EHRM, 13-09-2007, nr. 27521/04

Le 15 novembre 1982, l'ancien directeur régional de la Société Marseillaise d'Assainissement dénonça au parquet de Marseille des malversations commises à l'occasion de marchés conclus en 1978 entre la ville de Marseille et diverses entreprises privées d'enlèvement des déchets urbains ; il alléguait que pour se faire attribuer des marchés, les entrepreneurs avaient dû verser des commissions à un conseiller municipal chargé du service de nettoiement ainsi qu'à son suppléant en contrepartie de quoi les entreprises obtenaient des prix très avantageux. Le 24 juin 1983, une information judiciaire fut ouverte pour corruption active et passive, escroquerie et complicité d'escroquerie au préjudice de la ville de Marseille, laquelle se constitua partie civile. Les poursuites qui s'ensuivirent visaient la participation en 1978 de onze personnes — des entrepreneurs et des fonctionnaires municipaux, dont le requérant — à des manœuvres frauduleuses dans le cadre des marchés de ramassage des ordures ménagères de la ville de Marseille. En ce qui concerne le requérant, il lui était reproché, en tant que directeur du service du TAM (Transports, Ateliers, Magasins) de la ville — service très proche du service du nettoiement en cause — de s'être trouvé mêlé aux agissements dénoncés et d'avoir indûment perçu 10 000 francs (soit environ 1 524 euros) le 20 mars 1978 et 22 800 francs (soit environ 3 475 euros) le 6 avril 1978, constituant des commissions pour avoir facilité l'attribution des marchés relatifs à l'enlèvement des ordures ménagères à certaines entreprises.

Par un arrêté du 3 août 1984 dont l'effet fut prolongé par un second arrêté du 4 décembre 1984, le requérant, à titre de sanction, fut suspendu de ses fonctions en raison des poursuites pénales engagées contre lui des chefs de corruption passive et complicité d'escroquerie.

Par un arrêt du 5 novembre 1987 de la chambre d'accusation de la cour d'appel de Dijon, le requérant bénéficia d'un non-lieu au motif que les faits reprochés étaient couverts par la prescription pénale de trois ans. Après avoir rappelé la genèse et le contexte de l'affaire, la chambre releva qu'une perquisition effectuée en avril 1984 au domicile d'un des entrepreneurs avait permis de découvrir des écrits issus d'une comptabilité occulte faisant notamment apparaître les initiales du requérant J.M., ainsi que des cassettes d'enregistrement de conversations téléphoniques tenues entre différents protagoniste de l'affaire — dont le plaignant — en mai 1978, desquelles il ressortait que ce dernier était ‘mêlé de très près aux opérations menées’, et qu'il avait touché diverses sommes d'argent. En ce qui le concerne, la juridiction d'instruction s'exprima comme suit :

Quatre inculpés formèrent un pourvoi en cassation. Par un arrêt du 26 juillet 1989, la chambre criminelle de la Cour de cassation cassa et annula partiellement l'arrêt du 5 novembre 1987 en ses seules dispositions renvoyant les quatre demandeurs devant le tribunal correctionnel pour escroquerie et complicité d'escroquerie, toutes autres relatives au délit de corruption active et passive étant maintenues, et renvoya la cause et les parties devant la chambre d'accusation de la cour d'appel de Lyon. Celle-ci, par un arrêt du 2 juillet 1991, dit n'y avoir lieu d'informer à l'encontre de certains prévenus des chefs d'escroquerie et de complicité d'escroquerie, et renvoya les autres devant le tribunal correctionnel de Marseille. Par un jugement du 30 juin 1992, le tribunal relaxa des fins de la poursuite un des prévenus ; il estima pour les autres que les délits reprochés de corruption active et passive étaient caractérisés, et qu'ils étaient amnistiés en application d'une loi d'amnistie du 20 juillet 1988.

Le 9 février 1988, le requérant sollicita sa réintégration auprès du maire de la ville. Devant le silence de ce dernier, le requérant saisit le tribunal administratif de Marseille d'une requête visant à l'annulation de la décision implicite de rejet du maire.

Par un jugement du 13 novembre 1990, le tribunal débouta le requérant qui forma alors un pourvoi devant le Conseil d'État. Par un arrêt du 3 mai 1995, celui-ci annula le jugement déféré au motif que la décision implicite du maire était entachée d'illégalité, la suspension du requérant ne pouvant être maintenue à la suite du non-lieu dont il avait bénéficié.

Par un arrêté du 26 mars 1990, le maire de Marseille prononça, à titre de sanction disciplinaire, la mise à la retraite du requérant à compter du 1^er janvier 1990, avec jouissance différée de la pension au 12 décembre 2000, en application de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

Le 25 mai 1990, le requérant saisit le tribunal administratif de Marseille d'une demande d'annulation de cet arrêté. Par jugement du 13 décembre 1993, le tribunal annula l'arrêté susvisé pour défaut de motivation.

Par un arrêté du 17 janvier 1994, le maire, se fondant sur les constatations de l'arrêt de la chambre d'accusation de la cour d'appel de Dijon du 5 novembre 1987, prononça une nouvelle fois la mise à la retraite d'office du requérant à compter du 1^er février 1994. Il s'exprima comme suit :

Le 25 juillet 1994, le requérant saisit le tribunal administratif de Marseille d'une demande d'annulation de cet arrêté.

Le Gouvernement considère en tout premier lieu que l'article 6 § 2 est inapplicable ratione materiaeà la procédure administrative en cause.

Il estime tout d'abord que celle-ci ne concernait pas une accusation en matière pénale, le requérant n'étant ‘accusé’, au sens de cette disposition, ni devant son employeur ni devant les juridictions administratives. Rappelant que la ‘matière pénale’ doit être définie selon les trois critères issus de l'arrêt Engel et autres c. Pays-Bas du 8 juin 1976, et que l'affaire en cause concerne une sanction disciplinaire, il s'agit donc de savoir si cette sanction est susceptible de relever de la matière pénale au sens de l'article 6 de la Convention. Or, en l'espèce, le Gouvernement estime que la mise à la retraite d'office d'un fonctionnaire ne relève pas de la matière pénale, dans la mesure où il s'agit d'une sanction à caractère disciplinaire prise sur le seul fondement de la violation par le requérant des obligations déontologiques imposées par sa fonction et dans le seul intérêt du service, et où le requérant a été atteint dans son seul statut professionnel. De telles mesures sont à distinguer de sanctions pénales qui se traduisent le plus souvent par le prononcé d'amendes et de peines privatives de liberté.

Le Gouvernement, ensuite, considère que la procédure administrative disciplinaire est sans lien direct avec la procédure pénale diligentée contre le requérant puisqu'elle a été tranchée de manière indépendante. En effet, en raison de l'autonomie du contentieux disciplinaire des agents de la fonction publique par rapport au contentieux de la responsabilité pénale, il souligne que l'autorité administrative peut déclencher des poursuites disciplinaires ou s'abstenir de le faire sans que l'existence, l'absence ou l'éventualité de poursuites pénales soient de nature à exercer une incidence sur sa liberté de décision. Il précise que la notion de faute disciplinaire est indépendante de celle de faute pénale dans leur nature, et rappelle à cet égard les termes de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983 reproduit ci-dessus. Par ailleurs, il soutient que l'invocation par le requérant des dispositions des articles L. 2211-2 et L. 2211-3 du code général des collectivités territoriales afin de convaincre la Cour de l'imbrication des procédures pénales et disciplinaires (voir infra) est un argument dénué de toute valeur probante, dans la mesure où lesdits articles ont été introduits par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, postérieurement aux faits reprochés.

En l'espèce, les juridictions administratives n'ont pas cherché à établir si le requérant était l'auteur d'une infraction pénale mais seulement à déterminer s'il avait commis des manquements au devoir de probité imposé par sa charge entraînant sa responsabilité disciplinaire. De plus, le contentieux des mesures disciplinaires devant le juge administratif est un contentieux de la légalité dont l'objet est de statuer sur la conformité de la sanction prise au regard du droit interne (relativement à l'autorité compétente, à la régularité de la procédure et à l'adéquation de la sanction par rapport aux faits reprochés) ; l'objet du contrôle juridictionnel demeure de savoir si l'autorité à l'origine de la sanction n'a pas commis d'erreur d'appréciation quant à la réalité des faits critiqués. Enfin, au regard des critères dégagés dans la jurisprudence de la Cour, le Gouvernement estime que les deux procédures sont dépourvues de tout lien. Si les décisions de non-lieu rendues par les chambres d'accusation ne sont pas revêtues de l'autorité de la chose jugée (Conseil d'État, 10 juillet 1996, Lecanu, n^o 50705), cela tient notamment à la circonstance que si les faits peuvent être prescrits en matière pénale il n'y a pas en matière disciplinaire, sauf texte contraire, de prescription à l'encontre des faits commis par les agents publics (Conseil d'Etat, Assemblée, 27 mai 1955, Deleuze), leur comportement pouvant être apprécié sur une période plus ou moins longue. Dans la présente affaire, tel est bien le cas : les faits, s'ils étaient prescrits sur le plan pénal, étaient avérés et parfaitement incompatibles avec les obligations déontologiques pesant sur le requérant.

A titre incident, le Gouvernement se réfère à un arrêt du 11 juillet 2006 de la Cour de justice des Communautés européennes, Cresson c. Commission, dans lequel la Cour a reconnu que si elle pouvait prendre compte des constatations opérées au cours d'une procédure pénale portant sur des faits identiques à ceux examinés dans le cadre de la procédure disciplinaire, elle n'était pas liée par la qualification juridique des faits retenus dans le cadre de la procédure pénale et avait toute latitude pour rechercher si les faits reprochés étaient constitutifs d'un manquement aux obligations déontologiques inhérentes à la fonction de commissaire européen (n^o 432/04, §§ 118 à 122).

En second lieu, à supposer l'article 6 § 2 applicable, le Gouvernement estime le grief tiré de cette disposition manifestement mal fondé. Citant les arrêts Sekanina c. Autriche du 25 août 1993, Capeau c. Belgique du 13 janvier 2005 et Leutscher c. Pays-Bas du 26 mars 1996, le Gouvernement estime que l'expression de soupçons sur l'innocence d'un accusé se conçoit tant que la clôture des poursuites pénales n'emporte pas décision sur le bien-fondé de l'accusation. Or, en l'espèce la clôture des poursuites n'est intervenue qu'en raison de la prescription de l'action publique qui emporte l'extinction des poursuites pénales. L'expression de soupçons sur la culpabilité du requérant était donc admissible dans cette affaire, et les juges judiciaires ont pu démontrer la réalité des faits reprochés au requérant sans pour autant pouvoir les poursuivre. Toutefois, le Conseil d'Etat n'a porté aucune appréciation sur la culpabilité du requérant, pas plus qu'il n'a émis le moindre soupçon sur celle-ci, dans la mesure où il s'est borné à examiner au regard du droit de la fonction publique si le requérant pouvait être considéré comme responsable d'une faute dans le cadre du service de nature à entraîner une sanction disciplinaire. Cet examen l'a conduit à constater la matérialité des faits ayant conduit à l'adoption de la sanction disciplinaire pour ensuite qualifier la faute imputable au requérant de ‘gravité des manquements à la probité’.

A titre subsidiaire, le Gouvernement considère que le requérant a été reconnu responsable d'une faute de nature disciplinaire dans le strict respect des droits de la défense et du principe du contradictoire. Soulignant la liberté d'appréciation des éléments de preuve dont dispose le juge administratif concernant l'établissement de la faute du requérant, celui-ci a bénéficié d'un double degré de juridiction et a pu discuter contradictoirement devant les juridictions administratives les éléments à charge figurant au dossier de la procédure.

Le requérant considère quant à lui, à titre principal, que l'article 6 § 2 de la Convention s'applique en l'espèce.

Citant la jurisprudence de la Cour rendue en la matière (notamment les arrêts Engel et autres c. Pays-Bas, 21 février 1984, Ozturk c. Allemagne, 23mars 1994, Welch c. Royaume-Uni, 22 février 1996, Bendenoun c. France, 24 février 1994, Malige c. France, 23 septembre 1998), il estime tout d'abord qu'il a fait l'objet d'une ‘accusation en matière pénale’ dans le cadre de la procédure administrative litigieuse. Il relève, d'une part, que ‘l'infraction professionnelle’ qui lui est reprochée est un comportement réprimé par le droit pénal de l'État français et que tant l'autorité territoriale que le Conseil d'Etat ont statué au vu des éléments du dossier pénal et eu égard à la qualification pénale des faits. Il souligne, d'autre part, que la sanction prononcée, dont l'objet était d'interdire l'exercice d'un quelconque emploi dans la fonction publique, était d'une particulière gravité puisque la mise à retraite d'office constitue la sanction la plus grave pour un fonctionnaire territorial.

Le requérant estime ensuite qu'il existe un lien indéfectible entre la procédure pénale et la procédure disciplinaire ainsi qu'une imbrication entre elles, de sorte que l'article 6 § 2 trouve à s'appliquer. Se fondant sur l'affaire Sekenina c. Autriche, il soutient que plusieurs critères sont à prendre en considération pour déterminer si un requérant peut invoquer l'article 6 § 2 : l'antériorité de la décision pénale, la législation et la pratique des juridictions et les supports probatoires servant à la prise de décision. Or, en l'espèce, le requérant relève, d'une part, que l'arrêt du 5 novembre 1987 de la chambre d'accusation de la cour d'appel de Dijon est largement antérieur à l'arrêté du 17 janvier 1994 prononçant la mise à retraite d'office. D'autre part, concernant la législation et la pratique en matière de sanctions disciplinaires en France, il fait valoir que, au regard de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 et de l'article 13 du décret du 18 septembre 1989 (ci-dessus reproduit), il apparaît bien qu'il peut exister un lien entre faute disciplinaire et faute pénale. Le requérant fait valoir sur ce point que si ce lien n'est pas automatique, il n'en demeure pas moins que ce caractère d'automaticité n'est pas exigé par la jurisprudence de la Cour et qu'en l'espèce il y a bien eu poursuite disciplinaire sur le fondement d'une infraction pénale, puisqu'il a été suspendu de ses fonctions en application de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 et qu'il n'a pas été rétabli dans ses fonctions au terme du délai de quatre mois alors même que cette possibilité n'est ouverte qu'en cas de poursuites pénales. Malgré la différenciation de terminologie, faute pénale et faute disciplinaire ont un champ commun. En outre, le requérant fait observer que, conformément aux articles L. 2211-2 et L. 2211-3 du code général des collectivités territoriales, les autorités communales sont immédiatement informées lorsqu'un fonctionnaire commet une infraction afin de prendre les mesures qui s'imposent à leur encontre. Enfin, s'agissant des éléments de preuve pris en compte par l'autorité territoriale, le requérant constate que ce sont ceux-là même qui sont issus de la procédure pénale. A cet égard, la ville de Marseille, qui était partie civile devant la juridiction pénale, a ainsi pu tirer de cette qualité la possibilité d'obtenir les pièces du dossier pénal pour pouvoir les utiliser dans le cadre de la procédure disciplinaire. Dès lors, la sanction disciplinaire est le corollaire de la procédure pénale diligentée à son encontre puisqu'elle se fonde expressément sur les éléments de preuve recueillis dans le cadre de la procédure pénale. Au surplus, l'utilisation des éléments de preuve est erronée dans la mesure où le requérant a toujours contesté les faits et n'a jamais reconnu sa voix sur les enregistrements des conversations téléphoniques saisies.

Sur le bien-fondé du grief, le requérant estime que la présomption d'innocence, telle que garantie par l'article 6 § 2 de la Convention, a été violée. En premier lieu, il considère que tant l'autorité territoriale que le Conseil d'Etat se sont prononcés sur des éléments de preuve dont ils ont jugé la valeur probante ‘irréfragable’, et sur le fondement de l'arrêt de la cour d'appel de Dijon du 5 novembre 1987 qui constitue pour eux une présomption de fait de culpabilité. En l'état d'une procédure pénale close à l'époque où le Conseil d'Etat a statué, il ne disposait d'aucun moyen factuel ou juridique pour remettre en cause l'énonciation erronée. Il est donc patent que cette dernière juridiction s'est basée sur des extraits accusatoires issus d'un réquisitoire d'instruction du procureur général de Dijon dans une procédure pénale, par ailleurs annulée par la Cour de cassation. En second lieu, le requérant conteste l'appréciation de la matérialité des faits par le Conseil d'Etat, estimant que ce dernier a développé une version nouvelle en fait et sur le fondement d'une instruction annulée par la suite. Il relève que la cour suprême ne mentionne pas les noms des complices, entrepreneurs et corrupteurs dont il fait état dans sa décision, ni comment ces faits auraient été accomplis dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, pas plus qu'il ne précise autrement que par le mot générique ‘manœuvres’ les actes qui lui sont reprochés. Il note également que le Conseil d'Etat ne prend aucunement en compte les éléments fournis par la défense, et ne mentionne pas le jugement définitif du tribunal correctionnel de juin 1992. Le requérant considère ainsi que les manquements dénoncés n'ont pu être qualifiés de manière certaine, ce qui explique que la juridiction suprême a fait appel à la technique du faisceau d'indices pour tenter d'asseoir sa culpabilité. Il expose enfin, à titre d'exemple, que le constat du Conseil d'Etat dans son arrêt du 8 mars 2004 selon lequel il ressort ‘d'une transcription d'une conversation téléphonique tenue le 26 mai 1978 (…) l'inquiétude de M. Moullet que le principal acteur de ces manœuvres ne s'approprie la totalité des fonds recueillis’ est purement et simplement erroné, le juge interne s'appropriant le contenu d'une partie de conversation téléphonique enregistrée entre deux des interlocuteurs renvoyés devant le tribunal correctionnel pour l'attribuer au requérant.

La Cour réaffirme d'abord l'autonomie de la notion ‘d'accusation en matière pénale’ figurant à l'article 6 § 1. D'après sa jurisprudence constante, il lui faut appliquer trois critères, que l'on appelle parfois les ‘critères Engel’, pour déterminer si une personne est accusée d'une infraction pénale au sens de l'article 6 : la qualification de la procédure en droit national, sa nature substantielle et le type et la gravité de la sanction encourue par la personne concernée (voir Ezeh et Connors c. Royaume-Uni ([GC], n^os 39665/98 et 40086/98, CEDH 2003-X, § 82).

La Cour rappelle ensuite que la présomption d'innocence se trouve méconnue si une décision judiciaire concernant un prévenu reflète le sentiment qu'il est coupable, alors que sa culpabilité n'a pas été préalablement légalement établie. Il suffit, même en l'absence de constat formel, d'une motivation donnant à penser que le juge considère l'intéressé comme coupable. Si le principe de la présomption d'innocence consacré par le paragraphe 2 de l'article 6 figure parmi les éléments du procès pénal équitable exigé par le paragraphe 1 de la même disposition, il ne se limite pas à une simple garantie procédurale en matière pénale. Sa portée est plus étendue et exige qu'aucun représentant de l'Etat ou d'une autorité publique ne déclare qu'une personne est coupable d'une infraction avant que sa culpabilité ait été établie par un ‘tribunal’ (voir en particulier les arrêts Allenet de Ribemont, 10 février 1995, §§ 35–36, Daktaras c. Lituanie, n^o 42095/98, §§ 41–42, CEDH 2000-X, Lavents c. Lettonie, n^o 58442/00, § 126, 28 novembre 2002, et Butkevicius c. Lituanie, n^o 48297/99, §§ 50–52, CEDH 2002-II).

De plus, le champ d'application de l'article 6 § 2 ne se limite pas aux procédures pénales qui sont pendantes, mais peut s'étendre aux décisions de justice prises après l'arrêt des poursuites (voir, notamment, les arrêts Minelli c. Suisse du 25 mars 1983, série A n^o 62, et Lutz, Englert et Nölkenbockhoff c. Allemagne du 25 août 1987, série A n^o 123) ou après un acquittement (arrêts Sekanina c. Autriche, du 25 août 1993, Lamanna c. Autriche, n^o 28923/95, du 10 juillet 2001, Leutscher c. Pays-Bas, arrêt du 26 mars 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-II, p. 436, § 29, et Del Latte c. Pays-Bas, n^o 44760/98, § 30, 9 novembre 2004), dans la mesure où les questions soulevées dans ces affaires constituaient un corollaire et un complément des procédures pénales concernées dans lesquelles le requérant avait la qualité ‘d'accusé’.

Dès lors, la tâche de la Cour consiste tout d'abord à rechercher si la procédure administrative en responsabilité disciplinaire dont il s'agit en l'espèce a donné lieu à une ‘accusation en matière pénale’ à l'encontre du requérant, au sens de l'article 6 § 1 de la Convention. Dans la négative, elle recherchera ensuite si elle était néanmoins liée à la procédure pénale, qui s'est soldée par un non-lieu, d'une manière propre à la faire tomber dans le champ d'application de l'article 6 § 2.