HvJ EU, 15-01-2014, nr. C-292/11 P

De Commissie betwist in wezen de door het Gerecht in de punten 82 tot en met 89 van het bestreden arrest gegeven uitlegging volgens welke de inhoudelijke beoordeling van een nieuwe wettelijke regeling die een lidstaat heeft aangenomen om aan een krachtens artikel 260, lid 2, VWEU door het Hof gewezen arrest te voldoen, hoe dan ook tot de uitsluitende bevoegdheid van het Hof behoort, en in geval van een meningsverschil tussen de Commissie en die lidstaat een nieuwe procedure overeenkomstig artikel 258 VWEU moet worden ingeleid.

Door een dergelijke uitlegging zou het Gerecht zowel de bevoegdheden van de Commissie in het kader van de invordering van de krachtens artikel 260, lid 2, VWEU opgelegde dwangsommen als zijn eigen bevoegdheden inzake de rechterlijke toetsing van de handelingen van de Commissie ten onrechte hebben beperkt.

In de eerste plaats zou het Gerecht, door in de punten 87 tot en met 89 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie de inhoud van wet nr. 67/2007 niet mocht beoordelen teneinde na te gaan of de Portugese Republiek het arrest van 2004 correct had uitgevoerd en daarmee een einde had gemaakt aan de niet-nakoming, de bevoegdheden van de Commissie, die betrekking hebben op de uitvoering van de begroting van de Unie en op het waarborgen van de nuttige werking van de niet-nakomingsprocedure, ten onrechte hebben herleid tot een ‘puur formeel onderzoek’ of wetsdecreet nr. 48 051 al dan niet was ingetrokken. Volgens die zienswijze zou de Commissie, wanneer zij nagaat of de betrokken lidstaat met de door hem aangenomen maatregelen een arrest van het Hof kan nakomen, namelijk alleen mogen vaststellen of die lidstaat nieuwe maatregelen heeft genomen en zou zij niet mogen toetsen of die maatregelen in concreto passend waren om dat arrest uit te voeren.

Bovendien zou de niet-nakomingsprocedure, meer in het bijzonder de dwangsomsanctie, aan doeltreffendheid inboeten indien de Commissie in geval van een meningsverschil met een lidstaat over de vraag of deze lidstaat met een door hem vastgestelde wettelijke regeling aan een krachtens artikel 260, lid 2, VWEU gewezen arrest kan voldoen, niet zou mogen toetsen of die wettelijke regeling aan de eisen van het Hof voldoet en dus, zoals het Gerecht heeft geoordeeld, bij het Hof een nieuw beroep krachtens artikel 258 VWEU zou moeten instellen om de nieuwe bepalingen door het Hof te laten toetsen.

In de tweede plaats voert de Commissie aan dat de bevoegdheid van het Gerecht om toezicht uit te oefenen op de Commissie in het kader van de toetsing van de rechtmatigheid van het litigieuze besluit, ten onrechte is beperkt.

Het Gerecht had meer in het bijzonder de beoordeling door de Commissie van de nieuwe door de Portugese Republiek aangenomen wettelijke regeling moeten toetsen teneinde concreet vast te stellen of die instelling met het litigieuze besluit daadwerkelijk binnen het kader van het voorwerp van de niet-nakoming was gebleven en geen fouten had gemaakt bij haar beoordeling van het voortduren van de inbreuk.

Het Gerecht zou zich daarentegen hebben beperkt tot een ‘puur formeel’ onderzoek door in punt 84 van het bestreden arrest alleen maar vast te stellen dat de rechtssituatie van de betrokken lidstaat die volgens het Hof niet in overeenstemming was met richtlijn 89/665, was veranderd naar aanleiding van het loutere feit dat een nieuwe wet, te weten wet nr. 67/2007, was vastgesteld, die ‘wezenlijk verschilt’ van de eerdere regeling van wetsdecreet nr. 48 051, los van de vraag of die maatregel daadwerkelijk de door het Hof vastgestelde nakoming kon beëindigen.

Indien het Gerecht zijn toetsingsbevoegdheid aldus zou mogen beperken, zou dit betekenen dat bij iedere nieuwe maatregel die een lidstaat naar aanleiding van een krachtens artikel 260, lid 2, VWEU gewezen arrest van het Hof neemt, systematisch een nieuwe niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU moet worden ingeleid. Een dergelijke oplossing zou niet alleen de doeltreffendheid van die bepalingen kunnen ondermijnen, maar zou hoe dan ook indruisen tegen de logica zelf van de niet-nakomingsprocedure.

De Portugese Republiek bestrijdt dit betoog van de Commissie.

Volgens artikel 260, lid 1, VWEU is, indien het Hof vaststelt dat een lidstaat een der krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, deze staat gehouden de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof.

Lid 2 van dat artikel bepaalt dat, indien de Commissie van oordeel is dat de betrokken lidstaat niet het nodige heeft gedaan om gevolg te geven aan het arrest van het Hof, zij de zaak voor het Hof kan brengen opdat het die staat zou veroordelen tot betaling van een forfaitaire som en/of een dwangsom.

Anders dan bij de in artikel 258 VWEU vastgestelde procedure, die ertoe strekt te doen vaststellen dat een gedraging van een lidstaat in strijd is met het Unierecht en die gedraging te doen ophouden (zie arresten van 7 februari 1979, Frankrijk/Commissie, 15/76 en 16/76, Jurispr. blz. 321, punt 27, en 6 december 2007, Commissie/Duitsland, C-456/05, Jurispr. blz. I-10517, punt 25), heeft de procedure van artikel 260 VWEU een veel beperkter doel, aangezien zij enkel beoogt een in gebreke gebleven lidstaat ertoe te brengen een niet-nakomingsarrest uit te voeren (arresten van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, C-304/02, Jurispr. blz. I-6263, punt 80, en 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C-514/07 P, C-528/07 P en C-532/07 P, Jurispr. blz. I-8533, punt 119).

Laatstgenoemde procedure moet dus worden beschouwd als een bijzondere gerechtelijke procedure om de uitvoering van arresten van het Hof af te dwingen, en met andere woorden als een executiemiddel (arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 92). Een dergelijke procedure kan bijgevolg alleen betrekking hebben op de niet-nakoming van krachtens het VWEU op de lidstaat rustende verplichtingen die het Hof krachtens artikel 258 VWEU heeft vastgesteld (arrest van 10 september 2009, Commissie/Portugal,, Jurispr. blz. I-8091, punt 47).

A fortiori moet de Commissie, wanneer het Hof de betrokken lidstaat veroordeelt tot betaling van een dwangsom, bij de toetsing van de door die lidstaat ter nakoming van een dergelijk arrest genomen maatregelen en bij de inning van de op grond van de opgelegde sancties verschuldigde bedragen, rekening houden met de wijze waarop het Hof de niet-nakoming heeft afgebakend in zijn krachtens de artikelen 258 VWEU en 260 VWEU gewezen arrest.

In de onderhavige zaak volgt zowel uit het dictum van het arrest van 2004 als uit dat van het arrest van 2008 dat de door het Hof vastgestelde niet-nakoming verband houdt met de niet-intrekking van wetsdecreet nr. 48 051, waarbij de toekenning van een financiële vergoeding aan gelaedeerden van een schending van het Unierecht inzake overheidsopdrachten afhankelijk wordt gesteld van het bewijs van schuld of opzet.

Ter uitvoering van het arrest van 2004 heeft de Portugese Republiek wet nr. 67/2007 aangenomen. Die wet, die enkele dagen na de uitspraak van het arrest van 2008 in werking is getreden, heeft wetsdecreet nr. 48 051 ingetrokken.

Na genoemde wet te hebben onderzocht, heeft de Commissie echter vastgesteld dat deze niet in overeenstemming was met het Unierecht en daarom dus geen passende uitvoering aan het arrest van 2004 gaf.

Dientengevolge is tussen die instelling en de Portugese Republiek een meningsverschil ontstaan betreffende de juridische draagwijdte en de uitlegging van wet nr. 67/2007, dat heeft geleid tot de vaststelling van het litigieuze besluit, waarin de Commissie het bedrag van de door het Hof opgelegde dwangsom juist op basis van haar eigen uitlegging van de gevolgen van die wet heeft berekend.

Aldus heeft de Commissie zich uitgesproken over de vraag inzake de verenigbaarheid van wet nr. 67/2007 met richtlijn 89/665, hoewel die wet, zoals het Gerecht in de punten 83 tot en met 85 van het bestreden arrest terecht heeft vastgesteld, een aansprakelijkheidsregeling heeft ingevoerd die verschilde van die welke bij wetsdecreet nr. 48 051 was ingevoerd en die niet eerder door het Hof kon zijn onderzocht.

Zoals het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest in wezen heeft opgemerkt, moet de Commissie in het kader van de uitvoering van een arrest van het Hof waarbij aan een lidstaat een dwangsom wordt opgelegd, inderdaad de maatregelen kunnen toetsen die deze lidstaat heeft genomen ter nakoming van het arrest van veroordeling.

Zoals het Gerecht in punt 82 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld, mag bij de uitoefening van die beoordelingsbevoegdheid echter niet worden geraakt aan de uitsluitende bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een nationale wettelijke regeling met het Unierecht.

Volgens het stelsel van de artikelen 258 VWEU tot en met 260 VWEU kunnen namelijk alleen in een arrest van het Hof de rechten en verplichtingen der lidstaten worden vastgesteld en hun gedragingen worden beoordeeld (arrest van 29 september 1998, Commissie/Duitsland, C-191/95, Jurispr. blz. I-5449, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof beschikt in dat verband dus over een uitsluitende bevoegdheid, die het rechtstreeks en uitdrukkelijk aan het Verdrag ontleent en waarop de Commissie in het kader van de toetsing van de uitvoering van een krachtens artikel 260, lid 2, VWEU door het Hof gewezen arrest geen inbreuk mag maken.

Zoals het Gerecht in punt 90 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, mag ook het Gerecht zich niet uitspreken over de beoordeling door de Commissie of een nationale praktijk of regeling die niet eerder door het Hof is onderzocht, passend is om een dergelijk niet-nakomingsarrest uit te voeren. Anders zou het Gerecht zich namelijk onvermijdelijk uitspraak moeten doen over de verenigbaarheid van een dergelijke praktijk of regeling met het Unierecht en aldus inbreuk maken op de uitsluitende bevoegdheid van het Hof ter zake.

Daaruit volgt dat de Commissie, wanneer in het kader van de toetsing van de uitvoering van een krachtens artikel 260 VWEU door het Hof gewezen arrest tussen haarzelf en de betrokken lidstaat een meningsverschil bestaat over de vraag of een nationale praktijk of regeling die niet eerder door het Hof is onderzocht, passend is om een dergelijk arrest uit te voeren, niet door een besluit vast te stellen zelf een dergelijk meningsverschil mag beslechten en er de nodige gevolgen mag aan verbinden voor de berekening van de dwangsom.

Weliswaar kan bij het Gerecht, zoals in het onderhavige geval, een beroep tot nietigverklaring worden ingesteld tegen een dergelijk besluit en kan tegen het door het Gerecht gewezen arrest bij het Hof een hogere voorziening worden ingesteld.

De door het Gerecht in het kader van een dergelijke procedure te verrichten analyse van de beoordeling door de Commissie of een nationale regeling of praktijk die niet eerder door het Hof is onderzocht, passend is om een niet-nakomingsarrest correct uit te voeren, zou echter niet alleen om de in de punten 50 en 51 van het onderhavige arrest vermelde redenen inbreuk maken op de door het Verdrag aan het Hof verleende uitsluitende bevoegdheid inzake niet-nakomingsprocedures, maar zou tevens ten onrechte leiden tot beperking van de mogelijkheid voor het Hof om terug te komen op de feitelijke vaststellingen waarop het Gerecht zijn analyse heeft gebaseerd, aangezien het niet aan het Hof staat om die vaststellingen in het kader van een hogere voorziening te toetsen.

De Commissie een ruimere beoordelingsmarge toekennen voor de toetsing van de maatregelen ter uitvoering van een krachtens artikel 260, lid 2, VWEU gewezen arrest, zou bovendien leiden tot een schending van de procedurele rechten van verdediging waarover de lidstaten in het kader van een niet-nakomingsprocedure beschikken.

Volgens de artikelen 258 VWEU tot en met 260 VWEU kunnen de lidstaten die volgens de Commissie de krachtens het Unierecht op hen rustende verplichtingen niet zijn nagekomen, immers hun standpunt met name te kennen geven tijdens een precontentieuze fase. Die fase van de procedure heeft precies tot doel, de betrokken lidstaat de gelegenheid te geven zijn verplichtingen na te komen of nuttig verweer te voeren tegen de grieven van de Commissie (zie in die zin met name arrest van 10 september 2009, Commissie/Portugal, reeds aangehaald, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit het een en ander volgt dat het Gerecht in het bestreden arrest de bevoegdheden van de Commissie in het kader van de toetsing van de uitvoering door de Portugese Republiek van het arrest van 2008 niet ten onrechte heeft beperkt, en bijgevolg evenmin zijn eigen bevoegdheden inzake toetsing van de beoordeling van de Commissie ter zake.

Bijgevolg dient het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond te worden verklaard.

Met het tweede onderdeel van haar eerste middel verwijt de Commissie het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich op een onvolledige en formalistische lezing van het dictum van het arrest van 2008 te baseren en daardoor het voorwerp van de door het Hof in de arresten van 2004 en 2008 vastgestelde niet-nakoming ten onrechte te hebben beperkt. Het Gerecht zou namelijk in punt 69 van het bestreden arrest ten onrechte hebben geoordeeld dat volgens bovengenoemd dictum de Portugese Republiek ermee kon volstaan wetsdecreet nr. 48 051 in te trekken, en dat de dwangsom verschuldigd was tot het ogenblik van die intrekking.

Volgens de Commissie vereist het dictum van het arrest van 2004 integendeel duidelijk dat de Portugese Republiek de noodzakelijke maatregelen neemt om gevolg te geven aan dat arrest. Het Gerecht had concreet moeten nagaan of dit was gebeurd, in de plaats van zich te beperken tot de vaststelling dat het betrokken wetsdecreet was ingetrokken, wat bovendien tot een juridische leemte in het Portugese recht zou hebben geleid.

De Commissie zou de verenigbaarheid van wet nr. 67/2007 met richtlijn 89/665 dus terecht hebben onderzocht om uit te maken of de Portugese Republiek gevolg had gegeven aan het arrest van 2004, dat is bevestigd door het arrest van 2008, en, na te hebben vastgesteld dat de toekenning van schadevergoeding volgens de Portugese wetgeving afhankelijk bleef van het bewijs van schuld of opzet, terecht tot de slotsom zijn gekomen dat de niet-nakoming bleef voortduren.

De Portugese Republiek bestrijdt dit betoog van de Commissie.

Het tweede onderdeel van het eerste middel berust op de onjuiste veronderstelling dat de Commissie, teneinde na te gaan of de Portugese Republiek gevolg had gegeven aan het arrest van 2004, dat is bevestigd door het arrest van 2008, terecht de verenigbaarheid van wet nr. 67/2007 met richtlijn 89/665 had onderzocht.

Bijgevolg had het Gerecht in het kader van de toetsing van de door de Commissie in het litigieuze besluit gemaakte beoordeling op zijn beurt ook concreet moeten nagaan of die wet verenigbaar was met het Unierecht.

Uit het onderzoek van het eerste onderdeel van het eerste middel blijkt echter dat de Commissie en het Gerecht in omstandigheden als die van de onderhavige zaak geen inbreuk mogen maken op de in de artikelen 258 VWEU tot en met 260 VWEU vastgestelde uitsluitende bevoegdheid van het Hof inzake de vaststelling van de niet-nakoming door een lidstaat van de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen.

Bijgevolg kan het Gerecht niet worden verweten blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet de concrete juridische draagwijdte van wet nr. 67/2007 te hebben onderzocht.

In die omstandigheden moet het tweede onderdeel van het eerste door de Commissie ter ondersteuning van haar hogere voorziening aangevoerde middel worden afgewezen en moet dat middel bijgevolg in zijn geheel ongegrond worden verklaard.

De Commissie voert aan dat het Gerecht het litigieuze besluit heeft nietig verklaard op basis van een ontoereikende en tegenstrijdige motivering van het bestreden arrest.

Voor haar stelling dat de motivering ontoereikend is, voert de Commissie aan dat het Gerecht de nietigverklaring van het litigieuze besluit uitsluitend heeft gebaseerd op de in punt 85 van het bestreden arrest genoemde omstandigheid dat de Commissie in dat besluit zelf heeft erkend dat wet nr. 67/2007 het verkrijgen van schadevergoeding door inschrijvers die door een onrechtmatige handeling van de aanbestedende dienst zijn gelaedeerd, mogelijk vergemakkelijkt, en in haar schriftelijke stukken heeft erkend dat de Portugese wetgever er niet mee heeft volstaan wetsdecreet nr. 48 051 in te trekken, maar dit wetsdecreet bij de bovengenoemde wet door een nieuwe regeling heeft vervangen.

Voor haar stelling dat de motivering tegenstrijdig is, voert de Commissie aan dat het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest weliswaar heeft verklaard dat de Commissie de door de lidstaat genomen maatregelen tot nakoming van een arrest van het Hof moet kunnen toetsen teneinde te vermijden dat deze lidstaat er genoegen mee neemt maatregelen vast te stellen met in wezen dezelfde inhoud als die waarover in dat arrest uitspraak is gedaan, maar vervolgens in punt 87 van het bestreden arrest de bevoegdheid van de Commissie heeft herleid tot een puur formeel onderzoek of wetsdecreet nr. 48 051 al dan niet was ingetrokken.

De Portugese Republiek bestrijdt dit betoog van de Commissie.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de motivering van een arrest duidelijk en ondubbelzinnig doen blijken van de redenering van het Gerecht, zodat de betrokkenen kennis kunnen nemen van de gronden voor de genomen beslissing en het Hof zijn rechterlijke controle kan uitoefenen (zie arrest van 2 april 2009, France Télécom/Commissie, C-202/07 P, Jurispr. blz. I-2369, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In de onderhavige zaak vermeldt het Gerecht in zijn redenering in de punten 68 tot en met 91 van het bestreden arrest uitvoerig de redenen voor de nietigverklaring van het litigieuze besluit, en die motivering voldoet dus aan de in het vorige punt genoemde voorwaarden.

Die motivering berust namelijk op een logisch, samenhangend en volledig onderzoek van de omstandigheden van de zaak, dat in punt 68 van het bestreden arrest begint met de analyse van de draagwijdte van het arrest van 2008, gelezen tegen de achtergrond van de motivering en van het dictum ervan, en in de punten 73 tot en met 90 van datzelfde arrest vervolgens de redenen uiteenzet waarom het Gerecht de uitlegging van de Commissie volgens welke de Commissie de verenigbaarheid van wet nr. 67/2007 met richtlijn 89/665 mocht toetsen, heeft verworpen om ten slotte in punt 91 van het bestreden arrest het litigieuze besluit nietig te verklaren.

Vastgesteld moet dus worden dat de Commissie ten onrechte aanvoert dat de in punt 85 van het bestreden arrest genoemde reden de enige door het Gerecht ter rechtvaardiging van de nietigverklaring van bedoeld litigieus besluit aangevoerde reden is.

Het argument van de Commissie dat het bestreden arrest op een tegenstrijdige motivering berust, kan evenmin worden aanvaard.

In dat verband moet worden vastgesteld dat het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest in het algemeen de bevoegdheid van de Commissie heeft erkend om de door een lidstaat aangenomen maatregelen tot nakoming van een krachtens artikel 260 VWEU gewezen arrest van het Hof te toetsen.

Niettemin moet worden vastgesteld dat het Gerecht in punt 82 van genoemd arrest heeft geoordeeld dat die bevoegdheid slechts mag worden uitgeoefend binnen duidelijke grenzen, met inachtneming van met name de uitsluitende bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een nationale wettelijke regeling met het Unierecht.

Daarvan uitgaande heeft het Gerecht in de punten 83 tot en met 88 van het bestreden arrest geoordeeld dat, gelet op het feit dat het Hof zich in zijn arresten van 2004 en 2008 niet over de verenigbaarheid van wet nr. 67/2007 met het Unierecht had uitgesproken, de Commissie in het onderhavige geval niet bevoegd was om zelf tot een dergelijke beoordeling over te gaan of daar gevolgen aan te verbinden voor de berekening van de dwangsom.

Uit het voorgaande volgt dat de redenering van het Gerecht niet ontoereikend of tegenstrijdig is en dat het tweede door de Commissie ter ondersteuning van haar hogere voorziening aangevoerde middel dus moet worden afgewezen.

Gelet op een en ander kan geen van de twee door de Commissie ter ondersteuning van haar hogere voorziening aangevoerde middelen worden aanvaard en dient de hogere voorziening dus in haar geheel te worden afgewezen.