HR, 14-03-2003, nr. C01/181HR

Het gaat in deze zaak om een geschil over de inschaling van de eiser tot cassatie ([eiser]), in het kader van [eisers] dienstbetrekking als leraar aan een door de verweerster in cassatie (ROC) in stand gehouden onderwijsinstelling in het bijzonder onderwijs.

In cassatie wordt onder meer aan de orde gesteld of, en onder welke omstandigheden, een functiewaarderingsbeslissing van de werkgever voor een volle of een marginale toetsing in aanmerking komt.

Dit geschil is ontstaan tegen de achtergrond van een wijziging van [eisers] functie. Deze wijziging houdt verband met de totstandkoming van ROC, als uitvloeisel van de fusie van drie onderwijsinstellingen; en met de ongeveer in dezelfde tijd tot stand gebrachte nieuwe regels voor de rechtspositie van personeel van dergelijke onderwijsinstellingen.

Om dat iets nader duidelijk te maken: ROC is (uiteindelijk per 1 januari 1997) tot stand gekomen als eindresultaat van de fusie van drie Limburgse onderwijsinstellingen, die overigens al in augustus 1993 effectief was geworden.

Vóór de fusiedatum van 1 augustus 1993 was [eiser] naast leraar tevens afdelings- en opleidingscoördinator voor de Scholengemeenschap Herland, één van de bij de fusie betrokken onderwijsinstellingen. Na de fusiedatum is [eiser] gedurende een overgangsjaar, waarbinnen een reorganisatie plaatsvond, eveneens afdelings- en opleidingscoördinator geweest bij de gefuseerde instelling(en) en heeft hij, omdat er van ‘zijn’ onderwijsinstelling geen directielid was overgegaan naar de directie van de gefuseerde instelling2., gedurende een jaar deel uitgemaakt van het managementteamoverleg, om de ontbrekende informatie over ‘zijn’ onderwijsinstelling aan dat team te verstrekken. Voor deze laatste werkzaamheden zijn hem gedurende dat jaar (het schooljaar 1993/1994) twee extra periodieken toegekend.

Per 1 augustus 1993 zijn aan het Rechtspositiebesluit Onderwijspersoneel (Rpbo) onder meer artikel I-R1504 en bijlage R11 toegevoegd. Ingevolge het tweede lid van artikel I-R1504 kunnen in de formatie van leraren aan scholen als die waarbij [eiser] werkzaam is, de drie normfuncties leraar A, B en C met de daarbij respectievelijk behorende maximumschalen 12, 11 en 10 worden opgenomen. In bijlage R11 zijn functiebeschrijvingen en taakkarakteristieken van deze normfuncties opgenomen.

Vóór de fusie en het toepasselijk worden van het Rpbo op ‘zijn’ onderwijsinstelling, had [eiser] een salaris overeenkomstig salarisschaal 10. ROC heeft hem met ingang van 1 augustus 1993 de functie van leraar C aangeboden, met schaal 10. [Eiser] heeft daar niet mee ingestemd en heeft verzocht om te worden ingeschaald als leraar A met schaal 12. Dat heeft ROC afgewezen.

Op verzoek van [eiser] is vervolgens advies gevraagd aan de Algemene bezwarencommissie functiewaardering. Deze commissie heeft de functie van [eiser] gewaardeerd als passend binnen de normfunctie van leraar B3.. ROC heeft [eiser] op basis van dit advies met terugwerkende kracht vanaf 1 augustus 1993 gehonoreerd naar de functie van leraar B met schaal 11.

[Eiser] heeft vervolgens gevorderd dat ROC zou worden veroordeeld hem naar schaal 12 te bevorderen. De kantonrechter heeft die vordering afgewezen. Bij het thans in cassatie bestreden vonnis heeft de rechtbank het vonnis van de kantonrechter bekrachtigd.

Tegen dit (appel)vonnis is tijdig4. cassatieberoep ingesteld. ROC heeft tot verwerping geconcludeerd. Beide partijen hebben de zaak schriftelijk toegelicht. Namens [eiser] is gerepliceerd.

Beide partijen zijn er in deze procedure van uit gegaan dat hun rechtsverhouding berust op een arbeidsovereenkomst, waarop het Rpbo van toepassing is (geweest5.).

Het dient misschien de duidelijkheid om kort aan te geven welke rechtsregels er, naast de civielrechtelijke bepalingen van titel 10, boek 7 BW6.— van toepassing zijn (geweest) op de arbeidsovereenkomst tussen [eiser] en ROC.

Vanaf 1991 is voor de sector Beroepsonderwijs en Volwassenen educatie (BVE) een beleid in gang gezet dat er op gericht is, meer autonomie aan de instellingen te verlenen, op financieel terrein en ook op het gebied van personeelsbeleid7.. Het beroepsbegeleidend onderwijs (bbo) waarom het gaat bij de instelling waarin [eiser] werkzaam is, viel aanvankelijk onder de Wet op het cursorisch beroepsonderwijs (Wcbo)8., die mede beoogde aan deze autonomie vorm te geven. Met invoering van deze wet werd ook de rechtspositie aangepast. Daartoe werd het personeel van de betrokken instellingen onder het Rpbo gebracht9.. In de toelichting bij het besluit tot wijziging van het Rpbo10. staat onder de kop ‘2.4. Salarissysteem’ vermeld: ‘Ook in het salarissysteem komt de grotere beleidsvrijheid van het bevoegd gezag tot uitdrukking door de mogelijkheid om regels op te stellen ten aanzien van het carrièrepatroon en promotiecriteria, alsmede door het verlenen van extra periodieken en toelagen mogelijk te maken.’.

De Wcbo is al na betrekkelijk korte tijd — namelijk met ingang van 1 januari 1996 — samen met andere wetten op het gebied van het onderwijs vervangen door de Wet educatie en beroepsonderwijs (Web)11.. Het op basis van de Web12. uitgevaardigde Kaderbesluit rechtspositie BVE13. bepaalt in art. 13 dat het Rpbo in de BVE-sector met ingang van 1 augustus 1996 (in bepaalde gevallen 1 oktober 1996) niet meer van toepassing is. Dit besluit beoogt — zoals in hoge mate voor de hand ligt — geen inhoudelijke wijzigingen aan te brengen in de rechtspositie zoals die bij het in werking treden van het besluit bestond14..

In de artt. 3 e.v. van het Kaderbesluit zijn bepalingen opgenomen betreffende de functiewaardering. In de toelichting15. valt onder meer te lezen: ‘Het gaat uitsluitend om uitgangspunten voor een door het bevoegd gezag zelf in te richten systeem van functiewaardering. Hoe de instellingen met inachtneming van die uitgangspunten vervolgens hun functiewaarderingssysteem inrichten is aan het overleg tussen werkgever(s) en werknemer(s) overgelaten (…). De vaststelling van voorschriften inzake salarisschalen en uitgangspunten van een functiewaarderingssysteem dient op het niveau van het Rijk te geschieden omdat het hier elementen van de arbeidsvoorwaarden betreft die niet los kunnen worden gemaakt van de verantwoordelijkheden die ondergetekenden hebben voor de begroting(sbeheersing) en voor het totale evenwicht in het ‘loongebouw’ (…).’. Naar in de rede ligt, is vervolgens bij CAO in nadere uitwerking voorzien.

Functieomschrijving en functiewaardering vormen, om enigszins voor de hand liggende redenen, de bron van heel wat conflicten tussen werkgevers en werknemers of werknemersorganisaties. Waarom dat zo is wordt bijvoorbeeld dadelijk duidelijk als men hoofdstuk 6.3 van Korteweg-Wiers c.s., ‘Hoofdlijnen van het ambtenarenrecht’ (1998), p. 130 e.v. leest. De beoordeling van de ‘zwaarte’ van een bepaalde functie vergt weging van een groot aantal, maar ten dele geheel objectief te beoordelen factoren; in de praktijk zijn tientallen onderling verschillende systemen van waardering en weging ontwikkeld; binnen ieder van die systemen blijft er de nodige ruimte voor beoordelingsverschillen, en daarmee: voor verschil van mening over de vraag of de tot beoordelen geroepen instantie op de juiste wijze van de door dergelijke systemen (noodzakelijkerwijs) opengelaten beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt. Zulke materie biedt veel ruimte voor verschil van mening; en gezien de betrokken belangen, kan meningsverschil gemakkelijk tot conflict uitgroeien.

Onder ‘functiewaardering’ kan men verschillende dingen verstaan. In het zojuist aangehaalde boek wordt daaronder verstaan de rangschikking van functies volgens een bepaalde systematiek, met het oog op de daaraan toe te kennen waardering — anders gezegd, het systematisch beoordelen van ‘generieke’ functies met het oog op de waardering die daaraan moet worden toegekend. Men kan de term op ‘micro’-niveau ook zo begrijpen, dat daarmee wordt bedoeld het beoordelen van de individuele functie van een bepaalde werknemer, om vast te stellen of die in een bepaalde (generieke) waarderingscategorie moet worden ondergebracht.

De beide zojuist omschreven varianten van waardering —‘generieke’ en ‘individuele’ waardering — vertonen in zoverre gelijkenis met elkaar, dat bij beide sprake kan zijn van een mate van beoordelingsvrijheid van de tot beoordelen geroepen partij — in de praktijk bijna altijd de werkgever. In het kader van een globaal voorgeschreven waarderingssysteem kan aan de werkgever (een zekere) beoordelingsvrijheid toekomen bij het systematisch categoriseren van de ‘generieke’ functies die in zijn organisatie bestaan en bij het indelen daarvan in het globaal voorgeschreven systeem. In het kader van een eenmaal (al-dan-niet met de zojuist beschreven vrije beoordelingsmarge) opgemaakt waarderingssysteem kan de werkgever een zekere vrije ruimte hebben om, met inachtneming van de bijzonderheden van de ‘eigen’ organisatie en de daarin bestaande functies, te beoordelen in welke van de vastgestelde categorieën een concreet geval — een individuele functie van een bepaalde werknemer — moet worden ondergebracht.

Deze beoordelingsvrijheid is in de rechtspraak regelmatig aan de orde geweest. Dat die beoordelingsvrijheid zich kan voordoen — met als gevolg dat in geval van conflict de rechter met inachtneming van die (veelal dus aan de werkgever toekomende) beoordelingsvrijheid moet vaststellen, of de betreffende beslissing voldoet aan het ‘buitenkader’ waarbinnen die beslissing moest worden genomen — is in die rechtspraak ten principale aanvaard16..

Het cassatiemiddel stelt in de eerste plaats — in de onderdelen 1 en 2 — aan de orde of ook bij de beoordeling van de functie van [eiser] aan ROC de in de zojuist aangehaalde rechtspraak aangenomen beoordelingsvrijheid toekwam; en zo ja, of van die beoordelingsvrijheid een te verantwoorden gebruik is gemaakt.

Bij mijn onderzoek van deze vragen stel ik voorop dat het kader waarbinnen ROC de functie van [eiser] na de fusie in 1993 moest beoordelen, bestaat uit de algemeen geldende regels die in het Rpbo en de bijlagen daarbij zijn gegeven — dat wil zeggen: rechtsregels, waarvan de betekenis in cassatie kan worden beoordeeld en zo nodig vastgesteld. (Dat was in sommige van de eerder in cassatie beoordeelde zaken over functiewaardering anders, omdat het daar ging om in niet algemeen verbindend verklaarde CAO's neergelegde regels, en daarmee om regels die niet als ‘recht’ in de zin van art. 79 RO kunnen worden aangemerkt).

Het Rpbo geeft intussen in art. I R1504 en in bijlage R11 daarbij niet meer dan zéér globale aanwijzingen voor de onderverdeling van de functies van leraren in de categorieën A, B en C. Men kan zich, bij eerste lezing, zelfs afvragen of deze regels ertoe strekken dat zij bindende richtlijnen geven waarop (ook) de betrokken werknemers een beroep kunnen doen. Het dringt zich intussen op dat dat wèl de bedoeling moet zijn: het kader waarin die regels voorkomen — een rechtspositieregeling — laat al nauwelijks ruimte voor een andere uitleg; en die uitkomst wordt ook onderstreept door de gedachten die uit het in alinea 12 hiervóór weergegeven citaat blijken (ook al betreft dat citaat een andere regeling): het is duidelijk dat de Overheid zich verantwoordelijk acht voor het vastleggen van de kaders waarbinnen vrijheid wordt geboden bij de concretisering van de rechtspositie van werknemers in de onderwijssector. Regels die dat kader aangeven zijn dan klaarblijkelijk bedoeld als bindend, ook in die zin dat de betrokken werknemers zich daarop moeten kunnen beroepen.

Zoals al aangestipt, is het kader dat art. I R1504 Rpbo en Bijlage R11 daarbij aangeven, slechts zeer globaal. Het moet wel zo zijn dat de opsteller rekening heeft willen houden met de diversiteit aan onderwijssoorten, opleidingen en functies die er in de door deze regeling betroffen sector van het onderwijs — naar in de rede ligt — moet bestaan.

Dat betekent dat zich hier dus het geval voordoet dat de regelgever niet méér dan een globaal kader heeft geschapen, en dat het dus aan de praktijk — en met name de werkgevers — is, om aan dat kader (met een eigentijdse maar bepaald niet aantrekkelijke term) ‘invulling te geven’. Daarbij komt dan aan de werkgever een marge van beoordelingsvrijheid toe, zoals die ook in de hoger aangehaalde rechtspraak is vastgesteld17.. De stelling van het cassatiemiddel (vooral in onderdeel 2) dat er in dit geval geen beleidsvrijheid zou bestaan die de tot beoordeling geroepen rechter moet respecteren, lijkt mij dan ook niet houdbaar18..

Het cassatiemiddel verdedigt echter ook dat de rechtbank de beslissing van ROC heeft gesanctioneerd, terwijl die niet met de door het Rpbo omkaderde ruimte valt te rijmen.

Van belang lijkt mij daarbij (vooral) dat de rechtbank in rov. 5.7 gewicht heeft toegekend aan het feit dat opleidingscoördinatoren in het door ROC ontwikkelde systeem ‘in zeer summiere mate lesgevende taken verrichten’ (en overigens, zo begrijp ik het, taken van coördinerende aard vervullen); en dat de coördinerende taken van de betrokkenen ‘gepaard gaan met verantwoordelijkheid voor het beleid van MDGO19..’

Bijlage R11 bij art. R1504 van het Rpbo begint met de vermelding dat onder de functiebeschrijving van de leraar A, de leraar B en de leraar C, als hoofdbestanddelen vallen (…) a) het verzorgen van onderwijs en het verrichten van de rechtstreeks daaruit voortvloeiende taken, en (…)20. c) het verrichten van algemene of bijzondere taken ten behoeve van de instelling en leerlingen.

Gedeelte ad a) van deze hoofdbestanddelen wordt vervolgens ontleed in een groot aantal deeltaken die alle direct verband houden met wat ik, misschien al te simpel, ‘lesgeven’ noem. Gedeelte ad c) wordt nader beschreven aan de hand van vier elementen: het deelnemen aan overleg, in het kader van een vergaderstructuur, over voor het onderwijs relevante aspecten; het bijdragen aan evaluatie van de bestaande situatie en uitwerken of beoordelen van wijzigingsvoorstellen; het adviseren m.b.t. aanschaf van onderwijsbenodigdheden; en het onderhouden van externe contacten.

Van belang is tenslotte dat Bijlage R11 van de functie van leraar A aangeeft, dat die zich onderscheidt doordat naast docerende taken tevens coördinerende taken van onderwijskundige aard, bijv. de onderwijskundige coördinatie ten aanzien van een afdeling of een vakgroep, worden verricht.

De aldus gegeven aanduidingen zijn, zoals al herhaaldelijk gezegd, zeer globaal (en, voeg ik toe, niet in alle opzichten consistent: de in rubriek ad c) omschreven bezigheden: evaluatie van de bestaande situatie en uitwerken of beoordelen van wijzigingsvoorstellen, advisering over de aanschaf van onderwijsbenodigheden, en ook het onderhouden van externe contacten zullen immers, is men geneigd te denken, maar bij uitzondering worden aangetroffen op het niveau van onderwijskundige coördinatie (ten aanzien) van een afdeling of een vakgroep (de als onderscheidend kenmerk van de normfunctie leraar A omschreven bezigheid); waardoor niet dadelijk inzichtelijk is, aan welke categorie docenten gedacht wordt). Niettemin vind ik de globale indicaties uit het Rpbo voldoende om te kunnen oordelen dat de door ROC gehanteerde parameters voor de beoordeling van de categorie van A-leraren, buiten het kader van Bijlage R11 bij art. I R1504 Rpbo treden.

Illustratief daarvoor zijn de twee zojuist in alinea 20 aangehaalde factoren die de rechtbank in de beoordeling heeft meegewogen: voor de onderwijscoördinator die ROC als A-leraar wil aanmerken is kenmerkend dat die in zeer summiere mate lesgevende taken heeft, en dat die mede verantwoordelijkheid draagt voor het beleid van de betreffende instelling.

Beide factoren lijken mij niet verenigbaar met het kader dat Bijlage R11, hoe globaal ook, lijkt te willen aangeven. Voor alle leraren wordt daar immers beschreven dat het verzorgen van onderwijs tot de hoofdbestanddelen van de functie — op A, B en C-niveau — kan behoren (iets wat, voeg ik toe, bij een met de benaming ‘leraar’ aangeduide functie ook wel erg voor de hand ligt. Ik merk daarbij op dat het Rpbo in hoofdstuk IQ voorziet in de categorie specifieke directiefunctionarissen — dus functionarissen waarvan in de rede ligt dat die geen onderwijstaak of slechts een ‘summiere’ onderwijstaak vervullen). Het lijkt mij hiermee niet te sporen wanneer als A-leraar alleen die functionarissen — in wezen dus functionarissen met een taak waarin coördinatie of ‘management’ sterk overheerst — worden aangemerkt, die beantwoorden aan de parameter ‘zeer summiere … lesgevende taken’.

In het verlengde daarvan lijkt mij dat die categorie ook niet beperkt mag worden tot diegenen die verantwoordelijkheid voor het beleid van de instelling dragen (ook dan is men trouwens geneigd te denken aan de beperkte categorie die tot het eigenlijke ‘management’ van de instelling behoort). De omschrijving van taken uit categorie ad c) van Bijlage R11 laat bepaald méér ruimte. Ik neem daarbij aan dat niet bedoeld kan zijn dat men, om aanspraak te mogen maken op het feit dat men werkzaamheden uit deze categorie vervult, van alle bij de nadere omschrijving van de categorie ‘ad c’ aangegeven soorten werkzaamheden iets in zijn pakket moet hebben. Functionarissen (anders dan de directieleden van de instelling) die zowel bij het overleg, in een vergaderstructuur, over de gang van zaken bij het onderwijs zijn betrokken, alsook aan evaluatie en vernieuwingsvoorstellen werken én adviseren over het aankoopbeleid én externe contacten onderhouden, zijn immers zo zeldzaam als het spreekwoordelijke vijfpotige schaap.

Dat Bijlage R11 de ruimte wil laten dat men alléén functionarissen als leraar A aanmerkt — nota bene met het oog op het feit dat deze functionarissen met lesgeven, oftewel met het ‘echte’ leraarschap, nauwelijks meer te maken hebben — die een functie bekleden die geheel of grotendeels typische ‘managerswerkzaamheden’ omvat én beleidsverantwoordelijkheid met zich meebrengt, lijkt mij in dat licht bezien bepaald onaannemelijk. En daar komt de door ROC voorgestane benadering wel op neer.

De aanduiding van de onderscheidende kenmerken van de leraar A uit Bijlage R11 waarop namens [eiser] de nadruk is gelegd, bevestigt de zojuist verdedigde opvatting. Ik bedoel dan de omschrijving die inhoudt dat de leraar A naast docerende taken tevens coördinerende taken van onderwijskundige aard verricht (met de nadere omschrijving als in alinea 21 hiervóór aangegeven). Ook die omschrijving is moeilijk verenigbaar met een uitwerking waarin de status van leraar A beperkt is tot degenen die nog slechts een ‘summiere’ docerende taak hebben en die beleidsverantwoordelijkheid dragen. Klaarblijkelijk veronderstelt Bijlage 11 dat een leraar A een wezenlijke docerende taak kan hebben; en de aanduiding ‘coördinerende werkzaamheden’, hoezeer de Bijlage die ook globaal en weinig gepreciseerd moge aanduiden, omvat een (aanzienlijk) ruimer terrein dan de beperkte categorie die ROC als noodzakelijke parameter toegepast wil zien.

Ik meen daarom dat de beoordeling, door de rechtbank, van de in het hier besproken opzicht aan ROC toekomende beleidsvrijheid blijk geeft van een onjuiste uitleg van het Rpbo, en met name van de zojuist besproken Bijlage11; en dat de daarop gerichte klachten gegrond zijn.

Ik begrijp de beslissing van de rechtbank aldus, dat zij zich geheel (of in overwegende mate) heeft laten leiden door de in rov. 5.7 aangeduide bijzonderheden van de normfunctie van leraar A zoals die door ROC zou zijn ‘ingevuld’; en dat de rechtbank er daarom van af heeft gezien de (door partijen met aanzienlijke onderlinge verschillen aangegeven) inhoud van de daadwerkelijk door [eiser] vervulde functie nader te beoordelen. Het was immers onbetwist dat die functie niet meebracht dat aan de beide in rov. 5.7 omschreven eigenschappen (een summiere … lesgevende taak, en verantwoordelijkheid voor het beleid van ROC) werd voldaan. Als dat voldoende zou zijn om de kwalificatie als leraar A buiten bereik te plaatsen, was verder onderzoek van de inhoud van [eisers] functie inderdaad overbodig. Het lijkt mij duidelijk dat de rechtbank dat onderzoek dan ook niet heeft uitgevoerd.

Mocht de beslissing echter anders moeten worden begrepen, en zou daarin moeten worden ‘ingelezen’ dat de rechtbank voorbij is gegaan aan [eisers] stelling dat hij de helft of meer van zijn tijd aan coördinerende werkzaamheden besteedde en minder dan de helft van zijn tijd werkelijk met lesgeven bezig was, dan lijken mij ook de op dat thema aangevoerde klachten gegrond. Ik lees dergelijke klachten in de onderdelen 3 en 6.

Ongegrond lijkt mij daarentegen de klacht die berust op art. 7A:1639aa (oud) BW (onderdeel 5, ook aangestipt in onderdeel 3). ROC heeft er, volgens mij met juistheid, op gewezen dat [eiser] in de functie die hij tot aan de fusie vervulde, werd gehonoreerd volgens schaal 10. Er is niet aangevoerd dat die honorering, destijds, niet conform de toenmalige regels voor de honorering van [eiser] als docent en coördinator was. Dan valt niet in te zien waarom [eiser] na de fusie en de tegelijkertijd plaatsvindende wijzigingen in de relevante regelgeving, aan art. 7A:1639aa BW aanspraak zou kunnen ontlenen op een betere honorering dan waar hij vóór zijn overgang naar ROC recht op had. Als [eiser] op een betere honorering recht heeft, is dat omdat de regels die op zijn huidige functie bij ROC betrekking hebben dat meebrengen — niet omdat hij een aanspraak op die honorering uit zijn verbintenis met de instelling waaraan hij vóór de fusie verbonden was, heeft ‘meegenomen’.

Ik concludeer dat de bestreden uitspraak behoort te worden vernietigd, met verdere beslissingen als gebruikelijk.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

A-G