EHRM, 06-12-2007, nr. 14216/03

Le 4 juin 1984, la requérante saisit le Conseil d'Etat d'un recours en annulation contre le décret présidentiel délivré le 13 avril 1984. Par la suite, les 30 avril 1987 et 27 août 1990, la requérante saisit le Conseil d'Etat de deux autres recours en annulation contre la décision ministérielle du 31 décembre 1986 et du décret présidentiel du 5 juillet 1990.

Le 7 mars 1986, le Conseil d'Etat rejeta le premier recours exercé par la requérante (arrêt n^o695/1986). Il ressort du dossier que les deux autres affaires furent rayées du rôle en 1994.

Le 16 mars 1993, la requérante saisit le tribunal de grande instance d'Athènes d'une action contre l'Etat grec tendant au versement de 2 596 770 000 drachmes (environ 7 620 748 euros) au titre de dommages-intérêts. Elle invoquait un manque à gagner consécutif à l'impossibilité d'exploiter le complexe hôtelier envisagé.

Le 22 février 1996, l'action fut rejetée pour cause de prescription (décision n^o 2494/1996). Le 2 avril 1996, la requérante interjeta appel de cette décision.

Le 14 juillet 1996, la cour d'appel d'Athènes confirma la décision attaquée. Le 12 janvier 1996, la requérante se pourvut en cassation.

Le 16 juin 1998, la Cour de cassation rejeta son pourvoi (arrêt n^o 1046/1998).

La requérante saisit les juridictions administratives de deux séries d'actions en indemnisation.

La société requérante affirme que le caractère privé de l'îlot n'a jamais été contesté par l'administration. De plus, elle soutient que le Gouvernement soulève pour la première fois devant la Cour l'argument tiré du caractère forestier de l'îlot en cause. La requérante note qu'en vérité, l'îlot Marathonisi n'a jamais été classé en tant que domaine forestier selon la procédure prévue par la loi n^o 998/1979. Bien au contraire, la requérante affirme que les autorités compétentes avaient à plusieurs reprises reconnu le potentiel d'exploitation touristique de l'îlot en cause. Enfin, la requérante relève qu'au moment où elle a acquis l'îlot litigieux, le Conseil d'Etat n'avait pas encore établi sa jurisprudence sur la ‘destination’ des terrains hors de la zone urbaine. De toute façon, la requérante conteste la pertinence de ce critère, dans la mesure où celui-ci passe outre le fait que le terrain était constructible au moment de son acquisition. Sur ce point, la requérante allègue qu'elle a déposé auprès de l'administration et des juridictions internes plus de cent vingt permis de construire qui auraient été accordés aux propriétaires de terrains voisins, sis également hors de la zone urbaine. Pour la requérante, cet élément prouve l'inadéquation du principe appliqué par le Conseil d'Etat, dans la mesure où la destination de ces terrains n'était pas exclusivement l'agriculture.

Le Gouvernement plaide, tout d'abord, l'irrecevabilité de ce grief, au motif que la requérante n'a pas saisi les juridictions administratives d'une action en indemnisation fondée sur l'article 22 § 1 de la loi n^o 1650/1986.

Sur le fond, le Gouvernement argue qu'en l'occurrence il n'y a pas eu d'ingérence dans le droit des requérants au respect de leurs biens. Pour le Gouvernement, l'îlot en cause avait la qualité de domaine forestier et, partant, son exploitation touristique serait en tout état de cause impossible. Pour le Gouvernement, seul le déclassement préalable de l'îlot en tant qu'espace forestier aurait permis à la requérante d'y faire construire un complexe hôtelier. En dernier lieu, le Gouvernement soutient que la requérante était ou aurait dûêtre informée de la jurisprudence constante du Conseil d'Etat, établie au début des années 90, selon laquelle tout terrain se situant hors de la zone urbaine ne peut être destiné qu'à des fins exclusivement agricoles.

La Cour rappelle qu'elle a déjà rejeté l'exception soulevée par le Gouvernement dans sa décision sur la recevabilité de la requête du 1^er juin 2006. Elle n'estime pas nécessaire de procéder une seconde fois à son examen.

Il échet donc de rejeter l'exception dont il s'agit.

La Cour note d'emblée que le Gouvernement excipe le caractère forestier du domaine en cause pour affirmer que son exploitation était en tout état de cause impossible. Sur ce point, la Cour note que, dans le contexte de la présente affaire, les juridictions internes ne se sont pas prononcées sur le caractère forestier ou non de la propriété litigieuse. En effet, l'objet de la procédure interne était le droit de la société requérante de se voir indemnisée pour le blocage successif de l'exploitation de l'îlot en cause. La Cour constate à cet égard que, par son arrêt n^o3135/2002, le Conseil d'Etat n'a pas débouté la requérante sur la base du caractère forestier de sa propriété. En revanche, la haute juridiction administrative a jugé que l'îlot litigieux se situait hors de la zone urbaine et que les terrains tombant dans cette catégorie sont destinés exclusivement de par leur nature à un usage agricole, avicole, forestier ou de divertissement du public. Par conséquent, la Cour considère que le caractère forestier du domaine litigieux n'est pas une question à examiner dans le cadre de la présente affaire. En tout état de cause, il n'appartient pas à la Cour de se prononcer sur pareil point d'ordre technique (Papastavrou et autres c. Grèce, n^o46372/99, § 36, CEDH 2003-IV).

En l'occurrence, la Cour ne peut pas accepter la position du Gouvernement qu'il n'y a pas eu ingérence dans le droit de la société requérante de disposer librement de ses biens. A cet égard, la Cour note qu'en mars 1972, lorsque la société requérante a acquis l'îlot en cause, le droit interne pertinent prévoyait que la construction de bâtiments sur des terrains situés hors de la zone urbaine était permise, à condition que la superficie du terrain excède les 4 000 m² et que le bâtiment à construire ne dépasse pas 10 % de la surface du terrain. Par la suite, l'exploitation de l'îlot en cause fut bloquée progressivement par divers actes administratifs adoptés entre 1984 et 1999. En particulier, le décret présidentiel du 13 avril 1984, a initialement limité le droit de construire sur l'îlot à l'édification de sept habitations, d'une superficie maximale de 60 m² chacune et le décret présidentiel du 22 décembre 1999 a, en dernier lieu, interdit toute construction sur l'îlot. Suite à la conclusion consécutive des procédures administratives engagées en 1993 et 1998, procédures cruciales pour l'appréciation de la proportionnalité des mesures incriminés, la Cour se doit d'examiner si l'ingérence dans le droit de la société requérante au respect de ses biens était justifiée sous l'angle de l'article 1 du Protocole n^o 1 (voir Housing Association of War Disabled et Victims of War of Attica et autres c. Grèce, n^o 35859/02, § 36, 13 juillet 2006).

La Cour juge naturel que, dans un domaine aussi complexe et difficile que l'aménagement du territoire, les Etats contractants jouissent d'une grande marge d'appréciation pour mener leur politique urbanistique (Elia S.r.l. c. Italie, n^o 37710/97, § 48, CEDH 2001-IX). Elle tient pour établi que l'ingérence dans le droit de la société requérante au respect de ses biens répondait aux exigences de l'intérêt général. Elle ne saurait renoncer pour autant à son pouvoir de contrôle. Il lui appartient ainsi de vérifier que l'équilibre voulu a été préservé de manière compatible avec le droit de la requérante au respect de ses biens (voir Saliba c. Malte, n^o 4251/02, § 45, 8 novembre 2005 et Housing Association of War Disabled et Victims of War of Attica et autres c. Grèce, précité, § 37).

En l'occurrence, la Cour note que la question de la légalité des restrictions progressivement imposées à la propriété litigieuse, a été examinée à deux reprises par les juridictions administratives. En particulier, tant le Conseil d'Etat que la cour administrative d'appel d'Athènes ont considéré, en vertu des arrêts n^os 3135/2002 et 2735/2002 respectivement, que l'interdiction totale de construire sur l'îlot litigieux ne portait pas atteinte au droit à la protection des biens, car la propriété en cause se situait hors de la zone urbaine. Selon la haute juridiction administrative, tout site hors de la zone urbaine est destiné de par sa nature à un usage exclusivement agricole, avicole, sylvicole ou de divertissement du public. En d'autres termes, les juridictions internes ont considéré qu'il était impossible que l'interdiction de construire sur le terrain litigieux portât atteinte au droit à la protection de la propriété du moment que ledit terrain était, de toute manière et en raison de sa nature, inconstructible.

La Cour considère que le motif retenu par les juridictions internes pour rejeter les demandes d'indemnisation de la société requérante se distingue par sa rigueur particulière : en effet, assimiler tout terrain qui se trouve hors de la zone urbaine à un terrain destinéà un usage agricole, avicole, sylvicole ou de divertissement du public introduit une présomption irréfragable qui méconnaît les particularités de chaque terrain non inclus dans la zone urbaine. En particulier, la référence à la ‘destination’ d'un terrain, terme per se vague et indéfini, ne permet pas au juge interne de tenir compte du droit qui, éventuellement, régissait in concreto son exploitation avant l'imposition de la restriction incriminée. Dans les cas où la législation pertinente ne prévoit que son exploitation agricole, la ‘destination’ du terrain n'est, en effet, que l'agriculture. Or, dans les cas où le droit pertinent prévoit expressément la constructibilité d'un terrain, le juge interne ne saurait méconnaître cet élément en faisant simplement appel à la ‘destination’ de tout terrain se situant hors de la zone urbaine.

Dans le cas d'espèce, il ressort du dossier que la destination de l'îlot litigieux n'était pas uniquement l'exploitation agricole. En particulier, l'interdiction progressive de toute construction sur l'îlot a tiré son origine d'une réglementation dérogatoire aux dispositions de droit commun sur les conditions de construction des terrains sis hors de la zone urbaine. Il échet sur ce point de relever une certaine contradiction dans le comportement des autorités internes afin d'assurer la protection de la faune dans le cas d'espèce. En effet, si l'îlot en cause avait étéab initio inconstructible en raison de sa destination d'exploitation agricole, comme il est suggéré par les arrêts des juridictions administratives, il n'aurait pas été nécessaire que les autorités internes imposent à la société requérante son inconstructibilité. Or, dans le cas d'espèce, l'interdiction de construire a été l'aboutissement d'une série de restrictions limitant progressivement ledit droit initialement reconnu par le droit interne.

En dernier lieu, la Cour note que le rapport daté du 10 décembre 2003 établi par le Comité des pétitions du Parlement européen, relève l'existence d'activités sur l'îlot, non compatibles avec les motifs pour lesquels la propriété de la société requérante a été frappée par des restrictions particulièrement sévères quant à son exploitation. Le rapport affirme ainsi que Marathonisi est quotidiennement envahi par des touristes, que sa plage est très polluée et qu'il n'y a pas de sanitaires. La Cour note sur ce point que, selon le décret présidentiel du 22 décembre 1999, l' ‘Organisme du Parc National de Zakynthos’, personne morale de droit privé mise sous tutelle du ministre de l'Environnement et de l'Aménagement, est l'organe responsable de gérer l'usage dudit Parc. Or, de l'avis de la Cour, lorsque l'Etat impose des restrictions importantes dans l'exploitation d'une propriété privée dans le but de garantir la protection effective de l'environnement, il lui incombe au moins de ne pas tolérer des activités susceptibles de saper l'accomplissement de cet objectif. Dans le cas contraire, le but de la restriction peut devenir caduc et la charge initialement imposée à l'intéressé s'avère ainsi plus difficilement tolérable par lui-même, élément qui doit être pris en compte lors de l'appréciation de sa proportionnalité par rapport au but poursuivi. En l'occurrence, il serait déraisonnable que l'Etat exige de la requérante de se conformer aux restrictions sévères à la jouissance de sa propriété dans le but de préserver la tortue ‘caretta-caretta’, quand l'autorité compétente omet en même temps de prendre les mesures nécessaires face à des activités qui mettent en danger la matérialisation du but précité.

Au vu de ce qui précède, la Cour considère que, dans le cas d'espèce, le critère employé par les juridictions administratives lors de l'examen des demandes d'indemnisation de la société requérante pour le blocage total de sa propriété ainsi que le comportement subséquent des autorités internes ont rompu le juste équilibre devant régner, en matière de réglementation de l'usage des biens, entre l'intérêt public et l'intérêt privé.

Partant, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole n^o 1.