HR, 19-11-1999, nr. C97/286HR, nr. 16807

Op 26 september 1997 heeft [verzoeker] cassatieberoep ingesteld tegen een arrest van het gerechtshof te Amsterdam d.d. 26 juni 1997, gewezen in een geschil tussen verzoeker als appellant en Royal Nederland Verzekering Maatschappij NV als geïntimeerde. Het geschil betreft de schuldvraag van een aanrijding met een bebakeningseenheid, waarbij een door verzoeker bestuurde auto betrokken was. De schade aan de zijde van de eigenaar en de gebruiker van de bebakeningseenheid is ingevolge verzekeringsovereenkomst vergoed. Royal Nederland Verzekering Maatschappij NV (hierna: Royal Nederland) zoekt verhaal op verzoeker.

Nadat Royal Nederland op het cassatieberoep had geantwoord en toelichting was gegeven, heeft de advocaat-generaal De Vries Lentsch-Kostense geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep.

Nadat verzoeker bekend was geworden met de namen van de leden van de Hoge Raad die zijn aangewezen om op het cassatieberoep te beslissen, heeft hij via zijn advocaat een verzoek ingediend tot wraking van de vice-president mr. F.H.J. Mijnssen en de raadsheer mr. R. Herrmann op de volgende grond:

“dat hem gebleken is dat de raadsheren voornoemd tegen betaling werkzaam zijn voor de door de Nederlandse schadeverzekeraars, waaronder Royal Nederland Verzekeringmaatschappij NV, gefinancierde Raad van Toezicht op het Schadeverzekeringsbedrijf. Verzoeker meent dat deze omstandigheid grond geeft te vrezen dat het deze raadsheren aan onpartijdigheid ontbreekt.”

De beide leden van de Hoge Raad hebben schriftelijk te kennen gegeven niet in de wraking te berusten. Verzoeker, bij monde van zijn advocaat, en de gewraakte leden van de Hoge Raad zijn gehoord ter terechtzitting van 4 oktober 1999.

Op verzoek van een procespartij kan elk van de rechters, die een zaak behandelen, worden gewraakt op grond van feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen lijden (art. 29 Rv). De verwijzing naar de rechterlijke onpartijdigheid hangt samen met het in art. 6 EVRM verankerde recht op een eerlijke en openbare behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. Zoals bekend, hanteert het Europese Hof voor de Rechten van de Mens bij de beoordeling hiervan een subjectieve en een objectieve maatstaf. De subjectieve benadering zoekt naar de “personal conviction of a given judge in a given case”. Daarbij geldt: “The personal impartiality of a judge must be presumed until there is proof to the contrary” (EHRM 24 mei 1989, NJ 1990, 627, rov. 47). Omdat eventuele vooringenomenheid van een rechter voor een procespartij in het algemeen moeilijk op te sporen is, hanteert het EHRM daarnaast een objectieve benadering. In het Engels wordt dit onderscheid wel aangeduid als: actual bias tegenover: appearance of bias. Het EHRM omschrijft de objectieve benadering als volgt:

“Under the objective test, it must be determined whether, quite apart from the judge’s personal conduct, there are ascertainable facts which may raise doubts as to his impartiality. In this respect even appearances may be of a certain importance. What is at stake is the confidence which the courts in a democratic society must inspire in the public (…). This implies that in deciding whether in a given case there is a legitimate reason to fear that a particular judge lacks impartiality, the standpoint of the accused is important but not decisive (…). What is decisive is whether this fear can be held objectively justified.” (idem, rov. 48).

De Hoge Raad heeft deze benaderingswijze tot de zijne gemaakt:

“Bij de beoordeling van een beroep op het ontbreken van onpartijdigheid van de rechter in de zin van art. 6 eerste lid EVRM dient voorop te staan dat een rechter uit hoofde van zijn aanstelling moet worden vermoed onpartijdig te zijn, tenzij zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen die zwaarwegende aanwijzingen opleveren voor het oordeel dat een rechter jegens de verdachte een vooringenomenheid koestert, althans dat de bij de verdachte dienaangaande bestaande vrees objectief gerechtvaardigd is.”

Anders dan voorheen, zijn de wrakingsgronden in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering niet nader omschreven. Voorbeelden van mogelijke wrakingsgronden zijn dat een rechter een bijzondere betrekking (d.w.z. een andere betrekking dan als rechter, bijv. een familieband) onderhoudt met één van de procespartijen of dat een rechter zelf belang heeft bij de uitkomst van het geschil. Ook kan worden gedacht aan verbondenheid van een rechter met een organisatie die belang heeft bij de uitkomst van het geschil. In deze laatste categorie is een geruchtmakend voorbeeld de uitleveringszaak tegen Pinochet, in welk geding Amnesty International had geïntervenieerd en toewijzing van het uitleveringsverzoek had bepleit. Eén van de rechters, Lord Hoffmann, bekleedde een onbezoldigde bestuursfunctie bij een zelfstandige doch aan Amnesty International gelieerde rechtspersoon (Amnesty International Charity Ltd). Omdat deze omstandigheid bij de opgeëiste persoon gerechtvaardigde twijfel deed rijzen aan de onpartijdigheid (kort samengevat: vanwege de schijn van ideële verbondenheid van deze rechter met de doelstellingen van procespartij Amnesty), werd de wraking ingewilligd.

Door verzoeker wordt niet aangevoerd dat de thans gewraakte rechters blijk hebben gegeven van vooringenomenheid of enig belang hebben bij de uitkomst van het geding. Het gaat dus niet om een geval van “actual bias”, maar uitsluitend om de onpartijdigheid, bezien vanuit de objectieve benadering (“appearance of bias”). Volledigheidshalve zij vermeld dat in deze zaak de Procola-problematiek niet aan de orde is: verzoeker heeft niet gesteld dat de gewraakte leden zich als lid van de Raad van Toezicht reeds zouden hebben uitgesproken over het geschil waarover zij in hun hoedanigheid van lid van de Hoge Raad hebben te oordelen. Bij de bespreking van dit wrakingsverzoek wil ik twee deelvragen onderscheiden: (a) geeft het feit dat beide leden van de Hoge Raad lid zijn van de Raad van Toezicht ongeacht de honorering gerechtvaardigde grond voor twijfel aan hun onpartijdigheid als rechter? (b) geeft het feit dat zij voor hun lidmaatschap van de Raad van Toezicht een honorarium ontvangen gerechtvaardigde grond voor twijfel aan hun onpartijdigheid als rechter?

De combinatie van het rechterschap en een lidmaatschap van de Raad van Toezicht op het Schadeverzekeringsbedrijf is niet verboden. In beginsel is het een rechter toegestaan nevenfuncties buiten de rechterlijke macht te vervullen. Slechts bij uitzondering verbiedt de wet bepaalde, met het rechterschap onverenigbare, functies. Rechters zijn wettelijk verplicht hun nevenfuncties bekend te maken in een register. Het is mogelijk, dat de registratie van beide leden van de Hoge Raad als lid van de Raad van Toezicht op het Schadeverzekeringsbedrijf bij verzoeker argwaan heeft gewekt. Het wordt ongewenst geacht dat een nevenfunctie van dien aard is dat de betrokken rechter – in werkelijkheid of naar objectieve schijn – aan een bepaald soort belangen wordt verbonden; Martens en Ten Kate noemen in hun notitie als voorbeelden een bestuursfunctie bij een commerciële rechtspersoon en sommige commissariaten. Om iedere schijn van belangenverstrengeling te vermijden doet de betrokken rechter er in het algemeen verstandig aan, zich te onthouden van de berechting van zaken welke in die belangensfeer liggen. Wie in de mening verkeert dat het lidmaatschap van de Raad van Toezicht op het Schadeverzekeringsbedrijf een soort commissariaat of een bestuursfunctie bij een organisatie van verzekeraars is, zal vraagtekens kunnen zetten wanneer zijn geschil met een verzekeraar wordt berecht door een rechter met zo’n nevenfunctie.

Indien dit de achtergrond van het wrakingsverzoek is, is het zinvol iets dieper in te gaan op de taak en de samenstelling van de Raad van Toezicht. De Raad van Toezicht op het Schadeverzekeringsbedrijf is in 1964 opgericht door de toenmalige Nederlandse Unie van Schadeverzekeraars (later: het Verbond van Verzekeraars). Het algemeen bestuur van het Verbond benoemde, op voordracht van het dagelijks bestuur van het Verbond, de leden van de Raad van Toezicht telkens voor een periode van drie jaar, waarna herbenoeming kon volgen tot de leeftijd van 70 jaar was bereikt (art. 3 en 4 Regl. RvT). In de praktijk werd steeds het voorstel van de Raad van Toezicht zelf gevolgd. De Raad van Toezicht op het Schadeverzekeringsbedrijf was een privaatrechtelijk tuchtcollege. Consumenten en anderen konden bij de Raad een klacht indienen tegen een verzekeraar. De Raad van Toezicht onderzocht dan de feiten of omstandigheden op grond waarvan de klager meende dat de betrokken schadeverzekeraar de goede naam van het schadeverzekeringsbedrijf niet in stand had gehouden. Om een onafhankelijke beoordeling ten opzichte van het verzekeringsbedrijf te waarborgen, bepaalde het reglement van de Raad van Toezicht in art. 4:

“De leden van de Raad en van het secretariaat mogen op generlei wijze werkzaam zijn of een functie bekleden in het verzekeringsbedrijf, het bemiddelingsbedrijf hieronder begrepen, terwijl de voorzitter en de vice-voorzitter daarenboven met goed gevolg aan een Nederlandse universiteit het doctoraal examen in de rechtsgeleerdheid moeten hebben afgelegd.”

De oordelen van de Raad van Toezicht worden in de vakpers gepubliceerd en worden – mede door zijn onafhankelijke opstelling - in vakkringen als gezaghebbend ervaren. Traditioneel hebben ook juristen afkomstig uit de rechterlijke macht, waaronder leden van de Hoge Raad, deel uitgemaakt van de Raad van Toezicht Schadeverzekeringen. De leden van de Raad van Toezicht ontvingen voor hun werk een honorarium; de daarvoor benodigde middelen werden aan de Raad verschaft door het Verbond van Verzekeraars.

Uit het bovenstaande volgt dat het lidmaatschap van de Raad van Toezicht op het Schadeverzekeringsbedrijf niet te vergelijken is met een bestuursfunctie of een commissariaat in het bedrijfsleven. De leden van de Raad van Toezicht hebben niet tot taak de verzekeraars te adviseren, op het bestuur van (een organisatie van) verzekeraars toezicht te houden of anderszins de belangen van de verzekeraars te behartigen. Het lidmaatschap van de Raad van Toezicht houdt niet méér of minder in dan het, als onafhankelijke deskundige, beoordelen van klachten welke tegen verzekeraars worden ingediend. Niettemin heeft de omstandigheid dat de Raad van Toezicht op het Schadeverzekeringsbedrijf in stand werd gehouden door het Verbond van Verzekeraars wel eens geleid tot een kritische kanttekening. Van Leeuwen wees erop dat, hoewel in de praktijk altijd het voorstel van de Raad van Toezicht wordt gevolgd, het bestuur van het Verbond bevoegd is van de voordracht af te wijken. In theorie, zo schrijft hij, zou een voor verzekeraars minder prettige uitspraak ertoe kunnen leiden dat de benoemingsperiode van een lid van de Raad van Toezicht niet wordt verlengd. De onafhankelijkheid van instellingen voor behandeling van consumentenklachten is in breder verband behandeld door W.A. Jacobs. Ook zij waarschuwt voor de mogelijke schijn van onvoldoende onafhankelijkheid wanneer een dergelijke instelling geheel wordt bestuurd en gefinancierd vanuit de betrokken brancheorganisatie.

Op 5 maart 1999 is de Raad van Toezicht op het Schadeverzekeringsbedrijf opgegaan in een algemene Raad van Toezicht Verzekeringen, waarvan de beide gewraakte rechters nu lid zijn. De nieuwe structuur houdt verband met de wens, de diverse in de verzekeringswereld bestaande klachteninstituten (waaronder diverse Ombudsmannen) op één adres onder te brengen en uit te breiden tot de assurantietussenpersonen. Daarnaast bestond de wens ook instellingen buiten de branche, zoals de Consumentenbond, bij de nieuwe Raad te betrekken. De Raad van Toezicht Verzekeringen wordt in stand gehouden door een Stichting Klachteninstituut Verzekeringen. De leden van de Raad worden niet door het Verbond benoemd maar door het bestuur van de Stichting, voor een periode van 3 jaar, waarna telkens herbenoeming kan volgen tot de leeftijd van 70 jaar is bereikt. Het bestuur van de Stichting bestaat uit 7 leden aangewezen door het Verbond van Verzekeraars, 2 leden uit consumentenkring aangewezen op voordracht van de Consumentenbond en 1 lid aangewezen door het zittende bestuur. De leden van de Raad en de medewerkers van het secretariaat van de Stichting mogen op generlei wijze werkzaam zijn of een functie bekleden in de verzekeringsbedrijfstak (art. 4 Reglement RvT Verzekeringen). De Raad van Toezicht Verzekeringen heeft tot taak erop toe te zien dat de aangeslotenen bij het bemiddelen, het tot stand brengen en uitvoeren van overeenkomsten van verzekering met consumenten en in het bijzonder ten aanzien van het zorgvuldig en voortvarend optreden in het verkeer met consumenten, de goede naam c.q. het aanzien van en het vertrouwen in het verzekeringsbedrijf in stand houden (art. 5 Reglement). De leden van de Raad van Toezicht ontvangen een honorarium waarvan de hoogte wordt vastgesteld door het bestuur van de Stichting (art. 13 statuten).

Ten aanzien van de Raad van Toezicht Verzekeringen geldt, evenzeer als bij zijn voorganger, dat het lidmaatschap een onafhankelijke opstelling van de leden vraagt. De leden hebben niet tot taak de belangen van de verzekeraars te behartigen. De instandhouding van een klachteninstituut, zoals de Raad van Toezicht Verzekeringen, is weliswaar in het belang van de bedrijfstak als geheel, maar dient evenzeer het belang van de consumenten. Los van de hieronder nog te bespreken kwestie van de honorering, kan een schijn van vooringenomenheid als rechter, objectief bezien, niet worden ontleend aan het lidmaatschap van de Raad.

Thans de vraag onder (b). De redenering van verzoeker komt erop neer dat Royal Nederland via haar contributie aan het Verbond van Verzekeraars mede bijdraagt aan de instandhouding van de Raad van Toezicht op het Schadeverzekeringsbedrijf (en, zo lees ik het verzoek, sedert maart 1999: aan de instandhouding van de Stichting Klachteninstituut Verzekeringen die op haar beurt weer het honorarium aan de leden van de Raad van Toezicht Verzekeringen betaalt). Hoewel de financiële relatie tussen de gewraakte rechters en Royal Nederland hier wel ver gezocht is, is de principiële opstelling van verzoeker niet moeilijk te begrijpen. Zegt het spreekwoord niet: wiens brood men eet, diens woord men spreekt? Verzoeker tot wraking heeft het aspect van de honorering nadrukkelijk aan de orde gesteld.

De rechtspositie van de gewraakte rechters is bij wet in formele zin geregeld (art. 117 Gr); in zoverre is ook financieël hun onafhankelijkheid ten opzichte van de procespartijen gewaarborgd. Voor wat betreft de schijn van vooringenomenheid, meen ik dat het uiteindelijk weinig uitmaakt of een nevenfunctie wel of niet betaald wordt. Van iemand, die voor een nevenfunctie een honorarium ontvangt, kan worden gezegd dat hij hierdoor niet langer onbevangen staat tegenover de financier, maar kan evenzeer worden gezegd dat zijn verhouding tot de betrokken organisatie zakelijk van aard is: tegenover de geleverde inspanning staat een honorarium en daarmee is de kous af. Van iemand die zich zónder tegenprestatie inspant voor een organisatie kan worden gezegd dat hij zich kennelijk verbonden voelt met de doelstellingen of andere belangen van die organisatie. Zie het voorbeeld van Lord Hoffmann hierboven. De grens ligt in beide gevallen daar, waar de vrees voor vooringenomenheid objectief gerechtvaardigd is.

In dit geval acht ik de vrees voor vooringenomenheid niet objectief gerechtvaardigd. Een bij het Verbond aangesloten verzekeraar draagt via zijn contributie weliswaar bij aan de financiering van de Raad van Toezicht, maar heeft geen enkele zeggenschap over de samenstelling van de Raad van Toezicht noch over de honorering van de leden daarvan. Bij gebreke van zulk een zeggenschap, valt niet - in elk geval niet zonder meer - in te zien waarom de gewraakte rechters Royal Nederland te vriend zouden willen houden of anderszins te vrezen is dat de gewraakte rechters zich in het geschil tussen verzoeker en Royal Nederland anders zullen opstellen dan wanneer de procespartijen willekeurige andere (rechts-)personen zouden zijn geweest. Voor zover verzoeker voor ogen mocht hebben gehad dat Royal Nederland indirect op samenstelling of honorering van de Raad van Toezicht enige invloed zou kunnen uitoefenen – hetgeen overigens niet door verzoeker is gesteld: het argument komt van Van Leeuwen -, is de mogelijkheid van beïnvloeding zozeer te verwaarlozen dat deze onvoldoende grond voor wraking oplevert. Ik veroorloof mij een vergelijking: stel dat een rechter zaterdags als scheidsrechter fluit en daarvoor van de voetbalbond een bedrag ontvangt, waarvoor de middelen worden opgebracht door de contributie van de clubs die tot de bond behoren. Wanneer zich bijvoorbeeld een rechtszaak voordoet tussen de voetbalbond zelf en een concurrerende bond, zal deze rechter er m.i. meestal verstandig aan doen zich van de berechting van die zaak te onthouden. Maar doet zich een geschil voor tussen één van de aangesloten voetbalclubs en een derde (bijv. een arbeidszaak tussen een voetballer en zijn club of een huurgeschil over het clubgebouw), dan zie ik in de enkele omstandigheid dat de aangesloten clubs indirect meebetalen aan de honorering van de scheidsrechters onvoldoende reden om de fluitende rechter aan de berechting van die zaak te onttrekken. Méér dan die enkele omstandigheid is in dit wrakingsverzoek niet aangevoerd.

Het gezegde: “wiens brood men eet enz.” veronderstelt dat de opdrachtnemer zich richt naar het eigen belang van de opdrachtgever en financier. Die veronderstelling gaat echter niet op wanneer de opdrachtgever en financier met de opdracht een hoger belang nastreeft dan zijn individuele belang. Dat is niet zo bijzonder als het lijkt: er zijn wel meer gevallen waarin een opdrachtgever er geld voor over heeft om een onafhankelijk oordeel te verkrijgen. Te denken valt aan de opdracht aan arbiters, de opdracht aan een keuringsarts of een taxateur, een onderzoeksopdracht aan een hoogleraar, bepaalde opdrachten aan een notaris enz. Zo ook hier. De enkele omstandigheid dat verzekeraars collectief meebetalen aan de instandhouding van een onafhankelijk oordelend klachteninstituut geeft – objectief beschouwd - geen aanleiding te vrezen dat leden van de Raad van Toezicht, in hun hoofdfunctie als rechter, zich niet neutraal zullen opstellen.

De conclusie strekt tot ongegrondverklaring van het wrakingsverzoek.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,