgesteld van de verplichting om zich als werkzoekende in te schrijven.

21

In een verklaring betreffende zijn persoonlijke en gezinssituatie die De Cuyper in december 1999 aflegde, bevestigde hij dat hij ongehuwd was en in Brussel woonde.

22

Na een routineonderzoek in april 2000 ter verificatie van de juistheid van verklaringen die door de uitkeringsgerechtigde waren afgelegd, riep de inspectiedienst van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (hierna: ‘RVA’) De Cuyper op voor een onderhoud te Brussel ter controle van zijn gezinsomstandigheden, waaraan hij gehoor gaf. Vervolgens gaf hij de RVA te kennen dat hij sinds januari 1999 in Zuid-Frankrijk had gewoond. Hij had daar een boot gekocht die hij aan het opknappen was als woning.

23

De Cuyper erkende dat hij ongeveer eenmaal per drie maanden naar België kwam, waar hij gebruik maakte van een gemeubileerde kamer, en dat hij de RVA niet van de wijziging in zijn omstandigheden in kennis had gesteld.

24

De RVA stelde vast dat hij in Frankrijk woonde met een vriendin, die ook niet meer werkte.

25

De Cuyper verscheen niet op een hoorzitting in juli 2000 waar hij was uitgenodigd om zijn verweer kenbaar te maken.

26

In september 2000 stelde de RVA hem in kennis van haar beslissing om hem met terugwerkende kracht tot 1999 van het recht op werkloosheidsuitkering uit te sluiten op grond dat hij niet voldeed aan het vereiste van effectief verblijf in artikel 66 van het koninklijk besluit van 25 november 1991 (hierna: ‘woonplaatsvereiste’).

27

De Cuyper heeft tegen deze beschikking beroep ingesteld bij de Arbeidsrechtbank te Brussel.

28

Volgens de verwijzingsbeschikking blijkt uit de bij de Arbeidsrechtbank voorliggende stukken dat De Cuyper geen beroep kan doen op een van de door de minister vastgestelde uitzonderingen in artikel 39 van het ministeriële besluit van 26 november 1991, zodat het woonplaatsvereiste op hem van toepassing is.

29

De Arbeidsrechtbank heeft daarop de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel 234 EG de volgende vragen gesteld:

‘Vormt de verplichting om effectief in België te verblijven, die artikel 66 van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering stelt als voorwaarde voor de toekenning van uitkeringen aan een werkloze van 50 jaar of ouder die op basis van artikel 89 van dit koninklijk besluit vrijstelling geniet van de stempelplicht, die op haar beurt een vrijstelling van de voorwaarde van beschikbaarheid op de arbeidsmarkt meebrengt, een belemmering van de vrijheid van verkeer en van verblijf die iedere Europese burger is toegekend bij de artikelen 17 en 18 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap?

Voldoet deze verplichting van verblijf op het nationale grondgebied van de staat die bevoegd is voor de toekenning van de werkloosheidsuitkeringen, die naar nationaal recht wordt gerechtvaardigd omdat zij noodzakelijk is voor het toezicht op de naleving van de wettelijke voorwaarden voor de uitkering aan werklozen, aan het vereiste van evenredigheid dat bij het nastreven van dit doel van algemeen belang in acht moet worden genomen, voorzover zij een beperking vormt van de vrijheid van verkeer en van verblijf die iedere Europese burger is toegekend bij de artikelen 17 en 18 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap?

Brengt deze verblijfsverplichting geen discriminatie tot stand tussen Europese burgers die onderdaan zijn van de lidstaat die bevoegd is voor de toekenning van de werkloosheidsuitkeringen, doordat dit recht wordt toegekend aan hen die geen gebruik maken van het hun bij de artikelen 17 en 18 van het Verdrag toegekende recht vrij te reizen en te verblijven, terwijl dit recht ontzegd wordt aan hen die hiervan gebruik willen maken, door het afschrikkend effect dat uitgaat van deze beperking?’

30

De Cuyper, de RVA, de Commissie, België, Frankrijk en Duitsland hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en zijn bij de mondelinge behandeling aanwezig geweest. Nederland en het Verenigd Koninkrijk hebben alleen tijdens de mondelinge behandeling opmerkingen gemaakt.

V — De prejudiciële vragen

31

De Arbeidsrechtbank wenst in wezen te vernemen of een woonplaatsvereiste, als voorwaarde voor het recht op werkloosheidsuitkering toegepast op werklozen ouder dan 50 jaar die onder meer zijn vrijgesteld van de verplichting om beschikbaar te zijn voor arbeid, een met de artikelen 17 EG en 18 EG strijdige beperking is van het recht van de burgers van de Europese Unie om binnen de Gemeenschap vrij te reizen en te verblijven.

32

Om het in casu toepasselijke gemeenschapsrecht te bepalen, moet worden nagegaan hoe een uitkering aan werklozen boven de 50 jaar die volgens de nationale bepalingen inzake het recht op werkloosheidsuitkering onder meer zijn vrijgesteld van de verplichting om beschikbaar te zijn voor arbeid (hierna: ‘uitkering’ of ‘in geding zijnde uitkering’), moet worden gekwalificeerd.

De kwalificatie van de uitkering

33

De Cuyper, de RVA, België, Frankrijk en Duitsland gaan ervan uit dat de uitkering is aan te merken als werkloosheidsuitkering in de zin van verordening nr. 1408/71. De Commissie is de tegengestelde mening toegedaan.

34

Het lijkt duidelijk dat artikel 7 van verordening nr. 1612/68, anders dan de Commissie stelt, niet op het onderhavige geval van toepassing is.

35

Zoals het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting heeft betoogd, geeft die bepaling een werknemer die onderdaan is van een lidstaat, op het grondgebied van een tweede lidstaat recht op dezelfde sociale en fiscale voordelen als werknemers die onderdaan zijn van de tweede lidstaat.

36

De Cuyper daarentegen maakt aanspraak op dezelfde behandeling als onderdanen van de lidstaat waarvan hij zelf ook onderdaan is, en die in die staat blijven wonen.

37

De in geding zijnde uitkering kan dus niet worden aangemerkt als een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68.

38

De Commissie stelt voorts dat het recht op werkloosheidsuitkering veronderstelt dat de werkloze beschikbaar is voor plaatsing door de dienst arbeidsbemiddeling waarbij hij staat ingeschreven. In het onderhavige geval is De Cuyper op grond van artikel 89 van het koninklijk besluit van 25 november 1991 vrijgesteld van de verplichting om beschikbaar te zijn voor arbeid.

39

In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Commissie betoogd dat de uitkering waarop De Cuyper aanspraak maakt, kan worden beschouwd als een uitkering van ‘vervroegd ouderdomspensioen’. Ter terechtzitting heeft zij echter verdedigd dat de uitkering wellicht niet moet worden beschouwd als een vervroegde ouderdomsuitkering, maar als een uitkering sui generis. In beide gevallen valt de uitkering volgens de Commissie buiten de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71.

40

Voor deze opvatting beroept zij zich op het arrest Otte8., waarin het Hof onderscheid maakte tussen werkloosheidsuitkering en aanpassingsgeld, dat werd toegekend in de vorm van nationale toelagen waarop geen wettelijke aanspraak kan worden gemaakt aan oudere mijnwerkers — die werkloos waren geworden als gevolg van de herstructurering van de Duitse kolenmijnen9.— vanaf hun ontslag tot het moment waarop zij de pensioenleeftijd bereikten. De Commissie vestigt de aandacht op het feit dat degenen die aanpassingsgeld ontvingen, zich niet behoefden in te schrijven als werkzoekende of beschikbaar te zijn voor arbeid — twee vereisten waarvan ook De Cuyper is vrijgesteld ingevolge het koninklijk besluit van 25 november 1991. Zij wijst erop dat het Hof in het arrest Otte heeft verklaard dat de toekenningsvoorwaarden voor het aanpassingsgeld, die een gevolg zijn van de met dit aanpassingsgeld beoogde doelstelling op het gebied van het werkgelegenheidsbeleid, welke doelstelling inzonderheid inhoudt, ontslagen werknemers aan het gebied van de werkloosheidsverzekering te onttrekken, duidelijk verschillen van die welke kenmerkend zijn voor een werkloosheidsuitkering in de zin van artikel 4, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71.10.

41

Inderdaad is de uitkering in de zaak Otte in zoverre vergelijkbaar met de uitkering van De Cuyper dat de uitkeringsaanvrager is vrijgesteld van de verplichting zich in te schrijven als werkzoekende en zich beschikbaar te stellen voor arbeid.

42

Het aanpassingsgeld in de zaak Otte moet echter in zijn context worden gezien, namelijk als een uitkering aan oudere mijnwerkers die werkloos waren geworden als gevolg van de herstructurering van de Duitse kolenmijnen. Het Hof heeft immers verklaard dat het aanpassingsgeld in de eerste plaats tot doel had, de ingevolge een rationalisatiemaatregel ontslagen werknemers een bepaald inkomen te verzekeren ‘terwijl het hen tegelijkertijd aan het gebied van de werkloosheidsverzekering onttrekt’.11.

43

Deze context is duidelijk verschillend van die waarin De Cuyper zijn uitkering heeft aangevraagd.

44

Ook andere kenmerken van het aanpassingsgeld onderscheiden het van het onderhavige geval. Het aanpassingsgeld werd toegekend aan werklozen die bijna in aanmerking kwamen voor ouderdomspensioen.12. Degene die het aanpassingsgeld ontving, behoefde niet af te zien van werkzaamheden in loondienst of als zelfstandige waaruit het inkomen een bepaald maximum overschrijdt, terwijl in de onderhavige zaak een werkloze alleen werkzaamheden mag verrichten verband houdend met zijn eigendom, voor eigen rekening en zonder winstoogmerk, overeenkomstig artikel 25, lid 3, van het koninklijk besluit van 25 november 1991.

45

Bovendien pleit het feit dat de in geding zijnde uitkering weinig gemeen heeft met een ouderdomspensioen vóór de opvatting dat zij niet als vervroegde pensioenuitkering dient te worden beschouwd.

46

Uitkeringen met de volgende kenmerken zijn beschouwd als uitkeringen in verband met ouderdom: uitkeringen aan bejaarde onderdanen teneinde hun een bestaansminimum te verzekeren13. en uitkeringen die afhangen van het bestaan van een recht op pensioen; verlening van de bijdrage door het pensioenverzekeringsorgaan; berekening van het bedrag op basis van criteria verband houdend met het pensioen; en het feit dat de uitkering bedoeld is als aanvulling op het ouderdomspensioen.14.

47

Geen van deze kenmerken lijkt op de voorwaarden voor toekenning van de in geding zijnde uitkering. Afgezien van het feit dat zij wordt betaald aan personen ouder dan 50 jaar die zich niet beschikbaar behoeven te stellen voor arbeid, lijkt de uitkering in geen enkel ander opzicht op een ouderdomsuitkering.

48

De stelling van de Commissie dat de uitkering waarop De Cuyper aanspraak maakt een vervroegde pensioenuitkering is, moet dus worden verworpen.

49

Afgezien van het woonplaatsvereiste zijn de uitkeringsvoorwaarden ingevolge artikel 89, lid 1, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 dat de betrokkene werkloos is; dat hij ouder is dan 50 jaar; en dat hij meer dan 312 betalingen als werkloze heeft ontvangen in de twee jaar voorafgaande aan zijn aanvraag.

50

Deze voorwaarden zijn duidelijk gerelateerd aan het risico van werkloosheid. Tegen het feit dat zij er dus op wijzen dat het een werkloosheidsuitkering betreft, weegt mijns inziens niet op dat er ontheffing wordt verleend van de inschrijving als werkzoekende en de beschikbaarstelling voor arbeid — voorwaarden die normaal gesproken worden geassocieerd met het recht op werkloosheidsuitkering.

51

Die vrijstelling doet naar mijn mening ook niet af aan de positie van De Cuyper als werkloze. Zoals de RVA ter terechtzitting heeft uiteengezet, behandelt de Belgische wettelijke regeling oudere werklozen op dezelfde voet als jongere werklozen. Oudere werklozen zijn, anders dan vervroegd gepensioneerden, niet te beschouwen als personen die de arbeidsmarkt definitief hebben verlaten, ondanks dat zij wellicht zijn vrijgesteld van de verplichting zich in te schrijven als werkzoekende en zich beschikbaar te stellen voor arbeid; zij kunnen nadien weer in loondienst treden.

52

Ook kan worden opgemerkt dat ingevolge het koninklijk besluit van 27 mei 2002 oudere werklozen jonger dan 58 jaar sinds juli 2002 niet meer kunnen verzoeken om vrijstelling van de verplichting zich in te schrijven als werkzoekende en zich beschikbaar te stellen voor arbeid.

53

In de verwijzingsbeschikking vind ik geen aanwijzingen dat de uitkering waarop De Cuyper aanspraak maakt, op welke wijze dan ook verschilt van uitkeringen die worden betaald na onvrijwillige werkloosheid, en ik ben derhalve van mening dat deze uitkering een werkloosheidsuitkering is in de zin van artikel 4, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71.

De werkloosheidsuitkering in haar context

54

De wettelijke regeling van uitkeringen die verband houden met onvrijwillige werkloosheid neemt binnen de stelsels van sociale zekerheid een bijzondere plaats in.

55

Deze uitkeringen hebben tot doel, werknemers en hun gezinsleden een inkomensgarantie te bieden in geval van tijdelijke en onvrijwillige werkloosheid.

56

Rechthebbend op dergelijke uitkeringen zijn dus personen die behoren tot de actieve werkende bevolking op de gewone arbeidsmarkt. Normaal gesproken hebben de uitkeringen het karakter van een betaling die, tot een bepaald maximum, gerelateerd is aan het laatstverdiende salaris.

57

De uitkeringen worden hetzij uit de algemene belastingheffing gefinancierd, hetzij uit meer specifieke collectieve heffingen die zijn gerelateerd aan het primaire arbeidsinkomen.

58

Deze kenmerken brengen mee dat personen die een werkloosheidsuitkering ontvangen, beschikbaar moeten blijven voor de arbeidsmarkt; dat wil zeggen dat zij ingeschreven moeten staan bij een instantie die hen helpt bij het zoeken naar een nieuwe werkkring. Uitkeringsgerechtigden moeten bovendien elk aanbod van passende arbeid aanvaarden en mogen geen activiteiten ondernemen waaruit zij een inkomen ontvangen dat hoger is dan hun werkloosheidsuitkering.

59

Het doel van deze voorwaarden — die in beginsel strikt moeten worden toegepast — is oneigenlijk gebruik of misbruik van werkloosheidsuitkeringen te voorkomen en oneerlijke concurrentie op de arbeidsmarkt door uitkeringsgerechtigden tegen te gaan.

60

Werkloosheidsuitkeringen, als een tak van sociale zekerheid die specifiek is bedoeld voor de werkende bevolking, zijn sinds de jaren tachtig in toenemende mate gebruikt als een instrument van arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid.

61

In een aantal landen (vooral op het vasteland) is deze socialezekerheidswetgeving gebruikt ter stimulering van een beleid waarin ouderen op de arbeidsmarkt plaats maken voor jongere werkzoekenden. In die beleidscontext werden deze oudere werkloos geworden werknemers vrijgesteld van het vereiste van beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt. Dit is kennelijk de ratio van de in casu toegepaste Belgische regelingen van 1991.

62

In andere, vooral Scandinavische landen wordt de socialezekerheidswetgeving voor werklozen gebruikt als middel om een ‘activerend’ arbeidsmarktbeleid te voeren, door het recht op en de hoogte van de uitkering mede afhankelijk te stellen van een actieve deelname aan omscholingsprogramma's, die gericht zijn op de instandhouding of vergroting van de verdiencapaciteit van de betrokken werkzoekenden op de arbeidsmarkt.

63

Meer recent is het arbeidsmarktbeleid in de meeste EU-landen gericht op een zo groot mogelijke participatie van oudere werknemers op de arbeidsmarkt. Dit staat vanzelfsprekend niet los van de problematiek van de veroudering van de Europese bevolking. Dit beleid heeft geleid tot een striktere toepassing van het criterium van beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt op oudere werklozen dan tot voor kort gebruikelijk was. Deze wijziging komt ook tot uiting in het koninklijk besluit van 27 mei 2002.15.

64

Naast de klassieke argumenten tegen export van werkloosheidsuitkeringen — voorkoming van misbruik en oneerlijke concurrentie op de arbeidsmarkt — is dus ook het argument relevant dat landen deze uitkeringen moeten kunnen gebruiken als instrument van arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid.

65

Gebruikmaking van het criterium van beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt door de lidstaten als instrument van een ‘activerend’ arbeidsmarktbeleid is duidelijk in overeenstemming met de afbakening van bevoegdheden in de verdragsartikelen inzake werkgelegenheid en sociale bepalingen.

66

Artikel 125 EG bepaalt dat de lidstaten en de Gemeenschap streven naar de ontwikkeling van een gecoördineerde strategie voor werkgelegenheid en in het bijzonder voor de bevordering van de scholing, de opleiding en het aanpassingsvermogen van de werknemers en arbeidsmarkten die soepel reageren op economische veranderingen, teneinde de doelstellingen van artikel 2 EU en van artikel 2 EG te bereiken. Tot deze doelstellingen behoren ook de bevordering binnen de Gemeenschap van een hoog niveau van werkgelegenheid en sociale bescherming.

67

Ingevolge artikel 126, lid 1, EG dragen de lidstaten door middel van hun werkgelegenheidsbeleid bij tot het bereiken van deze doelstellingen.

68

De artikelen 125 EG, 127, lid 1, EG en 129 EG wijzen op de coördinerende en aanvullende rol die de Gemeenschap moet spelen met betrekking tot het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten en de bevordering van een hoog werkgelegenheidsniveau. De bevoegdheid van de lidstaten op dit gebied moet evenwel worden geëerbiedigd, zoals artikel 127, lid 1, EG bepaalt. Ingevolge artikel 129, tweede alinea, EG houden ondersteuningsmaatregelen geen harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten in.

69

Voorzover hier van belang bepaalt artikel 136 EG, betreffende sociale bepalingen, dat de Gemeenschap en de lidstaten zich de bevordering van de werkgelegenheid, de gestage verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, alsmede een adequate sociale bescherming ten doel stellen, om een duurzaam hoog werkgelegenheidsniveau en de bestrijding van uitsluiting mogelijk te maken, en dat de Gemeenschap en de lidstaten te dien einde maatregelen ten uitvoer leggen waarin rekening wordt gehouden met de verscheidenheid van de nationale gebruiken.

70

In artikel 137, lid 1, EG wordt onder meer bepaald dat het optreden van de lidstaten door de Gemeenschap wordt ondersteund en aangevuld op het gebied van de sociale zekerheid en de sociale bescherming van de werknemers, en de bescherming van de werknemers bij beëindiging van hun arbeidsovereenkomst.

71

Volgens artikel 137, lid 4, eerste streepje, EG laten de krachtens artikel 137 EG vastgestelde bepalingen het recht van de lidstaten om de fundamentele beginselen van hun socialezekerheidsstelsel vast te stellen onverlet en mogen zij geen aanmerkelijke gevolgen hebben voor het financiële evenwicht van dat stelsel.

72

Duidelijk is kortom dat de bevoegdheid tot vaststelling van een werkgelegenheids- en socialezekerheidsbeleid nog steeds in de eerste plaats bij de lidstaten ligt, terwijl de Gemeenschap een coördinerende en aanvullende rol speelt.

73

De gemeenschapswetgever lijkt de lidstaten ruimte te hebben gelaten om de werkloosheidsuitkering te gebruiken als instrument van arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid bij de herziening van verordening nr. 1408/71, die in de nieuwe versie (verordening nr. 883/2004)16. de export van werkloosheidsuitkeringen nog steeds uitdrukkelijk uitsluit.

Exporteerbaarheid van werkloosheidsuitkeringen volgens verordening nr. 1408/71

74

Gelet op deze context, die naar ik hoop de ratio verklaart van het beperken van de export van werkloosheidsuitkeringen, moet vervolgens worden bezien hoe dat beginsel tot uitdrukking komt in de bepalingen van verordening nr. 1408/71 en hoe deze bepalingen in de omstandigheden van dit geval moeten worden toegepast.

75

Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1408/71 betreft de ontheffing van bepalingen inzake de woonplaats die zijn opgenomen in nationale socialezekerheidswetgeving. Het houdt een verbod in van vermindering, wijziging, schorsing, intrekking of verbeurdverklaring van bepaalde socialezekerheidsuitkeringen op grond dat de rechthebbende in een andere lidstaat woont dan die waar zich het orgaan bevindt dat de uitkering verschuldigd is. Tot de in artikel 10, lid 1, genoemde socialezekerheidsuitkeringen waarvoor dit verbod geldt, behoort niet de werkloosheidsuitkering.

76

Bijgevolg bevat verordening nr. 1408/71, zoals de RVA opmerkt, geen algemeen verbod van een woonplaatsvereiste, noch van de schorsing van betaling op grond dat de rechthebbende in een andere lidstaat woont, in geval van nationale regels betreffende de werkloosheidsuitkering.

77

Ten aanzien van het algemene uitgangspunt dat beperkingen van de export van het recht op werkloosheidsuitkering niet verboden zijn, maakt verordening nr. 1408/71 twee uitzonderingen.

78

Artikel 69 bepaalt dat er recht op werkloosheidsuitkering bestaat wanneer een werkloze zich voor maximaal drie maanden als ingeschreven werkzoekende naar een andere lidstaat begeeft om aldaar werk te zoeken. Artikel 71, lid 1, bepaalt dat er recht op werkloosheidsuitkering bestaat voor werklozen die tijdens het verrichten van hun laatste werkzaamheden in een andere lidstaat woonden dan de lidstaat waarin zij bij het socialezekerheidsstelsel zijn aangesloten.

79

De omstandigheden van De Cuyper houden geen verband met de in de artikelen 69 en 71 geregelde omstandigheden. Het algemene uitgangspunt dat er geen verbod bestaat op het stellen van een woonplaatsvereiste voor het recht op werkloosheidsuitkering, is derhalve van toepassing.

80

De Commissie stelt dat de beschikbaarheid voor arbeid en het zoeken van werk vereisten zijn die onlosmakelijk verbonden zijn met de situatie van een werkloze, en dat deze de beperking van de mogelijkheid om het recht op werkloosheidsuitkering te exporteren, rechtvaardigen. Nu de Belgische wettelijke regeling deze vereisten voor werklozen ouder dan 50 jaar heeft afgeschaft, zo redeneert zij, lijkt het beperken van de export van het recht op werkloosheidsuitkering niet meer gerechtvaardigd.

81

Dit argument zou steekhoudend kunnen zijn wanneer de lidstaten door verordening nr. 1408/71 werden verplicht, dit recht niet te beperken op gronden verband houdend met terugkeer op de arbeidsmarkt.

82

Artikel 10, lid 1, en de regels voor het recht op werkloosheidsuitkering, gelezen in hun onderlinge samenhang, wijzen echter duidelijk op het tegendeel: het is de lidstaten niet verboden de export van dit recht te beperken. Het zou vreemd zijn, deze bepalingen aldus uit te leggen dat de lidstaten een rechtvaardiging moeten geven voor een bepaling als de in geding zijnde, die de export van dit recht beperkt.

83

Om bovenstaande redenen geven de bepalingen van verordening nr. 1408/71 een werkloze die niet beschikbaar behoeft te zijn voor arbeid, geen recht op werkloosheidsuitkering wanneer hij in een andere dan de bevoegde lidstaat woont.

84

Er zijn voorts zwaarwegende praktische redenen om de export van werkloosheidsuitkering niet toe te staan, die ik reeds heb genoemd17., en waarop verschillende partijen in hun opmerkingen hebben gewezen.

85

In de eerste plaats moeten de lidstaten in staat zijn om werkloosheidsuitkeringen te hanteren als instrument van hun arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid, en dit geldt te meer gezien de striktere toepassing van het criterium van beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt voor oudere werklozen in de laatste jaren. Een woonplaatsvereiste is uiteraard noodzakelijk om een bevredigende uitvoering van dat beleid te garanderen.

86

In de tweede plaats heeft een werkloze, zoals Frankrijk stelt, de meeste kans om werk te vinden in het land waar hij het laatst heeft gewerkt. Het is dan ook in het belang van het werkgelegenheidsbeleid dat voor het recht op werkloosheidsuitkering wonen in dat land als voorwaarde wordt gesteld.

87

In de derde plaats is een woonplaatsvoorwaarde, zoals de RVA, Frankrijk en Duitsland betogen, noodzakelijk om controle te kunnen uitoefenen op de gezinssituatie van de uitkeringsgerechtigde en op eventuele betaalde arbeid die van invloed kan zijn op het recht op werkloosheidsuitkering. Dergelijke controles zijn noodzakelijk ter voorkoming van misbruik. Afgezien van de uitzonderingssituaties bedoeld in de artikelen 69 en 71 van verordening nr. 1408/71, die zich in casu niet voordoen, is er geen georganiseerde samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten voor het toezicht op de situatie van een uitkeringsgerechtigde die zich van de bevoegde lidstaat naar een andere lidstaat begeeft.

88

Zo bestaat er in dit geval geen systeem om de gezinssituatie van De Cuyper en eventuele betaalde werkzaamheden die hij tijdens zijn verblijf in Frankrijk verricht, te controleren. Nu de Belgische en de Franse autoriteiten niet systematisch samenwerken teneinde toezicht te houden op het recht op werkloosheidsuitkering, zijn de autoriteiten van geen van beide landen bevoegd om dergelijke punten te controleren.

89

Bijgevolg is een woonplaatsvereiste passend om te garanderen dat er effectieve controle wordt uitgeoefend op de gezinssituatie van een werkloze en eventuele betaalde arbeid.

90

In de vierde plaats zou het toestaan van de export van werkloosheidsuitkeringen neerkomen op de toelating van oneerlijke concurrentie op de arbeidsmarkt van de lidstaat waarheen de werkloze zich begeeft. Dit zou duidelijk het gevolg zijn, indien onderdanen van een lidstaat met een dergelijk recht op uitkering zich op de arbeidsmarkt van een tweede lidstaat konden begeven: zij zouden een oneerlijk financieel voordeel hebben op onderdanen van de tweede lidstaat die zich op de arbeidsmarkt willen begeven maar wier inkomen over het algemeen uiteraard niet wordt gesubsidieerd.

91

In de vijfde plaats moet er, zoals Nederland ter terechtzitting naar voren heeft gebracht, een band blijven bestaan tussen de financiering en de verstrekking van uitkeringen. Betaling van een uitkering uit de middelen van een lidstaat geeft uitdrukking aan de solidariteit tussen zijn inwoners. Het is een middel tot bevordering van de sociale samenhang en tot voorkoming van sociale uitsluiting en de daaruit voortvloeiende problemen. Export van uitkeringen kan de sociale samenhang ondermijnen en leiden tot een onevenredige financiële belasting van de inwoners van één lidstaat.

Toepassing van de artikelen 17 EG en 18 EG indien verordening nr. 1408/71 van toepassing is

92

Ingeval verordening nr. 1408/71 van toepassing wordt geacht, blijft de vraag hoe de prejudiciële vragen moeten worden beantwoord in het licht van de artikelen 17 EG en 18 EG.

Opmerkingen van partijen
93

De Cuyper betoogt dat het woonplaatsvereiste van artikel 66 van het koninklijk besluit van 25 november 1991 inbreuk maakt op het recht van de burgers van de Unie om vrij binnen de Gemeenschap te reizen en te verblijven. De Commissie brengt hetzelfde naar voren, ongeacht of de in geding zijnde uitkering een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2 van verordening nr. 1612/68 is dan wel een werkloosheidsuitkering krachtens verordening nr. 1408/71.

94

De Cuyper stelt dat het woonplaatsvereiste een burger van de Unie ervan weerhoudt, gebruik te maken van het recht op vrij verkeer, doordat het hem het recht op werkloosheidsuitkering ontneemt wanneer hij naar een andere lidstaat verhuist. In zijn geval, zo stelt hij, wordt hem feitelijk verhinderd dat recht uit te oefenen, daar hij zonder die uitkering niet langer voldoende middelen heeft om financieel niet ten laste te komen van de lidstaat waarheen hij verhuist en hij derhalve het recht om in Frankrijk te wonen ingevolge richtlijn 90/364/EEG verliest.18. Het woonplaatsvereiste is volgens hem onevenredig aan het doel, te controleren of aan de voorwaarden voor het recht op de in geding zijnde uitkering is voldaan, in het bijzonder wanneer vrijstelling is verleend van de verplichting om zich bij de dienst arbeidsbemiddeling te melden en beschikbaar te zijn voor arbeid. Bovendien vormt het woonplaatsvereiste, wanneer de rechthebbenden op die uitkering met elkaar worden vergeleken, tevens discriminatie van gerechtigden die van hun recht als burger van de Unie gebruik maken om naar een andere lidstaat te verhuizen, ten opzichte van degenen die in België blijven wonen.

95

De Commissie brengt naar voren dat, indien de uitkering is aan te merken als een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68, de weigering van toekenning daarvan inbreuk maakt op het recht van een burger van de Unie op dezelfde behandeling als de onderdanen van de lidstaat waarvan hij onderdaan is die in het land blijven wonen. In het arrest Pusa19. heeft het Hof die redenering toegepast op de situatie van een in Spanje wonende Finse onderdaan die aanspraak maakte op gelijke behandeling als in Finland wonende Finse onderdanen.

96

De Commissie stelt dat objectieve overwegingen met betrekking tot de noodzaak om te garanderen dat de uitkeringsgerechtigde een band heeft met de relevante arbeidsmarkt, niet relevant zijn, gezien de vrijstelling van de beschikbaarheid voor arbeid. Verder kunnen overwegingen in verband met administratieve moeilijkheden bij de controle of aan de toekenningsvoorwaarden is voldaan, geen afwijking van de regels van het gemeenschapsrecht rechtvaardigen, en geldt dit beginsel in het bijzonder wanneer wordt gesteld dat de uitoefening van een van de fundamentele rechten wordt beperkt.20.

97

Indien de uitkering is aan te merken als een werkloosheidsuitkering in de zin van verordening nr. 1408/71, stelt de Commissie dat voorwaarden voor het recht op uitkering gerechtvaardigd kunnen zijn op grond dat zij verband houden met de bevordering van het zoeken naar werk. Aangezien er vrijstelling is verleend van het vereiste van het zoeken naar werk, is de beperking van de export van het recht op werkloosheidsuitkering niet meer gerechtvaardigd.

98

De RVA, België, Frankrijk en Duitsland betogen dat elke beperking van het recht van burgers van de Unie om vrij te reizen en te verblijven, gerechtvaardigd kan zijn.

99

Volgens de RVA wordt de beperking die door de woonplaatsvoorwaarde aan het recht om vrij te reizen wordt gesteld, gerechtvaardigd door het in verordening nr. 1408/71 neergelegde beginsel dat het recht op werkloosheidsuitkeringen niet kan worden geëxporteerd, alsook door het feit dat de uitkeringsinstantie niet de controles kan uitvoeren die noodzakelijk zijn om de naleving van de voorwaarden voor het recht op werkloosheidsuitkering te garanderen. Aangezien wonen in België vereist is voor garantie door de RVA dat werkloosheidsuitkeringen niet ten onrechte worden betaald, is het woonplaatsvereiste evenredig. Dat vereiste geldt ongeacht nationaliteit en levert dus geen ongelijke behandeling op.

100

Frankrijk stelt dat het woonplaatsvereiste gerechtvaardigd kan zijn op drie gronden. In de eerste plaats heeft het Hof in het arrest Müller-Fauré21. verklaard dat het bij gebreke van harmonisatie aan de lidstaten is om de voorwaarden vast te stellen waaronder socialezekerheidsuitkeringen worden toegekend. In de tweede plaats is het woonplaatsvereiste gerechtvaardigd omdat een werkloze de meeste kans heeft om werk te vinden in het laatste land waar hij heeft gewerkt. In de derde plaats wordt dit vereiste ook gerechtvaardigd door de noodzaak controle uit te oefenen op eventueel door de uitkeringsgerechtigde verrichte betaalde arbeid en op zijn gezinssituatie.

101

Volgens Duitsland wordt met het woonplaatsvereiste het legitieme doel nagestreefd, controle te garanderen op de naleving van de voorwaarden waaronder de ontvanger recht heeft op een werkloosheidsuitkering, en misbruik van zulke uitkeringen te voorkomen. Aangezien het bereiken van dit doel niet op andere wijze kan worden gegarandeerd dan door controle ter plaatse, is het woonplaatsvereiste passend en, zo concludeert Duitsland, evenredig. De artikelen 12 EG en 18 EG kunnen alleen leiden tot een verbod van discriminatie voor wetgeving die rechtstreeks verband houdt met de vrijheid van verkeer en van vestiging in een andere lidstaat.

Beoordeling

102

De Cuyper is een Belg die in Frankrijk woont. Hij is een burger van de Unie die gebruik heeft gemaakt van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Zijn beroep bij de nationale rechter is gebaseerd op het feit dat het recht op de uitkering die hij ontving toen hij in België woonde, verloren ging toen hij naar Frankrijk verhuisde.

103

Deze omstandigheden vallen binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht en De Cuyper kan zich dus beroepen op de rechten die dit hem verleent, met name het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.22.

104

Voor toepasselijkheid van artikel 18 EG behoeft geen discriminatie te worden aangetoond.

105

Deze bepaling verleent iedere burger van de Unie het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij het Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Deze termen impliceren geen van alle dat zij enkel van toepassing zijn wanneer wordt vastgesteld dat sprake is van discriminatie.

106

Bovendien heeft het Hof zelfs in gevallen waarin de vrijheid van verkeer in andere opzichten uitdrukkelijk in het Verdrag wordt gegarandeerd door een discriminatieverbod, dit recht in die zin uitgelegd dat het ook in de weg staat aan niet-discriminerende maatregelen.23. De rechtspraak met betrekking tot artikel 39 EG illustreert dat de vrijheid van verkeer van werknemers bijvoorbeeld in de weg kan staan aan niet-discriminerende maatregelen.24.

107

Het lijkt dan ook niet noodzakelijk om artikel 18 EG, dat een recht om vrij te reizen en te verblijven toekent zonder verwijzing naar een discriminatieverbod, aldus uit te leggen dat het enkel geldt wanneer een maatregel discriminerend is.

108

De vraag is veeleer of een maatregel een beperking stelt aan de uitoefening van het recht van een burger van de Unie om vrij te reizen en te verblijven, en zo ja, of een dergelijke beperking gerechtvaardigd kan zijn.

109

In het onderhavige geval moet worden bezien of het woonplaatsvereiste voor degenen die van dat recht gebruik maken, een niet-gerechtvaardigde beperking vormt.

110

Het is duidelijk dat het woonplaatsvereiste tot gevolg heeft dat het recht van een burger van de Unie om vrij binnen de Gemeenschap te reizen en te verblijven, wordt beperkt.

111

Derhalve moet worden bezien of een dergelijke beperking op grond van de artikelen 17 EG en 18 EG gerechtvaardigd kan zijn.

112

Zoals de RVA en België stellen, is artikel 18, lid 1, EG uitdrukkelijk geclausuleerd door de beperkingen en voorwaarden die bij dit verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld; artikel 42 EG bepaalt dat maatregelen worden vastgesteld welke op het gebied van de sociale zekerheid noodzakelijk zijn voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers; aangezien verordening nr. 1408/71 is vastgesteld op basis van artikel 42 EG, is zij aan te merken als een maatregel die bestemd is om uitvoering te geven aan het Verdrag in de zin van artikel 18, lid 1, EG.

113

Mijns inziens lijdt het dan ook geen twijfel dat het recht van vrij verkeer op grond van artikel 18 EG, beperkt wordt door het algemene, uit verordening nr. 1408/71 voortvloeiende beginsel dat een werkloosheidsuitkering niet kan worden geëxporteerd.

114

Deze opvatting vindt steun in de rechtspraak, aangehaald door Frankrijk, volgens welke het gemeenschapsrecht de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels in te richten, onverlet laat. Verordening nr. 1408/71 is niet zozeer een harmonisatie als wel een koppeling van de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten op zodanige wijze dat de nationale bevoegdheid behouden blijft. Bij gebreke van harmonisatie, zoals het Hof eerder heeft verklaard, staat het de lidstaten vrij, de voorwaarden vast te stellen waaronder socialezekerheidsuitkeringen worden toegekend.25.

115

In het algemeen is het dus niet aan de Gemeenschap om zich te mengen in de vaststelling van die voorwaarden, zoals ook volgt uit artikel 137 EG.26.

116

Bovendien zou de opvatting dat een woonplaatsvereiste een ongerechtvaardigde beperking is van het vrije verkeer van een burger van de Unie, een algehele ondermijning zijn van het doel van de voorschriften inzake werkloosheidsuitkering in verordening nr. 1408/71 en ingaan tegen artikel 10, lid 1, van die verordening.

117

Er is geen reden om aan te nemen dat met de invoering van de verdragsartikelen inzake het burgerschap van de Unie dit gevolg werd beoogd.

118

Bijgevolg is naar gemeenschapsrecht een door een lidstaat gestelde voorwaarde die inhoudt dat de ontvanger van een werkloosheidsuitkering in die lidstaat woont, niet in strijd met de artikelen 17 EG en 18 EG.

119

Het in artikel 66 van het koninklijk besluit van 25 november 1991 gestelde woonplaatsvereiste is dus niet in strijd met de artikelen 17 EG en 18 EG: een dergelijke beperking van het recht van een burger van de Unie om vrij te reizen en te verblijven, is gerechtvaardigd op grond dat het recht op werkloosheidsuitkering overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 1408/71 niet naar een andere lidstaat kan worden geëxporteerd.

VI — Conclusie

120

Om de hiervóór uiteengezette redenen geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Arbeidsrechtbank te beantwoorden als volgt:

Het is niet in strijd met de artikelen 17 EG en 18 EG om voor toekenning van een werkloosheidsuitkering op grond van artikel 66 van het koninklijk besluit van 25 november 1991 aan een werkloze ouder dan 50 jaar die een vrijstelling heeft verkregen op grond van artikel 89 van dit koninklijk besluit, als voorwaarde te stellen dat hij in België woont.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.