CBb, 11-10-2013, nr. AWB 10/655

Ten aanzien van het betoog van de staatssecretaris dat de rechtbank de bewijslastverdeling ten aanzien van de representativiteit van de bemonstering van de mest heeft miskend, overweegt het College als volgt.

Ingevolge artikel 7 Msw is het verboden om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Ingevolge artikel 8 Msw geldt dit verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar onder meer de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. Uit artikel 12, eerste, tweede en vierde lid, Msw volgt dat ter bepaling van de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen – uitgedrukt in kilogrammen fosfaat – de van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen in mindering wordt gebracht op de op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en uit opslag gekomen mest.

Ingevolge artikel 68, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt de van een bedrijf afgevoerde hoeveelheid mest bepaald op basis van het gewicht of het volume en het fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.

Ingevolge artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) wordt het fosfaatgehalte van de van een bedrijf afgevoerde hoeveelheid mest vastgesteld door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster. Ingevolge artikel 78, tweede lid, Uitvoeringsregeling geschiedt de bemonstering van een vracht vaste mest door de vervoerder, en stelt de vervoerder een representatief monster samen, bestaande uit deelmonsters die handmatig evenredig verspreid uit de betrokken vracht meststoffen worden genomen.

Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College van 12 april 2012, AWB 09/1390, LJN: BW3286) blijkt uit de artikelen 7 en 8 Msw en uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel "Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)" (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in de landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.

Het College constateert dat de staatssecretaris de in 2006 afgevoerde hoeveelheid mest voor [A], afgaande op diens administratie, heeft vastgesteld op 3595 kg fosfaat. [A] is op grond van artikel 32, tweede lid, aanhef en onder f, Uitvoeringsbesluit ook gehouden gegevens omtrent deze hoeveelheid in zijn administratie bij te houden.

Uit hetgeen hierboven bij de randnummer 6.2.2 is overwogen, volgt dat de staatssecretaris mag uitgaan van deze gegevens; indien [A] meent dat deze gegevens niet juist zijn, dan ligt het op zijn weg om dat aannemelijk te maken. Dat is ook zo voor zover die gegevens steunen op de analyseresultaten van een monster dat is genomen in het kader van de in artikel 77, eerste lid, in samenhang met artikel 78, tweede lid, Uitvoeringsregeling voorgeschreven bemonstering van af te voeren vrachten vaste mest. Anders dan de rechtbank veronderstelt vindt de bemonstering niet plaats namens de staatssecretaris; artikel 78, tweede lid, draagt het nemen van een representatief monster immers op aan de vervoerder en creëert daarmee een zelfstandige, op deze rustende verplichting. Uit niets blijkt dat met artikel 78, tweede lid, Uitvoeringsregeling is beoogd om de staatssecretaris enige verantwoordelijkheid te geven ten aanzien van de bemonstering door de vervoerder, en in het bijzonder blijkt niet dat is beoogd om de staatssecretaris – in afwijking van het bij randnummer 6.2.2 beschreven systeem – te belasten met het bewijs dat het genomen monster representatief is en dat dus de daarop gebaseerde gegevens in de administratie van de landbouwer correct zijn.

Dat het de vervoerder is die verantwoordelijk is voor het nemen van een representatief monster en daarmee een cruciale rol vervult bij de voor de landbouwer van belang zijnde vaststelling van de afgevoerde hoeveelheid mest, vormt naar het oordeel van het College geen belemmering voor de landbouwer om zich te vergewissen van de representativiteit van het door de vervoerder te nemen monster. De landbouwer heeft immers vrije hand in de keuze welke vervoerder hij tot zijn bedrijf toelaat voor het afvoeren en bemonsteren van de mest. De landbouwer heeft vervolgens ook gelegenheid zelf bij de monsterneming aanwezig te zijn om hierop toe te zien. Desnoods kan de landbouwer alsnog een andere vervoerder inschakelen. De landbouwer heeft dus voldoende mogelijkheden om te voorkomen dat hij in een onmogelijke bewijspositie terechtkomt.

Uit het voorgaande vloeit voort dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat het aan de staatssecretaris was om de representativiteit van de genomen monsters aannemelijk te maken. Het was aan [A] om aannemelijk te maken dat de monsters niet representatief waren.

Het College ziet zich daarmee voor de beantwoording van de vraag gesteld of [A] erin is geslaagd aannemelijk te maken dat de genomen monsters niet representatief waren.

Deze vraag beantwoordt het College ontkennend. [A] heeft geen enkel bewijs geleverd voor zijn stelling dat de vervoerder slechts op één plek in de stal (deel-)monsters heeft genomen of anderszins tot een niet representatief monster is gekomen. Dat [A] naar eigen zeggen de vervoerder al tijdens het bemonsteren, maar zonder gevolg, heeft laten weten dat hij op meerdere plekken monsters moest nemen, is daartoe onvoldoende.

De stelling dat de mest op het bedrijf van [A] als gevolg van zijn bedrijfsvoering (onder meer door het bewuste gebruik van tempexkevers) een verhoudingsgewijs hoog drogestofgehalte heeft en dat daardoor de uitkomst wel moet leiden tot een afwijkend fosfaatgehalte, overtuigt het College evenmin. Het College stelt op basis van de zienswijze van [A] van 26 november 2008 – ingediend naar aanleiding van het bekendmaken van het voornemen van de staatssecretaris hem een boete op te leggen – vast dat hij het (hoge) drogestofgehalte van zijn mest ontleent aan de analyseresultaten van de betrokken monsters, waarvan hij de juistheid anderzijds juist in twijfel had getrokken.

Dat de staatssecretaris niet heeft aangeboden om te middelen met de analyseresultaten van vrachten uit voorgaande jaren kan reeds hierom niet tot het door Van den Braak gewenste resultaat leiden, aangezien hij niet heeft onderbouwd waarom de analyseresultaten van de voorgaande vrachten mest een representatiever beeld zouden opleveren van de in 2006 afgevoerde mest dan de van die mest genomen monsters.

Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven, en dat er geen grond is om te twijfelen aan de juistheid van de door de staatssecretaris aan de boete ten grondslag gelegde gegevens en de op basis daarvan berekende overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm. Er zijn ook geen andere gegevens voorhanden die erop wijzen dat [A] een deel van de betrokken mest op een andere wijze dan door uitrijden op de tot zijn bedrijf behorende landbouwgrond heeft verwerkt. De overtreding van artikel 7 Msw staat derhalve vast. Overige omstandigheden die tot een verlaging van de opgelegde boete zouden moeten leiden zijn gesteld noch gebleken. Het College zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het inleidend beroep alsnog ongegrond verklaren.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.