HvJ EU, 11-06-2020, nr. C-74/19

De overwegingen 1, 14 en 15 van verordening nr. 261/2004 luiden als volgt:

Onder het opschrift ‘Annulering’ bepaalt artikel 5, leden 1 en 3, van deze verordening het volgende:

Onder het opschrift ‘Recht op compensatie’ bepaalt artikel 7, lid 1, van deze verordening:

Artikel 2, lid 7, van verordening (EU) nr. 376/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 inzake het melden, onderzoeken en opvolgen van voorvallen in de burgerluchtvaart en tot wijziging van verordening (EU) nr. 996/2010 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2003/42/EG van het Europees Parlement en de Raad en de verordeningen (EG) nr. 1321/2007 en (EG) nr. 1330/2007 van de Commissie4. bepaalt het volgende:

Artikel 4, lid 1, onder a), van deze verordening luidt als volgt:

Artikel 1 van uitvoeringsverordening (EU) 2015/1018 van de Commissie van 29 juni 2015 tot vaststelling van een lijst waarbij voorvallen in de burgerluchtvaart die verplicht moeten worden gemeld overeenkomstig verordening nr. 376/2014, worden ingedeeld in categorieën5., bepaalt:

Op het gebied van beveiliging noemt punt 6, onder 2), van bijlage I bij uitvoeringsverordening 2015/1018 als ‘voorvallen overeenkomstig artikel 4, lid 1, van [verordening nr. 376/2014]’ de ‘[m]oeilijkheden met onder invloed verkerende, gewelddadige of weerspannige passagiers’.

Punt 3, onder g), van bijlage V bij verordening (EU) 2018/1139 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2018 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart, en tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 2111/2005, (EG) nr. 1008/2008, (EU) nr. 996/2010, nr. 376/2014 en de richtlijnen 2014/30/EU en 2014/53/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van de verordeningen (EG) nr. 552/2004 en (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad en verordening (EEG) nr. 3922/91 van de Raad6. bepaalt dat ‘de gezagvoerder […] alle nodige maatregelen [moet] nemen om de gevolgen van storend gedrag van passagiers voor de vlucht tot een minimum te beperken’.

Punt 7.3 van diezelfde bijlage bepaalt dat ‘de gezagvoerder […] in een noodsituatie, waarbij de vluchtuitvoering of de veiligheid van het luchtvaartuig en/of de personen aan boord in gevaar komen, alle maatregelen […] moet nemen die hij noodzakelijk acht in het belang van de veiligheid. Indien een dergelijke maatregel een schending van de plaatselijke regelgeving of procedures inhoudt, is het de verantwoordelijkheid van de gezagvoerder om de bevoegde plaatselijke autoriteit hiervan onverwijld op de hoogte te brengen’.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of daden van fysiek geweld, zoals omschreven in de onderhavige conclusie, die een passagier tijdens een vlucht pleegt jegens andere passagiers en bemanningsleden, kunnen worden beschouwd als ‘buitengewone omstandigheden’.

De tekst van verordening nr. 261/2004 zelf bevat geen enkele juridische definitie van dit begrip. De tweede zin van overweging 14 van deze verordening verschaft echter enige duidelijkheid. Zo kan er sprake zijn van dergelijke omstandigheden onder meer in geval van ‘beveiligingsproblemen’.13. De vraag is echter welke beveiligingsproblemen als buitengewone omstandigheden kunnen worden aangemerkt op het specifieke gebied van het luchtvervoer van passagiers.

Mijns inziens vereist het onderzoek van deze vraag een uitlegging die rekening houdt met het rechtskader dat van toepassing is op het betrokken gebied.14. Verordening nr. 261/2004 kan niet worden uitgelegd wanneer wordt voorbijgegaan aan de politieke, sociaaleconomische en technologische context waarin zij tot stand is gekomen, of aan de latere ontwikkelingen op het gebied van de regelgeving ter zake.15. Deze benadering, die de andere in de rechtspraak van het Hof erkende uitleggingsmethoden16. aanvult, maakt het mogelijk vast te stellen welke risico's volgens de Uniewetgever een rol spelen in de huidige ontwikkeling van het luchtvervoer van passagiers. Dit biedt het Hof tevens de gelegenheid om artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004 uit te leggen in overeenstemming met de andere relevante handelingen en zo bij te dragen aan de eenheid van de rechtsorde van de Unie.

Uit een analyse van alle relevante rechtshandelingen die van toepassing zijn op het luchtvervoer van passagiers, blijkt dat de Uniewetgever een bijzonder belang hecht aan veiligheid, waarbij artikel 2, onder j), van verordening nr. 261/2004 zelf bepaalt dat de instapweigering van passagiers kan worden gerechtvaardigd door ‘redenen die te maken hebben met veiligheid of beveiliging’. Ik merk op dat de bewoordingen van deze bepaling niet uitsluiten dat het risico waarnaar wordt verwezen, wordt veroorzaakt door het gewelddadige gedrag van een passagier.

Voorts dient te worden gewezen op verordening nr. 376/2014, alsmede op de daarbij behorende rechtshandelingen. Uitvoeringsverordening 2015/1018 geeft een lijst waarbij voorvallen die een ernstig risico kunnen vormen voor de luchtvaartveiligheid en die verplicht moeten worden gemeld overeenkomstig verordening nr. 376/2014, worden ingedeeld in categorieën. Punt 6, onder 2), van bijlage I bij uitvoeringsverordening 2015/1018 vermeldt onder de voorvallen in verband met de veiligheid tijdens de vluchtuitvoering met het luchtvaartuig ‘[m]oeilijkheden met onder invloed verkerende, gewelddadige of weerspannige passagiers’. Bijgevolg moet worden opgemerkt dat de Uniewetgeving uitdrukkelijk bepaalt dat gewelddadig gedrag van een passagier tegenover andere inzittenden van het vliegtuig, zoals vastgesteld in het hoofdgeding, moet worden beschouwd als een ernstig risico dat verplicht moet worden gemeld bij de bevoegde autoriteiten.

Ook verordening 2018/1139 is in dit verband relevant, omdat hierin een centrale rol wordt toegekend aan de gezagvoerder, doordat in punt 1.3 van bijlage V erbij hem de verantwoordelijkheid wordt gegeven ‘voor de veilige vluchtuitvoering met het luchtvaartuig en voor de veiligheid van alle bemanningsleden, passagiers en vracht aan boord’. De bepaling in punt 3, onder g), van bijlage V is volgens mij van bijzonder belang, aangezien daarin staat te lezen dat ‘[d]e gezagvoerder alle nodige maatregelen [moet] nemen om de gevolgen van storend gedrag van passagiers voor de vlucht tot een minimum te beperken’. Punt 7.3 van dezelfde bijlage bepaalt dat de gezagvoerder ‘in een noodsituatie, waarbij de vluchtuitvoering of de veiligheid van het luchtvaartuig en/of de personen aan boord in gevaar komen’, alle maatregelen moet nemen die hij noodzakelijk acht in het belang van de veiligheid. Ik merk op dat deze bepaling in zodanig ruime bewoordingen is opgesteld dat het fysieke geweld van een passagier tegenover andere inzittenden van een vliegtuig, zoals in het onderhavige geval, kan worden aangemerkt als een risico voor de veiligheid van de luchtvaart.

Wat betreft het internationale recht, moet worden gewezen op het Verdrag van Tokio, waarbij alle lidstaten partij zijn, maar niet de Unie. Hoewel dit verdrag — anders dan andere instrumenten van internationaal recht die betrekking hebben op het luchtvervoer17. — geen integrerend bestanddeel van de rechtsorde van de Unie uitmaakt, bij gebreke van een uitdrukkelijke omzetting waaruit een eventuele overdracht van bevoegdheden van de lidstaten naar de Unie blijkt18., neemt dit niet weg dat bepaalde gelijkenissen van normatieve aard een gemeenschappelijke rechtsovertuiging laten zien. Bijgevolg lijkt het mij geoorloofd om het Verdrag van Tokio te gebruiken als referentie-instrument voor de uitlegging van het Unierecht. Volgens artikel 1, lid 1, van dit verdrag is het van toepassing op ‘strafbare feiten’ alsmede op ‘handelingen die, al dan niet strafbare feiten zijnde, de veiligheid van het vliegtuig of van de personen of goederen aan boord daarvan in gevaar brengen of kunnen brengen of die de goede orde en discipline aan boord in gevaar brengen’. Net als bij de bovengenoemde bepalingen van verordening 2018/1139, is de gezagvoerder van het luchtvaartuig op grond van artikel 6, lid 1, van dit verdrag gerechtigd alle redelijke maatregelen nemen, vrijheidsbeperking daaronder begrepen, die nodig zijn om ‘de veiligheid van het luchtvaartuig of van de zich aan boord bevindende personen […] te waarborgen’, indien hij redelijke gronden heeft om aan te nemen ‘dat een persoon aan boord van het luchtvaartuig een strafbaar feit of een handeling als bedoeld in artikel 1, eerste lid, heeft begaan of op het punt staat te begaan’.19. De criteria voor de toepassing van het Verdrag van Tokio als referentie-instrument voor de uitlegging van het Unierecht zijn volgens mij in casu vervuld, aangezien fysiek geweld, op een uitzondering na, een handeling is waarop op grond van de strafwetgevingen van de lidstaten van de Unie een strafsanctie staat.

Uit deze elementen blijkt dat het, aangezien de Uniewetgeving en het internationale recht het gewelddadige gedrag van een passagier tegenover andere passagiers en bemanningsleden, zoals in het onderhavige geval, aanmerken als een ernstig risico voor de veiligheid van de luchtvaart, niet bij voorbaat kan worden uitgesloten dat de omschreven situatie een ‘buitengewone omstandigheid’ vormt in de zin van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004.

Zoals het Hof al heeft aangegeven in zijn rechtspraak, kunnen inderdaad niet alle ‘beveiligingsproblemen’ — evenals de andere in overweging 14 van verordening nr. 261/2004 bedoelde omstandigheden — worden aangemerkt als ‘buitengewone omstandigheden’ op grond waarvan de luchtvaartmaatschappij kan worden vrijgesteld van aansprakelijkheid.20. Niettemin mag niet uit het oog worden verloren dat — aangezien de vrijstelling leidt tot een afwijking van de normale regel, te weten de betaling van compensatie, hetgeen beantwoordt aan de doelstelling van consumentenbescherming — het in artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004 bedoelde begrip ‘buitengewone omstandigheden’ strikt moet worden uitgelegd.21.

Volgens vaste rechtspraak vereist dit begrip derhalve dat aan twee cumulatieve voorwaarden wordt voldaan, te weten (a) dat het voorval niet inherent is aan de normale uitoefening van de activiteit van de luchtvaartmaatschappij en (b) dat de luchtvaartmaatschappij hierop geen daadwerkelijke invloed kan uitoefenen.22. Van geval tot geval moet worden beoordeeld of inderdaad aan deze criteria is voldaan. Bijgevolg zal ik deze criteria uitvoerig onderzoeken, rekening houdend met het feitelijke kader zoals dat blijkt uit de verwijzingsbeslissing.

Op basis van deze overwegingen dient op de eerste prejudiciële vraag te worden geantwoord dat de situatie waarin een passagier tijdens een vlucht andere passagiers bijt en de bemanningsleden die hem proberen te kalmeren, aanvalt, zodat het volgens de gezagvoerder van het vliegtuig om veiligheidsredenen gerechtvaardigd is om de vlucht om te leiden naar de dichtstbijzijnde luchthaven om de passagier van boord te zetten en zijn bagage uit te laden, waardoor het vliegtuig met vertraging aankomt op de bestemming, valt onder het begrip ‘buitengewone omstandigheden’ als bedoeld in artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004.

In dit verband moet allereerst de aandacht van het Hof worden gevestigd op het feit dat het reeds in de gelegenheid is geweest om — zij het slechts impliciet — een standpunt in te nemen over deze rechtsvraag. Het Hof heeft immers in de zaak die heeft geleid tot het arrest Pešková en Peška32. erkend dat een buitengewone omstandigheid, in casu een aanvaring met een vogel, kan worden ingeroepen ondanks het feit dat die omstandigheid geen betrekking had op de door de vertraagde passagier geboekte vlucht, maar op een eerdere vlucht met hetzelfde luchtvaartuig in het kader van een vluchtschema. Ook in de zaak die heeft geleid tot het arrest Germanwings33. werd het feit dat een schroef zich in de band had geboord tijdens de vlucht die voorafging aan de vertraagde vlucht, beschouwd als een buitengewone omstandigheid. Hieruit volgt dat de prejudiciële vraag op basis van die arresten bevestigend moet worden beantwoord.

Ingeval het Hof van oordeel is dat deze rechtspraak, op zichzelf, geen afdoend antwoord geeft op de prejudiciële vraag, stel ik voor de redenering aan te vullen met een uitlegging van de relevante bepalingen. Toch merk ik op dat noch uit de bewoordingen, noch uit de opzet en het doel van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004, uitgelegd in het licht van overweging 15 ervan, kan worden geconcludeerd dat buitengewone omstandigheden — zoals in casu een gewelddadige passagier die de veiligheid aan boord van het vliegtuig in gevaar brengt — direct betrekking moeten hebben op de vlucht die uiteindelijk met die buitengewone omstandigheden te maken krijgt doordat hij wordt geannuleerd of doordat hij vertraging oploopt.

Gelet op deze overwegingen moet op de tweede prejudiciële vraag worden geantwoord dat een ‘buitengewone omstandigheid’ die zich voordoet aan boord van een vliegtuig dat wordt gebruikt in het kader van een rotatiesysteem, in beginsel rechtvaardigt dat de luchtvaartmaatschappij wordt vrijgesteld van haar verplichting om compensatie te betalen voor de annuleringen of langdurige vertragingen die hiervan het gevolg zijn. De luchtvaartmaatschappij moet echter kunnen aantonen dat zij alle economisch redelijke maatregelen heeft getroffen die nodig waren om de annulering of langdurige vertraging te voorkomen.

In dit verband moet allereerst in herinnering worden gebracht dat de in artikel 267 VWEU neergelegde procedure een instrument van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties is, waarmee het Hof de nationale rechterlijke instanties de uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht verschaft die zij voor de beslechting van de hun voorgelegde geschillen nodig hebben.40. Overeenkomstig deze vaste verdeling van bevoegdheden staat het aan de nationale rechterlijke instanties om bij de toepassing van het Unierecht rekening te houden met de door het Hof gegeven uitlegging. Bijgevolg lijkt het op grond van de formulering van de derde vraag alsof de verwijzende rechter het Hof verzoekt om zelf te oordelen of de concrete organisatorische maatregelen van TAP ‘redelijk’ waren. Het Hof dient zich echter te beperken tot het verduidelijken van de draagwijdte van dit begrip, daarbij rekening houdend met de omstandigheden van het geval.

Deze inleidende opmerkingen klemmen des te meer daar de verwijzende rechter de bepalingen van verordening nr. 261/2004 moet toepassen na zelf de feiten zorgvuldig te hebben beoordeeld, zoals de rechtspraak dit vereist.41. Desondanks kan, gezien de zeer summiere beschrijving van het feitelijke kader in de verwijzingsbeslissing, niet worden uitgesloten dat er andere belangrijke aspecten zijn waarmee in de analyse van deze prejudiciële vraag rekening moet worden gehouden en die aan de aandacht van het Hof ontsnappen wanneer de noodzakelijke informatie ontbreekt, bijvoorbeeld met betrekking tot de logistieke, technische en financiële middelen waarover de luchtvaartmaatschappij beschikt. Bijgevolg hangt de mate van nauwkeurigheid van de aanwijzingen die het Hof aan de verwijzende rechter geeft, in belangrijke mate af van de ontvangen informatie. Tegen deze achtergrond moet worden vastgesteld wat moet worden verstaan onder het vereiste om ‘alle redelijke maatregelen te treffen’ die nodig zijn om een langdurige vertraging te voorkomen, in een context als in het onderhavige geval.

Het Hof heeft dit begrip aldus uitgelegd dat het vereist, ingeval zich buitengewone omstandigheden voordoen, dat de luchtvaartmaatschappij ‘aan de situatie aangepaste maatregelen’ neemt, mits het ‘aanvaardbare technische en economische’ maatregelen betreft.42. Van de luchtvaartmaatschappij wordt de ‘inzet van alle beschikbare materiële, financiële en personeelsmiddelen’ gevraagd, zonder dat echter van haar wordt verlangd dat zij ‘onaanvaardbare offers uit het oogpunt van de mogelijkheden van haar onderneming’ brengt.43. De bewijslast rust op de luchtvaartmaatschappij, die alleen van haar aansprakelijkheid tegenover de passagiers kan worden vrijgesteld indien zij kan aantonen dat zij alle redelijkerwijs haalbare maatregelen heeft getroffen teneinde schade te voorkomen of te beperken, dan wel indien zij kan bewijzen dat het voor haar onmogelijk was om die maatregelen te nemen.

Ik stel vast dat de bovengenoemde rechtspraak, in het belang van de consumentenbescherming, zeer strikte voorwaarden stelt aan de vrijstelling, door de luchtvaartmaatschappij ertoe te verplichten om alles te ondernemen wat objectief gezien mogelijk is met de beschikbare middelen teneinde de annulering of langdurige vertraging van een vlucht te voorkomen. Zoals hierboven is aangegeven, staat het, bij gebrek aan uitvoerige informatie die het Hof in staat stelt om de situatie van de luchtvaartmaatschappij te beoordelen, aan de verwijzende rechter om na te gaan of TAP niet over andere middelen beschikte die doeltreffender waren om te garanderen dat de verzoekende passagier op tijd op zijn eindbestemming in Oslo aankwam. In dit verband moet worden gewezen op het feit dat de vervoersverplichting inhoudt dat de passagier zijn eindbestemming zo snel mogelijk bereikt, en niet alleen de overstapplaats.44. Hieruit blijkt dat de luchtvaartmaatschappij niet op goede gronden kan aanvoeren dat zij deze verplichting ‘gedeeltelijk heeft vervuld’.

De navolgende uitleggingsgegevens zijn bedoeld om de verwijzende rechter de aanwijzingen te geven die hij nodig heeft om de feiten op een gerichte en doeltreffende manier te kunnen beoordelen.

Allereerst moet rekening worden gehouden met het feit dat hoe meer tijd verstrijkt tussen de gebeurtenis die een buitengewone omstandigheid vormt en de geplande aankomsttijd op de eindbestemming, hoe meer armslag de luchtvaartmaatschappij heeft. Met andere woorden, wanneer de luchtvaartmaatschappij beschikt over voldoende tijd, zijn er normaal gesproken verschillende mogelijkheden die zij kan aanwenden om de verzoekende passagier naar zijn eindbestemming te vervoeren. Die mogelijkheden zullen daarentegen heel beperkt of zelfs bijna onbestaand zijn indien zij weinig tijd heeft. Voorts moet de betrokken vliegroute in aanmerking worden genomen. Wanneer een vlucht uit meerdere trajecten bestaat, zoals in het onderhavige geval, betekent dit niet automatisch dat de vertraging die op het ene traject ontstaat, daarna toeneemt door een opeenstapeling van complicaties. Een dergelijk vluchtschema kan de luchtvaartmaatschappij echter ook mogelijkheden bieden, mits zij op elk traject zorgt voor voldoende reservetijd om in voorkomend geval alternatieve oplossingen te kunnen bieden.

Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht in de zaak die heeft geleid tot het arrest Eglītis en Ratnieks45., dient een redelijke luchtvaartmaatschappij haar middelen naar behoren te organiseren zodat zij over voldoende reservetijd beschikt om alternatieve oplossingen te kunnen bieden. Een zorgvuldige en verstandige planning van de routes door de luchtvaartmaatschappij is derhalve van wezenlijk belang om de passagiers te vrijwaren van moeilijkheden en ongemak als gevolg van annuleringen van vluchten en langdurige vertragingen, overeenkomstig het in overweging 12 van verordening nr. 261/2004 beoogde doel. Ik ben het eens met de Portugese regering dat luchtvaartmaatschappijen niet moeten worden aangemoedigd om af te zien van het nemen van alle noodzakelijke maatregelen teneinde zich te onttrekken aan hun aansprakelijkheid. De verwijzende rechter moet derhalve nagaan of de luchtvaartmaatschappij op een bepaald moment beschikte over alternatieve oplossingen, op logistiek of technisch gebied, die de vertraging van de vlucht hadden kunnen goedmaken of op zijn minst aanzienlijk beperken, zoals het gebruik van een vervangvliegtuig46., het verhogen van de snelheid van het vliegtuig of het aanbieden van een andere vliegroute aan de passagier, met of zonder overstap, uitgevoerd door haarzelf of door een andere luchtvaartmaatschappij die behoort tot dezelfde alliantie (in het onderhavige geval Star Alliance). Beschikken over een noodplan om te kunnen inspelen op onvoorziene omstandigheden is des te belangrijker wanneer een rotatiesysteem is ingevoerd waarbij slechts één vliegtuig wordt gebruikt voor het vervoer over lange afstanden, zoals in casu tussen Lissabon en Fortaleza. Zoals de Oostenrijkse regering opmerkt, is een rotatiesysteem zonder enige ondersteunende maatregelen kwetsbaar, aangezien dit onvermijdelijk leidt tot vertraging van de volgende vlucht die met hetzelfde vliegtuig wordt uitgevoerd.

De verwijzende rechter moet zich bij zijn beoordeling baseren op geschikte bewijsmiddelen, met name voortgangsverslagen en andere analyses van de luchtvaartmaatschappij met betrekking tot de periode in kwestie, zodat hij de redenering achter de vluchtplanning beter kan begrijpen. In dit stadium van mijn beschouwingen wil ik echter opmerken, net als de Portugese regering, dat niet blijkt dat TAP heeft aangevoerd of bewezen dat zij enige maatregel heeft getroffen in de periode tussen de aankomst van de vlucht in Lissabon op 22 augustus 2017 en het moment waarop de passagier aan boord ging van het vliegtuig naar Oslo op 23 augustus 2017. Het lijkt mij zinvol dat de verwijzende rechter de luchtvaartmaatschappij hierover ondervraagt en onderzoekt waarom zij niet heeft overwogen om dit laatste gedeelte van de vlucht op een andere manier uit te voeren.

Concluderend stel ik voor om op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat de ‘redelijke maatregelen’ die de luchtvaartmaatschappij moet treffen op grond van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004 gericht moeten zijn op het voorkomen van de normale gevolgen van buitengewone omstandigheden, dat wil zeggen de annuleringen en de langdurige vertragingen bij aankomst. De maatregelen die in dit verband in concreto van de luchtvaartmaatschappij kunnen worden verlangd om de gevolgen van een buitengewone omstandigheid te voorkomen, te weten in casu langdurige vertraging, moeten van geval tot geval worden beoordeeld.

De verwijzende rechter moet nagaan of de luchtvaartmaatschappij haar middelen naar behoren had georganiseerd zodat zij over voldoende reservetijd beschikte om alternatieve oplossingen te kunnen bieden, op logistiek of technisch gebied, die de vertraging van de vlucht hadden kunnen goedmaken of op zijn minst aanzienlijk beperken, zoals het gebruik van een vervangvliegtuig, het verhogen van de snelheid van het vliegtuig of het aanbieden van een andere vliegroute aan de passagier, met of zonder overstap, uitgevoerd door haarzelf of door andere luchtvaartmaatschappijen. De verwijzende rechter moet zich bij zijn beoordeling baseren op geschikte bewijsmiddelen, met name voortgangsverslagen en andere analyses van de luchtvaartmaatschappij, zodat hij de redenering achter de vluchtplanning beter kan begrijpen.