HR, 10-12-1999, nr. C98/182HR

HR, 10-12-1999, nr. C98/182HR

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 10‑12‑1999

Inhoudsindicatie

-

10 december 1999

Eerste Kamer

Nr. C98/182HR

FD

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

STICHTING KWALITEITSGARANTIE VLEESKALVER-SECTOR ,

gevestigd te 's-Gravenhage,

EISERES tot cassatie,

advocaat: mr E. Grabandt,

t e g e n

KALVERMESTERIJ [verweerder] B.V.,

gevestigd te [woonplaats],

VERWEERSTER in cassatie,

niet verschenen.

1. Het geding in feitelijke instanties

Eiseres tot cassatie - verder te noemen: SKV - heeft bij exploit van 4 maart 1994 verweerster in cassatie [..] gedagvaard voor de Rechtbank te Arnhem en gevorderd [verweerder] te veroordelen om aan SKV te betalen een bedrag van ƒ 16.500,-- vermeerderd met de wettelijke rente over dat bedrag vanaf 10 oktober 1993, met dien verstande dat het bedrag waarover de wettelijke rente wordt berekend telkens na afloop van een jaar vermeerderd wordt met de over dat jaar verschuldigde rente, kosten rechtens.

[Verweerder] heeft de vordering bestreden en harerzijds in reconventie gevorderd:

1. nietig te verklaren, althans te vernietigen het sanktiebesluit van SKV gericht aan [verweerder], gedateerd 29 september 1993, tot oplegging van een boete van ƒ 16.200,-- wegens het afleveren van slachtkalveren zonder kwaliteitscertificaat;

2. nietig te verklaren, althans te vernietigen art. 24 van het Controle- en Sanktiereglement S.K.V. 1991 en art. 3 lid 1 van het Geschillenreglement S.K.V. 1991.

SKV heeft in reconventie de vorderingen bestreden.

Bij conclusie van repliek in reconventie heeft [verweerder] de grondslagen van haar eis in reconventie aangevuld en de eis vermeerderd.

De Rechtbank heeft bij vonnis van 22 februari 1996 zowel in conventie als in reconventie de vordering afgewezen.

Tegen dit in conventie en in reconventie gewezen vonnis heeft SKV hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Arnhem. [Verweerder] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

Bij arrest van 3 maart 1998 heeft het Hof het bestreden vonnis, zowel in conventie als in reconventie gewezen, bekrachtigd.

Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het Hof heeft SKV beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

Tegen de niet verschenen [verweerder] is verstek verleend.

SKV heeft de zaak namens haar advocaat doen toelichten door mr H. Ferment, advocaat bij de Hoge Raad.

De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep.

3. Beoordeling van het middel

3.1 In cassatie moet van het volgende worden uitgegaan.

(i) SKV is op 20 december 1990 opgericht. Het doel van SKV is de kwaliteit van kalvervoeders en kalfsvlees te bevorderen en te garanderen, de afzet van conform de geldende kwaliteitswetgeving geproduceerd kalfsvlees te bevorderen en aldus de belangen van de consument te dienen (art. 2 lid 1 van de statuten van SKV).

Art. 2 lid 2 van de statuten van SKV luidt, voor zover hier van belang:

“2. De stichting tracht dit doel te verwezenlijken door:

a. het vaststellen van normen en voorschriften ten behoeve van toezicht bij (…) houders van en handelaren in vleeskalveren (…) als bedoeld (…) in Verordening PVV kwaliteitscontrole vleeskalversector 1991;

b. het (laten) uitvoeren van de taken die door (…) het Productschap voor Vee en Vlees in het kader van de kwaliteitscontrole in de vleeskalversector aan de stichting wordt opgedragen;

c. het sluiten van overeenkomsten met eigenaren casu quo houders van en handelaren in vleeskalveren (…) waardoor deze zich onderwerpen aan de reglementen van de stichting inzake controles, sancties, arbitrage en financiën;

d. het afgeven van een kwaliteitscertificaat voor het afleveren van vleeskalveren;

(…).”

(ii) De statuten van SKV houden voorts onder meer in:

“Bestuur

artikel 6

1. Het bestuur bestaat uit twaalf leden. (…)

2. Van het bestuur maken deel uit:

(…)

b. drie personen, aangewezen door het Landbouwschap en de Nederlandse Vereniging van kalfsvleesproducenten tezamen;

(…)

e. één persoon, aangewezen door het Produktschap voor Veevoeder;

f. één persoon, aangewezen door het Produktschap voor Vee en Vlees.

(…)

5. Het bestuur kiest uit zijn midden een voorzitter en een vice-voorzitter.

De benoeming van de bestuursleden als bedoeld in de vorige volzin behoeft de goedkeuring van het bestuur van het Produktschap voor Veevoeder en van het Produktschap voor Vee en Vlees.

(…).

Jaarverslag / Rekening en verantwoording

Art. 9

(…)

2. Het bestuur van de Stichting stelt jaarlijks, vóór één oktober een werkplan met een begroting van de benodigde financiële middelen voor het eerstvolgende kalenderjaar vast en legt deze stukken ter goedkeuring voor aan het bestuur van het Produktschap voor Veevoeder.

(…).

Statutenwijziging

Artikel 13

(…)

2. (…) Een besluit tot wijziging van de statuten treedt niet in werking dan na goedkeuring van het bestuur van het Produktschap voor Veevoeder en van het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees.

(…).”

(iii) Blijkens een brief van 27 juni 1991 van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Voorzitter van de Tweede kamer der Staten-Generaal is de SKV door het Productschap voor Veevoeder (hierna: PVR) en het Productschap voor Vee en Vlees (hierna: PVV) belast met de controle van en het toezicht op de naleving van de Verordening stoffen met sympathico mimetische werking (PVV) 1991. Tot deze stoffen behoort het middel clenbuterol. De verordening verbiedt onder bepaalde voorwaarden het gebruik van clenbuterol bij mestrunderen. Overtreding van de verordening is een strafbaar feit.

(iv) De Verordening PVV Kwaliteitscontrole vleeskalversector 1991 luidt, voor zover hier van belang:

“Artikel 5

1. Er is een Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector, die tot taak heeft de kwaliteit van kalvervoeders en kalfsvlees te bevorderen en te garanderen, alsmede de afzet van kalfsvlees te bevorderen.

2. De statuten van deze stichting alsmede de door haar op te stellen reglementen behoeven de goedkeuring van het bestuur van het produktschap.

(…)

Artikel 10

Overtredingen van het bij of krachtens deze verordening bepaalde zijn strafbare feiten.”

(v) Het bestuur van SKV heeft, mede in overweging nemend voornoemd art. 5, het Controle- en Sanctiereglement SKV 1991 (hierna: CSR) vastgesteld.

In hoofdstuk 3 van het CSR is de wijze van controle (administratief, visueel, dan wel met behulp van monsteronderzoek) vastgelegd. Hoofdstuk 4, met de titel “Addi- tioneel bij aangeslotenen” , bepaalt onder meer:

“Artikel 13

1. Indien de controleur bij de visuele controle bedoeld in artikel 12 van mening is dat de vleeskalveren niet behandeld zijn met niet-toegelaten stoffen, zal hij aan de aangeslotene vanwege de SKV per betrokken (deel)koppel vleeskalveren een kwaliteitscertificaat verlenen, tenzij

- op grond van het monsteronderzoek bedoeld in hoofdstuk 3 het tegendeel is gebleken.

- (…)

4.3 Sancties

Artikel 17

1. In geval van gegronde verdenking op basis van het monsteronderzoek (…) zal de SKV bij een aangeslotene de volgende sanctie opleggen: (…)

Artikel 19

1. De SKV zal aan een aangeslotene een sanctie van

f 300,- opleggen voor ieder vleeskalf dat in strijd met dit reglement zonder geldig kwaliteitscertificaat wordt afgeleverd of geslacht. (…)

2. Tenzij van enige aanwijzing omtrent gebruik van niet-toegelaten stoffen of niet-inachtnemen van bepalingen met betrekking tot geregistreerde dierengeneesmiddelen in het betreffende koppel vleeskalveren sprake is, zal de directeur van de SKV gedeeltelijke kwijtschelding aan de aangeslotenen verlenen van de conform het eerste lid op te leggen sanctie, overeenkomstig bij besluit van het bestuur vast te stellen regels.”

(vi) Ingevolge art. 25 van het CSR treedt dit reglement in werking na goedkeuring door de besturen van PVR en PVV. Geschillen tussen de aangeslotenen en SKV met betrekking tot bepalingen in het reglement worden ingevolge art. 24, overeenkomstig het Geschillenreglement SKV 1991, beslecht door de Geschillencommissie Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector.

(vii) SKV wordt - althans zo was de situatie in 1991 - voor het overgrote deel gefinancierd door het Productschap voor Veevoeder. Daarnaast dragen zowel het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij als het Productschap van Vee en Vlees bij aan de financiering.

(viii) [verweerder], die onder meer handelt in vleeskalveren, heeft zich bij overeenkomst van 12 augustus 1990 bij SKV aangesloten. De aansluitingsovereenkomst houdt in, voor zover hier van belang, dat de contractant zich verplicht zich als aangeslotene van SKV te onderwerpen aan de statuten en de krachtens de statuten vastgestelde reglementen, en dat SKV bij niet of niet behoorlijke nakoming door de contractant van het bij de overeenkomst bepaalde, gerechtigd is aan de contractant een boete op te leggen.

(ix) Op 24 juni 1993 is door een controleur van SKV een aantal urinemonsters genomen van een aan [verweerder] toebehorend koppel van 56 vleeskalveren. Na laboratoriumonderzoek bleek dat een monster positief was op clenbuterol.

(x) [Verweerder] is terzake strafrechtelijk vervolgd voor overtreding van de Verordening stoffen met sympathico mimetische werking (PVV) 1991. Op 10 december 1993 heeft de economische politierechter te Zwolle haar schuldig verklaard zonder strafoplegging, met verbeurdverklaring van het inmiddels vernietigde kalf.

(xi) Bij brief van 18 augustus 1993 met de aanhef “Sanctiebesluit” heeft SKV [verweerder] meegedeeld op grond van de in (ix) genoemde constatering de volgende sanctie op te leggen: destructie op kosten van [verweerder] van het kalf waarvan het positief bevonden monster afkomstig was indien het kalf nog aanwezig was, dan wel een boete gelijk aan de marktwaarde bij verkoop indien het kalf niet meer aanwezig is. Voorts wordt in de brief meegedeeld dat voor het onderhavige koppel vleeskalveren geen kwaliteitscertificaat mag worden afgegeven.

Het desbetreffende kalf is vernietigd.

(xii) Bij sanctiebesluit van 29 september 1993 heeft SKV aan [verweerder] meegedeeld dat geen kwaliteitscertificaat is afgegeven voor het koppel kalveren waarvan er één positief was bevonden op een niet toegelaten stof; dat vaststaat dat 54 vleeskalveren zijn afgeleverd zonder kwaliteitscertificaat; dat op grond van die constatering SKV krachtens art. 19 CSR gehouden is een boete op te leggen van f 300,-- voor ieder kalf dat zonder certificaat is afgeleverd, zodat een boete van f 16.200,-- wordt opgelegd.

(xiii) Bij brief van 24 november 1993 heeft SKV meegedeeld dat zij ervan uitging dat het resterende 55e kalf ook zonder kwaliteitscertificaat is afgeleverd zodat de totale boete f 16.500,-- bedroeg.

(xiv) [verweerder] heeft de boete niet voldaan.

3.2 In dit geding is de vraag aan de orde of SKV van [verweerder] betaling kan eisen van de opgelegde boete van f 16.500,--. De Rechtbank heeft de vordering van SKV te dier zake afgewezen. Het Hof heeft de tegen het vonnis van de Rechtbank gerichte grieven verworpen. Hetgeen het daartoe heeft overwogen kan, voorzover in cassatie van belang, als volgt worden weergegeven.

De opgelegde boete betreft niet een dwangsom, maar een sanctie met een punitief karakter ter zake van een gepleegde overtreding. Daaraan doet niet af dat van de boete een prikkel kan uitgaan om zich van overtreding te onthouden en ook niet dat de boete is vastgesteld op een vast bedrag per kalf. De opgelegde boete is een voorziening met de strekking van straf of tuchtmaatregel ter zake van een economisch delict als bedoeld in art. 5 WED (rov. 5.11 en 5.12)

SKV heeft benadrukt dat de onderwerping van [verweerder] aan haar regelingen berust op een in vrijheid gesloten privaatrechtelijke overeenkomst en dat het partijen vrijstaat langs privaatrechtelijke weg ook privaatrechtelijke sancties overeen te komen. Uit merendeels aan de uitspraak van de Geschillencommissie van 16 november 1992 (zie voor een weergave daarvan HR 28 februari 1997, nr. 16226, NJ 1999,732 en bijbehorende conclusie) ontleende feiten betreffende de verstrengeling van SKV, PVR en PVV volgt dat SKV is opgetreden als de verlengde arm van die productschappen, en dat zij derhalve ook is te beschouwen als een administratief orgaan, waarvoor het verbod van art. 5 WED geldt. De mate van vrijwilligheid waarmee iemand zich heeft aangesloten bij SKV is voor de onderhavige toepassing van het CSR niet van doorslaggevend belang. Bovendien geldt ten aanzien van de aansluiting van [verweerder] dat zij zich niet of nauwelijks kan veroorloven geen aansluiting te zoeken. [Verweerder] heeft zich erop beroepen dat zij in dezelfde positie verkeert als degene ten aanzien van wie de Geschillencommissie in de genoemde uitspraak heeft geconcludeerd dat “de aansluiting (...), zich niet in een zodanige situatie van vrijheid (heeft) voltrokken dat daarmee artikel 5 van de W.e.d. betekenis zou missen.” (rov. 5.14).

Ten tijde van de geconstateerde overtreding was het stellen van tuchtmaatregelen op overtreding van de verordeningen van productschappen wettelijk niet mogelijk. Zouden tuchtmaatregelen wel mogelijk zijn - sedert 1 oktober 1992 laat de wet (art. 105 WBO) toe dat de verordening waarbij een bedrijfslichaam is ingesteld, bepaalt of bij verordening van dat bedrijfslichaam op overtredingen tuchtmaatregelen kunnen worden gesteld - en zou daarin zijn voorzien bij de betrokken verordening van het PVV, dan geldt bovendien dat geen cumulatie mogelijk is van een strafrechtelijke vervolging en een tuchtrechtelijke afdoening. [Verweerder] is strafrechtelijk veroordeeld voor overtreding van de Verordening stoffen met sympathico mimetische werking (rov. 5. 15).

Uit het voorgaande volgt dat het opleggen van de onderhavige boete een publiekrechtelijk karakter heeft en dat SKV bij het opleggen van de boete gehandeld heeft in strijd met art. 5 WED, zodat het daartoe strekkende besluit nietig is ingevolge het bepaalde in art. 3: 40 lid 2 BW en SKV niet de betaling van de boete kan vorderen (rov. 5.16).

3.3 Onderdeel 1 keert zich tegen het oordeel van het Hof dat de door SKV aan [verweerder] opgelegde boete een voorziening is met de strekking van straf of tuchtmaatregel ter zake van een economisch delict als bedoeld in art. 5 WED. Naar het onderdeel betoogt is dit oordeel onjuist omdat de boete, in aanmerking genomen dat deze bestaat uit een vast bedrag per kalf, dat verbeurd wordt indien zich bepaalde aan de aangeslotenen in kwestie toe te rekenen feiten voordoen, het karakter van een dwangsom heeft.

Dit betoog moet worden verworpen. Het Hof heeft, in cassatie niet bestreden, geoordeeld (rov. 5.9) dat de boete aan [verweerder] is opgelegd wegens een overtreding die als een economisch delict strafbaar is gesteld. Het Hof heeft vervolgens geoordeeld dat deze boete, nu het daarbij gaat om een sanctie met een punitief karakter, een voorziening is met de strekking van straf of tuchtmaatregel ter zake van een economisch delict als bedoeld in art. 5 WED. Dit oordeel geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan voor het overige als verweven met waarderingen van feitelijke aard, in cassatie niet verder op zijn juistheid worden getoetst.

3.4 Onderdeel 2 is gericht tegen hetgeen het Hof in rov. 5.14 heeft overwogen met betrekking tot de mate van vrijwilligheid waarmee [verweerder] zich heeft aangesloten bij SKV. Het betoogt dat SKV uitvoerig heeft gemotiveerd waarom de aansluiting van [verweerder] niet als “onvrijwillig” kan worden aangemerkt en dat die stellingname door [verweerder], die uitdrukkelijk heeft gesteld zich bij SKV te hebben aangesloten omdat zij de doelstelling van SKV ondersteunt, nimmer voldoende is weersproken. Onjuist, althans niet goed begrijpelijk is dan ook, aldus het onderdeel, ’s Hofs oordeel dat van [verweerder] zich niet of nauwelijks kon veroorloven geen aansluiting te zoeken. Daarnaast acht het onderdeel onbegrijpelijk ’s Hofs overweging dat de mate van vrijwilligheid waarmee iemand zich heeft aangesloten bij SKV - althans wat betreft de toepassing van het CSR - niet van doorslaggevend belang is.

Het onderdeel is tevergeefs voorgesteld. Het Hof is met zoveel woorden ingegaan op de stelling van SKV dat [verweerder] zich in vrijheid bij haar heeft aangesloten. Het Hof heeft daaromtrent geoordeeld dat [verweerder] zich niet kon veroorloven geen aansluiting bij SKV te zoeken. Ter motivering van dit oordeel heeft het Hof gewezen op de uitspraak van de Geschillencommissie van 16 november 1992, waarin op de positie van ondernemers als [verweerder] is ingegaan. Dit oordeel is niet onbegrijpelijk, noch onvoldoende gemotiveerd. Anders dan waarvan het onderdeel kennelijk uitgaat, is dit oordeel ook niet in tegenspraak met de stelling van [verweerder] dat zij de doelstelling van SKV ondersteunt.

Bij zijn oordeel dat de mate van vrijwilligheid van de aansluiting niet van doorslaggevend belang is voor de toepassing van het CSR, heeft het Hof in overweging genomen dat SKV is opgetreden als de verlengde arm van de betrokken productschappen en derhalve is te beschouwen als een administratief orgaan. ’s Hofs oordeel is aldus niet ontoereikend gemotiveerd; het is ook niet onbegrijpelijk.

3.5 Onderdeel 3 betoogt dat ook als SKV als een administratief orgaan moet worden gezien, tekst, strekking noch wetsgeschiedenis van artikel 5 WED meebrengt dat SKV niet rechtsgeldig overeenkomsten zou kunnen sluiten waarin op het plegen van een economisch delict door de (particuliere) wederpartij een contractuele boete of andere sanctie wordt gesteld.

Ook dit onderdeel faalt. Bij de beoordeling van het onderdeel moet tot uitgangspunt worden genomen dat SKV functioneert als een verlengstuk van PVR en PVV en derhalve (mede) de publieke taak van die productschappen vervult. Daarvan uitgaande is geen andere conclusie mogelijk dan dat met de toepassing in het onderhavige geval van het CSR, waarbij een als economisch delict strafbaar gesteld feit op een andere wijze dan door middel van het strafrecht wordt gehandhaafd, de grenzen zijn overschreden van de door art. 5 WED geboden ruimte voor het treffen van andere voorzieningen met de strekking van straf- of tuchtmaatregelen dan de overeenkomstig de WED op te leggen straffen en maatregelen. Het Hof heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat SKV bij het opleggen van de boete in strijd heeft gehandeld met art. 5 WED en dat zij in haar contractuele verhouding met [verweerder] geen betaling van die boete kan vorderen.

4. Beslissing

De Hoge Raad:

verwerpt het beroep;veroordeelt SKV in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op nihil. Dit arrest is gewezen door de vice-president Mijnssen als voorzitter en de raadsheren Herrmann, Van der Putt-Lauwers, Fleers en Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Heemskerk op 10 december 1999.

Conclusie 10‑12‑1999

Inhoudsindicatie

-

Mr. Mok

Zitting 17 september 1999 Conclusie inzake

(bij vervroeging) STICHTING KWALITEITSGARANTIE VLEES--KALVERSECTOR

tegen

KALVERMESTERIJ [verweerder] B.V. (niet verschenen)

Edelhoogachtbaar college,

1. Feiten

1.1. Verweerder in cassatie, [..], van beroep veehandelaar in onder meer vlees-kal-veren, heeft zich bij overeenkomst van 12 augustus 1992 bij de Stichting Kwaliteitsgarantie Vlees-kalversector (SKV), thans eiser van cassatie, aangesloten.

1.2. Over de SKV heeft de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bij brief van 27 juni 1991 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal het volgende mee-ge-deeld:

A6. De Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector

Op 20 december 1990 is de Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector (SKV) opge-richt. Het doel van de SKV is de kwaliteit van kalvervoeder en kalfsvlees te bevorderen en te garanderen, en daarmee de afzet te bevorderen. De SKV is door het Productschap voor Veevoeder (PVvr) en het Productschap voor Vee en Vlees (PVV) belast met de con-trole van en het toezicht op de naleving van : (...) Verordening stoffen met sympathico mimeti-sche werking (PVV) 1991 in (...) de veehouderij, de handel (...) van vleeskalveren. In verband met de werkzaamheden van de SKV zijn van toepassing : (...) Verordening PVV Kwaliteitscontrole Vleeskalversector 1991. ...@

1.3. De verordening PVV kwaliteitscontrole vleeskalversector 1991 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

AArtikel 5

1. Er is een Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector, die tot taak heeft de kwaliteit van kal-vervoeders en kalfsvlees te bevorderen en te garanderen, alsmede de afzet van kalfsvlees te be-vorderen.

2. De statuten van deze stichting alsmede de door haar op te stellen reglementen behoeven de goedkeuring van het bestuur van het productschap.@

Overtreding van de in deze verordening vastgestelde verboden is op grond van art. 1, lid 4, van de Wet op de economische delicten (WED) strafbaar als economisch delict (bestreden ar-rest, ro. 5.9).

1.4. De statuten van de SKV houden , voor zover hier van belang, de volgende bepalingen in:

ADOEL.

Artikel 2.

1. De stichting heeft ten doel: de kwaliteit van kalvervoeders en kalfsvlees te bevorderen en te garanderen, de afzet van conform de geldende kwaliteitswetgeving geproduceerd kalfsvlees te bevorderen en aldus de belangen van de consument te dienen.

2. De stichting tracht dit doel te verwezenlijken door:

a. het vaststellen van normen en voorschriften ten behoeve van toezicht bij (...) hou-ders van en handelaren in vleeskalveren (...) als bedoeld (...) in Verordening PVV Kwali-teits-controle vleeskalversector 1991;

b. het (laten) uitvoeren van taken die door (...) het Productschap voor vee en vlees in het kader van de kwaliteitscontrole in de vleeskalversector aan de stichting worden op-ge-dra-gen;

c. het sluiten van overeenkomsten met (...) eigenaren casu quo houders van en han-delaren in vleeskalveren (...) waardoor deze zich onderwerpen aan de reglementen van de stichting inzake controles, sancties, arbitrage en financiën;

d. het afgeven van een kwaliteitscertificaat voor het afleveren van vleeskalveren;

(...)

BESTUUR.

Artikel 6.

1. Het bestuur bestaat uit twaalf leden. (...)

2. Van het bestuur maken deel uit:

f. één persoon aangewezen door het Productschap voor Vee en Vlees.

(...)

STATUTENWIJZIGING.

Artikel 13

(...)

2. Een besluit tot wijziging van de statuten treedt niet in werking dan na goedkeuring van het bestuur van het Productschap voor Veevoeder en van het bestuur van het Product-schap voor Vee en Vlees.

1.5. De SKV heeft, onder meer art. 5 van de Verordening PVV kwa---li-teits-controle vleeskalver-sector 1991 in overweging nemend, het Controle- en Sanctiereglement SKV 1991 (CSR) vast-ge-steld.

In hoofdstuk 3 van het CSR is de wijze van controle onder andere met behulp van mon-steronderzoek vastgelegd. Voorts is bepaald dat indien monsteronderzoek uitwijst dat er sprake is van behandeling van kalveren met niet-toegelaten stoffen, de controleur de aangeslotene voor het betrokken (deel)koppel vleeskalveren geen kwaliteitscertificaat verleent en:

AArtikel 17

1. In geval van gegronde verdenking op basis van het monsteronderzoek (...) zal de SKV bij een aangeslotene de volgende sancties opleggen: (...)

Artikel 19

1. De SKV zal aan een aangeslotene een sanctie van f 300,- opleggen voor ieder vleeskalf dat in strijd met dit reglement zonder geldig kwaliteitscertificaat wordt afgeleverd of geslacht. (...)

2. Tenzij van enige aanwijzing omtrent gebruik van niet-toegelaten stoffen (...) in het betreffende koppel vleeskalveren sprake is, zal de directeur van de SKV gedeeltelijke kwijtschelding aan de aangeslotenen verlenen van de conform het eerste lid op te leg-gen sanctie, overeenkomstig bij besluit van het bestuur vast te stellen regels.

Artikel 20

Alle boetes worden, ook zonder nadere ingebrekestelling, met de wettelijke rente ver-hoogd over de periode vanaf de tiende dag nadat de SKV het besluit tot oplegging van de boete heeft meegedeeld, uitgereikt of verzonden, tot de dag waarop de boete daadwerkelijk aan de SKV is betaald.

(...)

Artikel 22

1. Het bestuur rapporteert omtrent de bevindingen bij het toezicht aan (...) de voorzitters van de Productschappen voor Veevoeder en Vee en Vlees.

Artikel 23

(....)

2. In afwijking van het eerste lid geldt de geheimhoudingsplicht niet ten aanzien van het verstrekken van informatie aan (...) de voorzitters van de Productschappen voor Veevoeder en Vee en Vlees.@

1.6. Ingevolge art. 25 van het reglement treedt het reglement in werking na goedkeuring door de besturen van de Productschappen voor Veevoeder onderscheidenlijk Vee en Vlees. Geschillen tussen aangeslotenen en de SKV met betrekking tot bepalingen in het reglement worden ingevolge art. 24 beslecht overeenkomstig het Geschillenreglement SKV 1991.

1.7. De SKV wordt mede gefinancierd door het Productschap voor Vee en Vlees (PVV).

1.8. De overeenkomst die veehandelaar [verweerder] aanging met het SKV bepaalt:

AArtikel 1

De contractant verplicht zich als aangeslotene van de stichting te onderwerpen aan het be-paalde in de statuten van de stichting en het bepaalde, in de krachtens deze statuten vastgestelde reglementen.

(...)

Artikel 5

De stichting is gerechtigd de naleving van het bij deze overeenkomst bepaalde te allen tijde te doen controleren. De contractant is verplicht aan de controle volledige medewerking te verlenen.

(...)

Artikel 8

1. De stichting is (...) bij niet- of niet-behoorlijke nakoming door de contractant van het bij deze overeenkomst bepaalde, gerechtigd om de desbetreffende contractant een boete op te leggen.@

1.9. De SKV heeft bij brief van 18 augustus 1993 houdende een sanctiebesluit aan [verweerder] het volgende, voor zover hier van belang, meegedeeld:

AOp 24 juni 1993 werden door een SKV-controleur urinemonsters genomen van een kop-pel vleeskalveren bij J. D.[..], [adres] 3 [postcode] te [woonplaats].

De grootte van het koppel bedroeg 56 kalveren.

Blijkens de SKV-administratie bent u de juridisch eigenaar van deze vleeskalveren.

Blijkens het bijgevoegde analyseresultaat van het TNO is aan 1 vleeskalf van dit koppel de stof clenbuterol toegediend. De stof geldt als niet-toegelaten stof in de zin van de wet-te-lijke voorschriften en van het Controle- en Sanctiereglement SKV 1991. (...)

Op grond van deze constatering is de SKV gehouden (...) een sanctie op te leggen, be-staande uit:

- destructie op uw kosten van het individuele kalf met I&R nr. 7617 waarbij de niet-toe-gelaten stof is aangetroffen, indien dit kalf nog aanwezig is;

- een boete gelijk aan de marktwaarde bij verkoop aan een slachterij van het individuele kalf waarbij de niet-toegelaten stof is aangetroffen, indien dit kalf niet meer aanwezig is; (...)

Op grond van artikel 13 lid 1 eerste gedachtestreepje van voornoemd reglement zal voor het onderhavige koppel vleeskalveren geen kwaliteitscertificaat mogen worden af-ge-geven.?

Het desbetreffende kalf is vernietigd.

1.10. De SKV heeft bij brief van 29 september 1993 houdende een sanctiebesluit aan [verweer-der] het volgende meegedeeld:

A (...)

In het geval van de hierboven genoemde 54 vleeskalveren staat vast dat zij zijn afgeleverd zonder kwaliteitscertificaat. (...)

Op grond van deze constatering is de SKV gehouden, krachtens artikel 19 van voornoemd reglement een boete op te leggen van f 300,- voor ieder vleeskalf dat in strijd met het reglement zonder geldig kwaliteitscertificaat is afgeleverd.

Deze boete, ten bedrage van f 16.200,- (54 x f 300,-) wordt u bij het onderhavige sanctie-besluit opgelegd.@

1.11. Wat betreft het 55e kalf heeft de SKV bij brief van 24 november 1993 medegedeeld dat zij er van uitging dat ook dat zonder kwaliteitscertificaat is afgeleverd zodat de boete / 16.500 be-droeg.

[verweerder] heeft deze boete niet voldaan.

2. Verloop procedure

2.1. SKV heeft [verweerder] gedagvaard voor de rechtbank te Arnhem.

Zij heeft gevorderd dat de rechtbank [verweerder] zou veroordelen tot betaling van de boe-te vermeerderd met rente en kosten.

Harerzijds heeft [verweerder], voorzover in cassatie nog van belang, in reconventie ge-vor-derd dat de rechtbank het sanctiebesluit en art. 24 van het CSR nietig zou verklaren, althans zou ver-nietigen.

2.2. De rechtbank heeft bij vonnis d.d. 22 februari 1996 zowel de vordering in conventie als de vor-dering in reconventie afgewezen.

2.3. Van dit vonnis is SKV in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof te Arnhem. Zij heeft gevorderd dat het hof het vonnis van de rechtbank zou vernietigen en [verweerder] zou ver-oor-delen tot betaling van de boete, vermeerderd met wettelijke rente.

[verweerder] heeft, voorzover in cassatie nog van belang, in incidenteel appel nietigverklaring van het Sanctiebesluit van SKV tot oplegging van de boete en nietigverklaring, althans ver-nie-tiging van art. 24 van het Controle- en Sanctiereglement SKV 1991 gevorderd.

2.4. Bij arrest d.d. 3 maart 1998 heeft het hof Arnhem het vonnis van de rechtbank, zowel in con-ventie en reconventie gewezen, bekrachtigd.

2.5. Tegen dat arrest is het onderhavige, door SKV (tijdig) ingestelde cassatieberoep gericht. Het steunt op een middel dat in drie onderdelen is onderscheiden.

Tegen [verweerder] is in cassatie verstek verleend.

3. Artikel 5 WED

3.1.1. Artikel 5 van de WED luidt:

ATenzij bij de wet anders is bepaald, kunnen ter zake van economische delicten geen ande--re voorzieningen met de strekking van straf of tuchtmaatregel worden getroffen dan de straf--fen en maatregelen, overeenkomstig deze wet op te leggen.@

3.1.2. Uit de parlementaire geschiedenis:

AIntussen is dit een voorschrift, dat alleen bij consciëntieuse eerbiediging van zijn letter en geest tot zijn recht zal komen.@

AIk deel niet de vrees van de geachte afgevaardigde, dat de bepaling van artikel 5 niet zal voorkomen, dat de administratie toch nog door administratieve maatregelen zal optreden tegen degenen, die economische delicten hebben gepleegd. Het is in elk geval de bedoeling van art. 5 S het staat er duidelijk in S, dat de administratie dat niet zal mogen doen; wanneer zij het desondanks mocht doen, dan zou zij zich aan een onrechtmatige daad schuldig maken.@

3.1.3. De Hoge Raad heeft over de onderhavige bepaling overwogen:

Adat naar de opvatting van de wetgever de overheid de naleving van de voorschriften be-tref-fende de vestiging van bedrijven dient af te dwingen door strafrechtelijke sancties op te leg-gen, welke hun regeling hebben gevonden in de Wet op de economische delicten (...);

dat het vervolgingsbeleid bij overtreding van de bepalingen van de Vestigingswet Bedrijven 1954 (...) in de Wet op de economische delicten is toevertrouwd aan andere overheidsorga-nen dan de product- of bedrijfschappen, en dat het niet in de bedoeling van de wetgever kan hebben gelegen dat dit beleid zou kunnen worden doorkruist door ingrijpende maatregelen van privaatrechtelijke aard op initiatief van andere overheidsorganen dan die, welke door de wetgever met de zorg voor de naleving van genoemde bepalingen zijn belast@.

Ruim een kwart eeuw later heeft de Hoge Raad in een casuspositie die sterk op de onder-ha-vige leek, opgemerkt dat de Geschillencommissie had overwogen:

Adat de opgelegde sanctie niet ten doel heeft binnen de kring van bij SKV aangeslotenen gel--dende interne regels te handhaven, doch gericht is op de naleving van publiekrechtelijke verbodsbepalingen en dat door SKV aan B een sanctie is opgelegd terzake van een eco-nomisch delict, weshalve art. 5 WED geen ruimte laat voor het opleggen van sancties als waarvan te dezen sprake is.?

Daar heeft uw Raad aan toegevoegd dat volgens de Geschillencommissie

ASKV, hoewel gehuld in het kleed van een privaatrechtelijke rechtspersoon, te dezen in feite functioneert als verlengde arm van beide Productschappen.@

Vervolgens heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het hof in die zaak niet blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te beslissen dat in dat geval

Ade grenzen zijn overschreden van de door art. 5 WED geboden ruimte voor het treffen van andere voorzieningen met de strekking van straf- of tuchtmaatregel dan de overeenkomstig de Wet economische delicten op te leggen straffen en maatregelen.?

3.1.4. De strekking van art. 5 WED, blijkend uit wetsgeschiedenis en rechtspraak, is dat de overheid wegens economische delicten niet zonder uitdrukkelijke machtiging door de wetgever in formele zin andere sancties dan de in de WED voorziene mag opleggen; Aaan de product- of bedrijfschappen [is] niet de taak toebedeeld om door ingrijpende maatregelen van privaatrechtelij-ke aard de naleving van sociaal-economische voorschriften af te dwingen.?

De in art. 105 van de Wet op de bedrijfsorganisatie voorziene mogelijkheid van tuchtmaatre-gelen doet hieraan niet af omdat die mogelijkheid bij de wet in formele zin in het leven is geroepen. Afgezien van het door het hof (ro. 5.15) genoemde argument van overgangsrechtelijke aard, is hier geen sprake van een tuchtmaatregel in de zin van het genoemde wetsartikel, doch van een maatregel op een formeel privaatrechtelijke grondslag.

4. Bespreking van het cassatiemiddel

4.1.1. Onderdeel 1 acht hetgeen het hof in de roo. 5.11 en 5.12 heeft overwogen rechtens on-juist.

4.1.2. In de eerste van genoemde rechtsoverwegingen heeft het hof geoordeeld dat de betrok-ken reglementaire boetes (artt. 17-20 CSR, zie hiervóór, ' 1.5) een punitief karakter hebben ter za--ke van een gepleegde overtreding.

Daaraan doet niet af, aldus het hof, dat van het vastleggen van de boete in het CSR een pre-ventieve prikkel kan uitgaan en evenmin dat de boete is vastgesteld op een vast bedrag per kalf.

Het hof is daarom tot de conclusie gekomen dat de opgelegde boete een voorziening is met de strekking van een straf of tuchtmaatregel ter zake van een economisch delict, als bedoeld in art. 5 WED.

4.1.3. Volgens het onderdeel heeft het hof miskend dat de boete, zoals aan [verweerder] is opgelegd, het karakter heeft van een dwangsom zodat er geen sprake is van een voorziening met de strekking van straf of tuchtmaatregel zoals bedoeld in art. 5 WED.

De schriftelijke toelichting op het middel voegt daar nog enkele alternatieve kwalificaties aan toe, nl. een verbintenis onder opschortende voorwaarde en een gefixeerde schadevergoeding. Ik zal mij echter tot het middel beperken.

4.1.4.1. M.i. is het verschil tussen een door de overheid of een met de overheid op n lijn te stel-len orgaan opgelegde dwangsom en een dito boete niet zo groot. Een boete heeft een repressief karakter, wat geenszins uitsluit dat de oplegging met generaal of speciaal preventieve oogmerken geschiedt.

Omgekeerd heeft de dwangsom een preventief karakter, maar wel degelijk met repressieve trekken. De bestuursrechtelijke dwangsom wegens niet uitvoering van een last (afd. 5.4 Awb) is een sanctie op het niet uitgevoerd hebben van een last; de last zelf kan mede strekken tot het ongedaan maken van een overtreding (art. 5:32, leden en en 4, Awb).

4.1.4.2. In de onderhavige zaak is de boete opgelegd wegens het aan een bepaald kalf toege-diend hebben van een verboden stof. Dat is m.i. een punitieve reactie wegens het begaan heb-ben van een overtreding.

Het is juist dat de bedreiging van de sanctie een preventief doel zal hebben, maar dat geldt voor de meeste sancties, zeker die wegens S in het totaal van het sanctierecht bezien S lichtere vergrijpen. Het recht bedreigt de overtreder van een maximumsnelheid met de bedoeling de des-betreffende persoon er toe te brengen zich aan de maximumsnelheid te houden.

4.1.4.3. Dat de bedreigde boete bestaat in een vast bedrag is niet meer dan een technische kwestie. In het Nederlandse strafrecht en ook in de WED is het gebruikelijk voor strafbare feiten een maximale straf, ook een maximale geldboete, te bedreigen. Het Duitse recht en ook het sanctierecht van de EG hanteert een maximum n een minimum. Een vast bedrag, als hier voor de niet toegelaten gedragingen bedreigd is, is nog een ande-re oplossing, die minder verfijnd is, maar discussies over de strafmaat voorkomt.

Het kiezen van deze laatste techniek wijst op zichzelf niet in de richting van een dwangsom. De Awb schrijft niet voor dat bij toekenning van de bevoegdheid van oplegging van een last onder dwangsom, bij voor-baat de hoogte (of het maximum) van dwangsommen moet worden gefixeerd en in de praktijk gebeurt dat ook niet (althans niet altijd).

4.1.4.4. Overigens bevatten de aangevallen rechtsoverwegingen een oordeel over de strekking van een bepaling in een reglement van een privaatrechtelijke stichting. Zulk een oordeel is van feitelijke aard of tenminste sterk met de feiten verweven, zodat een rechtsklacht hiertegen bij voorbaat weinig kans maakt.

Hoewel het onderdeel, naar de letter genomen, daar niet over klaagt, meen ik dat het oor-deel van het hof, dat het gaat om een sanctie met een punitief karakter ter zake van een gepleeg-de overtreding, evenmin onbegrijpelijk is. Ik wijs in dit verband op de terminologie waarin de des-betreffende bepalingen van het CSR zijn vervat: Asancties@ (opschrift 4.3. en artt. 17 en 19), Aboe-tes@ (art. 20).

4.1.5. Uit het voorgaande volgt dat het onderdeel vruchteloos is voorgesteld.

4.2.1. Onderdeel 2 brengt een rechtsklacht en subsidiair een motiveringsklacht in stelling tegen ro. 5.14, derde en vierde alinea, van <s hofs arrest.

4.2.2. In de derde alinea, heeft het hof allereerst geoordeeld dat de mate van vrijwilligheid waar-mee iemand zich heeft aangesloten bij SKV S wat betreft de onderhavige toepassing van het CSR S niet van doorslaggevend belang is.

In de tweede plaats heeft het hof gereleveerd dat [verweerder] zich er op heeft beroepen dat zij in dezelfde positie verkeert als haar collega in de zaak die geleid heeft tot het hiervóór, in noot 14, genoemde arrest. Daaraan heeft het hof vastgeknoopt dat SKV deze stelling onvoldoende betwist heeft.

4.2.3. Het onderdeel stelt daar tegenover dat [verweerder] in eerste aanleg heeft aangevoerd dat haar aansluiting bij SKV niet als onvrijwillig kan worden aangemerkt.

Verder zou het onbegrijpelijk zijn dat het hof van oordeel is dat de mate van vrijwilligheid waarmee iemand zich heeft aangesloten niet van doorslaggevend belang is. Ten slotte bestrijdt het onderdeel de overweging inzake de onvoldoende betwisting.

4.2.4.1. Het hof heeft geenszins over het hoofd gezien dat SKV gesteld heeft dat [verweerder] in vrijheid is toegetreden. Ro. 5.14 begint met die constatering.

Het hof heeft daar echter aan toegevoegd dat [verweerder] zich niet of nauwelijks kan ver-oor-loven geen aansluiting te zoeken. Het verwees daarbij naar de stelling van [verweerder], die had gesteld in dezelfde positie te verkeren als de collega in de zaak, leidend tot het arrest van 28 februari 1997. In die zaak heeft de Geschillencommissie overwogen:

Agezien de SKV ten dienste staande mogelijkheid om aan de bij haar aangesloten slachterij-en geen ontheffing te verlenen (...) van de (...) verplichting om uitsluitend vleeskalveren van aangeslotenen te slachten S van welke bevoegheid SKV (...) ook gebruik heeft gemaakt (...) moet de aansluiting van betrokkenen bij SKV in in aanmerking te nemen mate worden be-schouwd als een beslissing van ondernemers, die, strevende naar continuïteit van hun on-derneming, niet de, blijkens het voorgaande, geenszins als denkbeeldig te verwaarlozen kans wilden lopen op termijn hun marktpositie te verzwakken of zelfs geheel te verliezen en mede om die reden aansluiting bij SKV hebben gezocht.@

4.2.4.2. De beschouwingen van de Geschillencommissie hebben een zodanig algemeen karakter, dat het voor de hand ligt dat deze ook op andere kalvermesters, als [verweerder] van toepassing zijn. De uitspraak van de geschillencommissie is blijkens het vorige arrest, niet als kennelijk on-re-de-lijk aangemerkt en de geciteerde beschouwingen hebben m.i. ook een aanzienlijke over-tui-gings-kracht.

In dit licht bezien is het oordeel van het hof over de niet-vrijwilligheid van de aansluiting geens-zins onbegrijpelijk.

4.2.4.3. Met de overweging over het niet van overwegend belang zijn van de mate van onvrijwillig-heid heeft het hof klaarblijkelijk willen zeggen dat het voor zijn oordeel voldoende is dat de aan-sluiting niet geheel vrijwillig is geweest. Ook dat lijkt mij begrijpelijk, vooral ook in verband met de verwijzing door het hof naar de hiervóór geciteerde uitspraak van de Geschillencommissie.

Het oordeel ten slotte dat een stelling van een procespartij onvoldoende betwist is berust op een waardering van de gedingstukken, die in cassatie niet toetsbaar is.

4.2.5. Uit een en ander volgt dat het onderdeel geen doel treft.

4.3.1. Onderdeel 3 dat zich keert tegen de roo. 5.15 en 5.16 van het bestreden arrest, betoogt dat art. 5 WED niet meebrengt dat administratieve organen niet rechtsgeldig overeenkomsten zouden kunnen sluiten waarin op het plegen van een economisch delict door de (particuliere) wederpartij een contractuele boete (of andere sanctie) is gesteld.

Het onderdeel beroept zich op tekst, strekking en wetsgeschiedenis van art. 5.

4.3.2. Uit hoofdstuk 3 van deze conclusie blijkt dat ik de aan het onderdeel ten grondslag liggende stelling niet deel.

In de schriftelijke toelichting van haar raadsman heeft SKV nog doen betogen dat de rechter zich S anders dan in het kader van marginale toetsing van een bindend advies S buiten de onderhavige zaak nimmer heeft uitgesproken over de vraag of art. 5 WED zich verzet tegen het wegens het terzake van economische delicten opleggen door een publiekrechtelijk lichaam, of de verleng-de arm daarvan, van contractuele boetes aan een particuliere wederpartij.

Naar de letter genomen mag dat juist zijn, maar dergelijke boetes mag men m.i. begrijpen onder Aingrijpende maatregelen van privaatrechtelijke aard@, en dan is de stelling, gezien het in noot 11 genoemde arrest van de Hoge Raad net juist.

4.3.3. Overigens loopt het onderdeel al vast op gebrek aan feitelijke grondslag, aangezien het hof een algemeen oordeel, als het middel in het arrest leest, niet heeft gegeven. Het hof heeft zijn overwegingen toegespitst op tuchtmaatregelen (als de onderhavige) wegens overtreding van verordeningen van productschappen en het is (ro. 5.16) slechts tot de bevinding gekomen Adat SKV bij het opleggen van de boete in strijd heeft gehandeld met artikel 5 WED@.

4.3.4. Ook het derde onderdeel faalt derhalve.

4. Conclusie

Ik concludeer tot verwerping van het beroep met veroordeling van SKV in de kosten.

De procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

plv.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.