HvJ EG, 15-11-2005, nr. C-320/03

De verordeningen nrs. 881/92 en 3118/93 regelen het vervoer van goederen over de weg op het grondgebied van de Gemeenschap.

Verordening nr. 881/92 is volgens artikel 1, lid 1, van toepassing op het internationale beroepsgoederenvervoer over de weg voor trajecten op het grondgebied van de Gemeenschap. Artikel 3 bepaalt dat de lidstaten een communautaire vergunning afgeven aan op hun grondgebied gevestigde ondernemers die goederenvervoer verrichten en gemachtigd zijn internationaal vervoer van goederen over de weg te verrichten.

Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 3118/93 bepaalt bovendien:

Krachtens artikel 6 van verordening nr. 3118/93 gelden, onder voorbehoud van de toepassing van de communautaire voorschriften, voor het verrichten van cabotagevervoer de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften van de lidstaat van ontvangst op de in lid 1 van dit artikel bedoelde gebieden, en moeten deze voorschriften op niet gevestigde vervoersondernemers worden toegepast onder dezelfde voorwaarden als die waaraan de betrokken lidstaat zijn eigen onderdanen onderwerpt, zodat duidelijke of verhulde discriminatie op grond van nationaliteit of plaats van vestiging daadwerkelijk wordt uitgesloten.

De gemeenschapsregeling betreffende de bescherming van de luchtkwaliteit is met name te vinden in richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (PB L 296, blz. 55) en in richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (PB L 163, blz. 41), zoals gewijzigd bij beschikking 2001/744/EG van de Commissie van 17 oktober 2001 (PB L 278, blz. 35; hierna: ‘richtlijn 1999/30’).

Volgens artikel 1 ervan heeft richtlijn 96/62 als algemene doelstelling de grondbeginselen van een gemeenschappelijke strategie te formuleren die erop is gericht:

Overeenkomstig artikel 4 van richtlijn 96/62 stelt de Raad van de Europese Unie op voorstel van de Commissie grenswaarden vast voor de verontreinigende stoffen van bijlage I bij die richtlijn.

Artikel 7 van richtlijn 96/62 bepaalt:

Artikel 8, lid 3, van richtlijn 96/62 bepaalt verder:

Grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) zijn vastgesteld in richtlijn 1999/30.

Artikel 4 van richtlijn 1999/30 luidt:

Uit bijlage II, deel I, bij richtlijn 1999/30 volgt dat voor stikstofdioxide:

Deel I bepaalt ook dat aan deze grenswaarden moet worden voldaan op 1 januari 2010.

Volgens overweging 4 van de considerans van richtlijn 1999/30 zijn de daarbij vastgestelde grenswaarden minimumvoorschriften en kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 176 EG strengere beschermingsmaatregelen handhaven of treffen en met name strengere grenswaarden vaststellen.

De richtlijnen 96/62 en 1999/30 zijn in Oostenrijks recht omgezet door middel van wijzigingen van het Immissionsschutzgesetz-Luft (wet betreffende bescherming tegen luchtvervuiling, BGBl. I, 115/1997; hierna: ‘IG-L’).

§ 10 IG-L bepaalt dat een lijst van maatregelen wordt gepubliceerd die kunnen worden getroffen in geval van overschrijding van een grenswaarde. §  11 IG-L bepaalt welke beginselen in dat geval moeten worden geëerbiedigd, zoals het beginsel dat de vervuiler betaalt en het evenredigheidsbeginsel. §  14 IG-L bevat specifieke bepalingen voor de vervoersector.

Nadat zij hadden geconstateerd dat de bij bijlage II, deel I, bij richtlijn 1999/30 vastgestelde grenswaarde voor stikstofdioxide was overschreden, hebben de autoriteiten van Tirol op 1 oktober 2002 een tijdelijk nachtelijk rijverbod voor vrachtauto's op een gedeelte van de A 12 Inntalautobahn afgekondigd.

In de loop van 2002 is de bij bijlage II bij richtlijn 1999/30 op 56 μg/m3 vastgestelde jaargrenswaarde bij het meetpunt Vomp/Raststätte op dit gedeelte van de snelweg opnieuw overschreden: het geregistreerde jaarlijkse gemiddelde bedroeg aldaar 61 μg/m3.

Het tijdelijk nachtelijk rijverbod is toen verlengd en vervolgens met ingang van 1 juni 2003 vervangen door een permanent, het gehele jaar geldend nachtelijk rijverbod voor het vervoer van goederen met vrachtauto's van meer dan 7,5 ton.

Op basis van het IG-L heeft de Landeshauptmann van Tirol op 27 mei 2003 de litigieuze verordening vastgesteld, waarbij met ingang van 1 augustus 2003 voor het betrokken gedeelte van de A 12 voor onbepaalde tijd een rijverbod werd afgekondigd voor vrachtauto's die bepaalde goederen vervoeren.

De litigieuze verordening heeft volgens §  1 ervan tot doel, de door menselijke activiteiten veroorzaakte emissies te verminderen en aldus de luchtkwaliteit te verbeteren, teneinde een duurzame bescherming van de gezondheid van de mens en van de flora en fauna te verzekeren.

In § 2 van de litigieuze verordening wordt een ‘saneringsgebied’ aangewezen, te weten een gedeelte van 46 km van de A 12 tussen de gemeenten Kundl en Ampass.

Op dit gedeelte is krachtens § 3 van de litigieuze verordening het rijden met vrachtauto's of trekkers met opleggers met een maximaal toegestane massa van meer dan 7,5 ton en vrachtauto's met aanhangwagens waarbij de maximaal toegestane massa van beide voertuigen gezamenlijk meer dan 7,5 ton bedraagt, verboden voor het vervoer van de volgende goederen: alle afvalstoffen vermeld in de Europese lijst van afvalstoffen [opgenomen in beschikking 2000/532/EG van de Commissie van 3 mei 2000 tot vervanging van beschikking 94/3/EG houdende vaststelling van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad betreffende afvalstoffen en beschikking 94/904/EG van de Raad tot vaststelling van een lijst van gevaarlijke afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689/EEG van de Raad betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB L 226, blz. 3), zoals gewijzigd bij beschikking 2001/573/EG van de Raad van 23 juli 2001 tot wijziging van beschikking 2000/532 wat de lijst van afvalstoffen betreft (PB L 203, blz. 18)], granen, rondhout en kurk, ferro- en non-ferro-ertsen, stenen, aarde, afgegraven grond, motorvoertuigen en aanhangwagens, alsmede bouwstaal. Het verbod moest zonder enige aanvullende maatregel van de bevoegde autoriteiten rechtstreeks in werking treden op 1 augustus 2003.

Op het verbod van § 3 geldt ingevolge §  4 van de litigieuze verordening een uitzondering voor vrachtauto's waarvan het begin- of het eindpunt van de rit op het grondgebied van de stad Innsbruck of in de districten Kufstein, Schwaz of Innsbruck-Land ligt. Verder bevat het IG-L zelf nog andere uitzonderingen. Diverse voertuigcategorieën zijn daarin uitgezonderd van het rijverbod, waaronder voertuigen voor wegenonderhoud, vuilnisafvoer, en land- en bosbouw. Bovendien kan voor andere voertuigcategorieën een specifieke uitzondering worden aangevraagd wegens algemeen belang of een sterk persoonlijk belang.

Volgens de Commissie schendt de litigieuze verordening de gemeenschapsbepalingen betreffende het vrij verrichten van vervoerdiensten die zijn neergelegd in de verordeningen nrs. 881/92 en 3118/93, en belemmert zij het vrije verkeer van goederen dat wordt gewaarborgd door de artikelen 28 EG tot en met 30 EG.

De bij de litigieuze verordening ingestelde verbodsmaatregel treft in feite overwegend het internationale transitovervoer van goederen. Het transitovervoer dat door een dergelijke maatregel wordt getroffen, wordt immers voor meer dan 80 % verricht door niet-Oostenrijkse ondernemingen, terwijl het vervoer dat niet onder deze maatregel valt, voor meer dan 80 % door Oostenrijkse ondernemingen wordt verricht. Die verordening is dus althans indirect discriminerend, wat onverenigbaar is zowel met de verordeningen nrs. 881/92 en 3118/93 als met de artikelen 28 EG tot en met 30 EG.

Nu zij dus niet zonder onderscheid van toepassing is, kan een dergelijke maatregel niet worden gerechtvaardigd op grond van de bescherming van het milieu. Ofschoon de Republiek Oostenrijk de litigieuze verordening poogt te rechtvaardigen uit hoofde van de volksgezondheid en de bescherming van het milieu, is het volgens de Commissie en de interveniërende lidstaten duidelijk dat dit laatste doel het belangrijkste is. Van een rechtvaardiging uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid krachtens artikel 30 EG kan echter slechts sprake zijn indien de betrokken goederen een rechtstreeks en aantoonbaar gevaar voor de gezondheid van de mens opleveren. Dat is hier duidelijk niet het geval.

Voor het geval dat het Hof zou oordelen dat hoewel de litigieuze verordening niet zonder onderscheid van toepassing is, zij toch kan worden gebaseerd op overwegingen verband houdend met de bescherming van het milieu, stelt de Commissie subsidiair dat deze verordening niet kan worden gerechtvaardigd op basis van de richtlijnen 96/62 en 1999/30. Een sectoraal rijverbod voor onbepaalde duur kan immers niet worden gebaseerd op artikel 7, lid 3, van richtlijn 96/62, dat slechts betrekking heeft op dringende en tijdelijke maatregelen. Hoewel de in artikel 8, lid 3, van laatstbedoelde richtlijn vastgestelde grenswaarde voor stikstofdioxide, verhoogd met de overschrijdingsmarge, in 2002 duidelijk is overschreden, bevat de lijst van maatregelen in §  10 IG-L ook niet de door artikel 8, lid 3, van en bijlage IV bij richtlijn 96/62 voorgeschreven gegevens.

De interveniërende lidstaten bekritiseren ook de in Oostenrijk gehanteerde methode voor het meten van de graad van vervuiling en aan de hand waarvan is geconcludeerd dat de emissies van stikstofdioxide vooral te wijten zijn aan één bepaalde categorie vrachtauto's. Met name de Duitse regering stelt dat volgens bijlage II, deel I, bij richtlijn 1999/30 pas vanaf 1 januari 2010 moet worden voldaan aan de jaargrenswaarde voor de bescherming van de gezondheid van de mens. Voordien rechtvaardigt een overschrijding van de voor de verschillende jaren bepaalde grenswaarden niet dat de lidstaten onmiddellijk maatregelen nemen. Zij mogen dit pas doen indien de in artikel 2, punt 6, van en bijlage II, deel II, bij die richtlijn vastgestelde ‘alarmdrempel’ is overschreden, hetgeen de Republiek Oostenrijk niet heeft betoogd of zelfs maar gesteld. Volgens de Duitse en de Italiaanse regering is de overschrijding van de grenswaarde voor stikstofdioxide, de grond voor de litigieuze verordening, bovendien niet in overeenstemming met de vereisten van de bijlagen V en VI bij richtlijn 1999/30 vastgesteld. De Duitse regering wijst eveneens op verschillende methodologische zwakke punten van de monsterneming door de Oostenrijkse autoriteiten. Zij voegt daaraan toe dat de gebruikmaking van langere alternatieve routes nog meer luchtvervuiling zou veroorzaken en het probleem enkel zou verschuiven.

De litigieuze verordening strookt hoe dan ook niet met het evenredigheidsbeginsel.

In dit verband stelt de Commissie vast dat volgens de statistieken van de Tiroolse autoriteiten in 2002 elke dag gemiddeld 5 200 vrachtauto's gebruik hebben gemaakt van de A 12 tussen Wörgl (bij de Duitse grens) en Hall (op 10 km van Innsbruck). De litigieuze verordening heeft echter tot gevolg dat alle internationaal transitoverkeer over de weg van vrachtauto's die de in die verordening genoemde goederen vervoeren, wordt verbannen, aangezien andere mogelijke trajecten voor de betrokken marktdeelnemers een grote omweg opleveren.

Volgens de Commissie en de interveniërende lidstaten is ook het spoor op korte termijn geen realistisch alternatief voor de betrokken wegvervoerders, gelet op de beperkte capaciteit van de Brennerspoorweg en de technische beperkingen, de vertragingen en de ontoereikende betrouwbaarheid van dit vervoermiddel, en wel ongeacht de vorm van spoorwegvervoer die voor het wegvervoer van de in de litigieuze verordening bedoelde goederen in de plaats zou moeten komen.

De Commissie wijst ook op de aanzienlijke economische gevolgen van de uitvoering van de bij de litigieuze verordening ingestelde verbodsmaatregel, niet enkel voor de vervoersector, maar ook voor de producenten van de betrokken goederen, die hogere vervoerkosten zullen moeten dragen, waarbij Duitse en Italiaanse ondernemingen als eerste door deze maatregel zullen worden getroffen. De Commissie en de interveniërende lidstaten wijzen erop dat vooral kleine en middelgrote vervoersondernemingen, waarvan vele zich hebben gespecialiseerd in het vervoer van een aantal van de betrokken goederen, in gevaar zullen komen.

De Commissie, ondersteund door de interveniërende lidstaten, noemt verschillende maatregelen die huns inziens het vrije verkeer van goederen en het vrij verrichten van vervoerdiensten minder belemmeren en toch geschikt zijn om het met de litigieuze verordening nagestreefde doel te bereiken, namelijk:

Deze verschillende maatregelen, die meer zouden beantwoorden aan het beginsel dat milieuaantastingen aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt, zouden ook gelden voor het plaatselijk verkeer en zouden de vervuiling beperken die wordt veroorzaakt door voertuigen die buiten de werkingssfeer van de litigieuze verordening vallen. Bij gebreke van een beoordeling van de gevolgen van het enkele maanden vóór de vaststelling van die verordening ingevoerde nachtelijk rijverbod voor de stikstofdioxideconcentratie is dit verbod hoe dan ook voorbarig.

De Duitse regering merkt nog op dat de keuze van de betrokken goederen willekeurig en onbillijk is. Volgens de Nederlandse regering geldt de litigieuze verordening enkel voor één van de talrijke bronnen van vervuiling in het betrokken gebied en legt zij zelfs beperkingen op aan het gebruik van relatief schone vrachtwagens van categorie EURO-3. Van haar kant stelt de Italiaanse regering dat deze verordening ook het recht op doorvoer schendt dat het gemeenschapsrecht verleent aan voertuigen waarvoor ecopunten zijn toegekend.

Ten slotte stelt de Duitse regering dat artikel 10 EG de Republiek Oostenrijk verplichtte om vóór de invoering van een zo verregaande maatregel als een sectoraal rijverbod tijdig de betrokken lidstaten en de Commissie te consulteren. Volgens de Commissie had een dergelijke maatregel ten minste geleidelijk moeten worden ingevoerd, zodat de betrokken sectoren zich konden voorbereiden op de daaruit voortvloeiende gewijzigde omstandigheden.

Volgens de Republiek Oostenrijk strookt de litigieuze verordening met het gemeenschapsrecht. Bij de vaststelling ervan zijn de bepalingen van de richtlijnen betreffende de bescherming van de luchtkwaliteit geëerbiedigd, met name de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62, zoals die zijn omgezet in Oostenrijks recht.

Deze laatste richtlijn, juncto richtlijn 1999/30, verplicht de betrokken lidstaat om bij overschrijding van de jaargrenswaarde voor stikstofdioxide op te treden. De Commissie betwist echter niet dat in 2002 de met de overschrijdingsmarge verhoogde grenswaarde van 56 μg/m3 is overschreden bij het meetpunt Vomp/Raststätte en dat deze grenswaarde in 2003 ruimschoots is overschreden, aangezien de concentratie van stikstofdioxide in de lucht toen 68 μg/m3 bedroeg. Het is in deze context dat de litigieuze verordening is vastgesteld.

De Republiek Oostenrijk erkent dat Protocol nr. 9, waarmee de ecopuntenregeling is ingevoerd, uitdrukkelijk voorziet in afwijkingen van het afgeleid gemeenschapsrecht. Die afwijkingen zijn echter exhaustief opgesomd en de richtlijnen 96/62 en 1999/30 maken daarvan geen deel uit.

Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt duidelijk dat de emissies van stikstofdioxide door vrachtauto's een belangrijke bron van luchtvervuiling zijn in het gebied waarvoor de litigieuze verordening geldt. Er was een duidelijke noodzaak om het aantal transporten door deze voertuigen te beperken. Daartoe hebben de Oostenrijkse autoriteiten goederen geselecteerd waarvoor het vervoer per spoor vanuit technisch en economisch oogpunt een doeltreffend alternatief is. De Republiek Oostenrijk baseert zich daarvoor op documenten van verschillende openbare en particuliere spoorwegmaatschappijen uit Oostenrijk en daarbuiten, waaruit blijkt dat er genoeg capaciteit is om de gestegen vraag ten gevolge van de invoering van de litigieuze verordening op te vangen. Ook bestaan er alternatieve routes over de weg. Bijna de helft van het transitoverkeer met vrachtauto's door de Brenner kan immers gebruik maken van een alternatieve route die korter is dan of althans vergelijkbaar is met de route door de Brenner.

Gelet op deze alternatieven, is de vrees van de Commissie, die berust op de veronderstelling dat alle betrokken transitoverkeer van buitenlandse vrachtauto's zou moeten worden omgeleid via Zwitserland of de Tauernroute in Oostenrijk, ongegrond.

De Republiek Oostenrijk betwist ook de argumenten die zijn gebaseerd op de economische gevolgen van de litigieuze verordening voor de vervoersector. Deze wordt gekenmerkt door een structurele overcapaciteit en extreem lage winstmarges. Dat de litigieuze verordening deze problemen nog kan vergroten, kan geen reden zijn om haar als onwettig te beschouwen.

Aangaande het beweerde discriminerende karakter van de litigieuze verordening stelt de Republiek Oostenrijk dat het rijverbod ook het binnenlands vervoer raakt en dat de keuze van de goederen waarvoor deze verordening geldt, is gebaseerd op de mogelijkheid om gemakkelijk over te schakelen op het vervoer ervan per spoor.

De Republiek Oostenrijk voegt daaraan toe dat de omstandigheid dat transporten naar of uit het betrokken gebied niet onder het verbod vallen, geen bewijs van discriminatie van niet-Oostenrijkse vervoerders oplevert. De uitzondering voor plaatselijk verkeer is immers inherent aan het ingevoerde systeem, aangezien de overschakeling van dergelijk vervoer op het spoor, die logischerwijs binnen het betrokken gebied zou plaatshebben, ertoe zou leiden dat langere ritten moeten worden gemaakt naar de spoorterminals, hetgeen gelet op het doel van de litigieuze verordening contraproductief zou zijn.

Zelfs indien het Hof van oordeel mocht zijn dat de litigieuze verordening indirect discrimineert, dan is het rijverbod hoe dan ook gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu. De Republiek Oostenrijk stelt dienaangaande dat de grenswaarden in de richtlijnen 96/62 en 1999/30 op basis van wetenschappelijke criteria zijn vastgesteld op een niveau dat noodzakelijk wordt geacht voor de duurzame bescherming van de volksgezondheid en van de ecosystemen en de vegetatie. Er behoeft dan ook niet bij elke overschrijding van die waarden te worden aangetoond dat er gevaar voor de volksgezondheid of het milieu in zijn geheel bestaat.

Verder is het verbod in de litigieuze verordening passend, noodzakelijk en evenredig aan het nagestreefde doel. De Commissie heeft niet betwist dat de maatregel adequaat is, althans niet vóór de indiening van haar repliek, noch dat hij noodzakelijk is, gelet op de overschrijding van de jaargrenswaarden. De Republiek Oostenrijk betwist daarentegen dat de door de Commissie en de interveniërende lidstaten voorgestelde alternatieven passend zijn. Een verbod voor bepaalde categorieën EURO-voertuigen zou hetzij ontoereikend (voor de categorieën 0 en 1) hetzij onevenredig (voor de categorieën 0, 1 en 2) zijn. Dit laatste verbod zou 50 % van het vrachtverkeer treffen en geen rekening houden met de mogelijkheid om over te schakelen op het spoor. Verder beklemtoont de Republiek Oostenrijk dat de grenswaarden zijn overschreden ondanks de werking van het ecopuntensysteem en dat bij de opstelling van de litigieuze verordening rekening is gehouden met het nachtelijk rijverbod voor vrachtauto's.

Bovendien is het sectoraal rijverbod voor vrachtauto's geen op zichzelf staande maatregel, nu andere acties met een structureel karakter zijn ondernomen, zoals de uitbreiding van de spoorweginfrastructuur en de verbetering van het plaatselijk en regionaal openbaar vervoer.

Ten slotte meent de Republiek Oostenrijk dat het betoog van de Commissie tot staving van de grief inzake schending van de verordeningen nrs. 881/92 en 3118/93 onduidelijk en te summier is. De Commissie verduidelijkt met name niet waarom die verordeningen zouden zijn geschonden, zodat de voorwaarden van artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet vervuld zijn.

Het beroep van de Commissie strekt er in het algemeen toe dat het Hof vaststelt dat de litigieuze verordening met het rijverbod op een gedeelte van de A 12 Inntalautobahn voor vrachtauto's van meer dan 7,5 ton die bepaalde goederen vervoeren, een belemmering invoert die onverenigbaar is met het door het EG-Verdrag gewaarborgde vrije verkeer van goederen en de verordeningen nrs. 881/92 en 3118/93 schendt. Die twee grieven moeten dus na elkaar worden onderzocht.