CBb, 21-09-2006, nr. AWB05/461

Appellant heeft bij brief van 1 juli 2005, bij het College binnengekomen op 5 juli 2005, beroep ingesteld tegen een brief van verweerder van 23 juni 2005.

Bij deze brief heeft verweerder appellant bericht dat een factuur van 31 december 2004 in verband met kosten voor een periodieke preventieve toetsing waartegen appellant bezwaar maakt, geen kwestie betreft waarop de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is.

Bij brief van 10 augustus 2005 heeft verweerder het College de op de zaak betrekking hebbende stukken doen toekomen en bij brief van 7 september 2005 heeft hij een verweerschrift ingediend.

Vervolgens zijn de volgende stukken ontvangen:

Op 29 juni 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigde van verweerder het woord hebben gevoerd.

In de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten (hierna: Wet) is onder meer het volgende bepaald:

Op 31 oktober 2002 heeft de ledenvergadering van de NOvAA de Verordening op de Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA's (hierna: Verordening RvT) vastgesteld. Voor zover van belang is hierin het volgende bepaald:

Eveneens op 31 oktober 2002 heeft de ledenvergadering van de NOvAA de Verordening op de Periodieke Preventieve Toetsing (hierna: Verordening PPT) vastgesteld. Ten tijde hier van belang, was hierin het volgende bepaald:

Op 23 juni 2003 heeft de ledenvergadering van de NOvAA de Verordening op de Tarieven periodieke preventieve toetsing 2004 (hierna: Verordening Tarieven PPT 2004) vastgesteld. Ten tijde hier van belang, was hierin het volgende bepaald:

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

Bij dit besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang, overwogen dat zowel de verplichting tot betaling als de hoogte van het gefactureerde bedrag rechtstreeks uit de Verordening PPT voortvloeien. Daarnaast is het in het maatschappelijk verkeer gebruikelijk dat de gebruiker betaalt voor een verleende dienst. De declaraties van de toetsers zijn door het secretariaat geverifieerd en correct bevonden. De factuur is in overeenstemming met de Verordening Tarieven PPT 2004. Verweerders beslissing luidt dat het bezwaar ongegrond is en dat het primaire besluit wordt gehandhaafd.

Appellant heeft zich, voor zover voor de beoordeling van dit geschil van belang, op het standpunt gesteld, samengevat, dat noch in de Wet, noch in andere regelgeving is bepaald dat de kosten van toetsing voor zijn rekening komen.

Appellant heeft voorts bezwaar gemaakt tegen de zijns inziens te hoge aanmaningskosten.

De brief van verweerder van 23 juni 2005 is te beschouwen als een beslissing op het bezwaarschrift, waarbij niet inhoudelijk op de zaak is ingegaan omdat verweerder de Awb niet van toepassing achtte. Een nieuw oordeel is gegeven in het besluit van 16 februari 2006. Het beroep moet mede tegen dit besluit geacht worden te zijn gericht. Naar het oordeel van het College heeft appellant geen belang bij een beoordeling van de beslissing van 23 juni 2005, nu uit het besluit van 16 februari 2006 blijkt dat verweerder zelf van de eerdere beslissing is teruggekomen, en het besluit van 16 februari 2006 in deze procedure volledig aan de orde kan komen. Het beroep tegen de beslissing van 23 juni 2005 zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.

Appellant heeft gesteld op 8 februari 2005, en derhalve tijdig, bezwaar te hebben gemaakt tegen de factuur van 31 december 2004, onder verwijzing naar een door hem overgelegde verzendbevestiging van een faxbericht. Uit die bevestiging blijkt dat op 8 februari 2005 een verzending heeft plaatsgevonden naar het faxnummer dat verweerder op de factuur heeft vermeld. Verweerder heeft gesteld het bezwaarschrift destijds niet te hebben ontvangen, maar heeft dit niet gestaafd met documenten, zoals bij voorbeeld een uitdraai van de op genoemde datum ontvangen faxberichten. Het College acht aannemelijk dat appellant op genoemde datum zijn bezwaarschrift van die datum aan verweerder heeft gefaxt. Het College gaat er daarom vanuit dat het bezwaarschrift van 8 februari 2005 binnen de wettelijke termijn van zes weken bij verweerder is ingediend.

Aan de orde is een geschil naar aanleiding van een factuur die betrekking heeft op de kosten voor de toetsing die bij appellant heeft plaatsgevonden. In het bestreden besluit van 16 februari 2006 heeft verweerder overwogen dat het in het maatschappelijk verkeer gebruikelijk is dat de gebruiker betaalt voor een verleende dienst. In de visie van verweerder zou derhalve een wettelijke grondslag niet nodig zijn. Het College volgt verweerder niet in die opvatting. Het geval waar verweerder mogelijk op doelt is de situatie waarin de gebruiker de vrije keuze heeft om een dienst (in dit geval de periodieke preventieve toetsing) al dan niet af te nemen. Het onderhavige geval verschilt daarvan echter, aangezien appellant niet zelf de keuze maakt of kan maken of hij wel of niet wordt getoetst en evenmin door wie, op welk moment en tegen welke kosten, maar tot het ondergaan van een toetsing krachtens de regels van de NOvAA, en derhalve op grond van het publiekrecht, wordt verplicht.

Het gaat hier derhalve om een door een bestuursorgaan van de NOvAA te nemen besluit tot het eenzijdig opleggen van bijdragen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zijn oorspronkelijk ingenomen standpunt dat de factuur van 31 december 2004 geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zou zijn, verlaten bij zijn besluit van 16 februari 2006, waarin het besluit ongegrond is verklaard. Naar het oordeel van het College terecht. Verweerder heeft immers bij die factuur op grond van de Verordening Tarieven PPT 2004 het bedrag vastgesteld dat zijns inziens door appellant moet worden betaald. Dat bedrag vloeit bovendien niet rechtstreeks uit die Verordening voort, aangezien het type toetsing, het aantal betrokken toetsers en het aantal bestede dagdelen moet worden bepaald.

Ook de vraag of een dergelijk besluit een besluit is dat dient te worden genomen door een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb — een vraag die verweerder blijkens zijn verweerschrift zelf aanvankelijk ontkennend heeft beantwoord, van welk standpunt hij in de loop van de procedure weer is teruggekomen — wordt door het College bevestigend beantwoord.

Uit het hiervoor overwogene volgt dat ter toetsing voorligt een beslissing op een tijdig gemaakt bezwaar tegen een als besluit in de zin van de Awb te kwalificeren factuur. Dit leidt ertoe dat ambtshalve moet worden onderzocht of verweerder bevoegd was tot het nemen van dit besluit.

De NOvAA is een openbaar lichaam in de zin van artikel 134 van de Grondwet en derhalve een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Artikel 4 van de Wet, onderdeel van Titel II, paragraaf 2, handelende over de inrichting van de NOvAA, bepaalt dat de NOvAA een ledenvergadering, een bestuur en een voorzitter heeft. Andere organen worden in de Wet niet genoemd. Paragraaf 3 van genoemde Titel, luidende ‘Werkwijze van de organen van de NOvAA’, geeft in de artikelen 10 tot en met 26 een regeling van de werkwijze van uitsluitend deze drie genoemde organen. Verweerder is in het leven geroepen bij een verordening van de algemene ledenvergadering. Het College is van oordeel dat de ledenvergadering aan de Wet niet de bevoegdheid kan ontlenen nieuwe bestuursorganen in het leven te roepen. Gelet op de door de wetgever voorziene structuur van de NOvAA, is het aan de wetgever om, indien hij dat nuttig en nodig oordeelt, andere organen dan ledenvergadering, bestuur en voorzitter te creëren, net als het aan de wetgever is om de taken en bevoegdheden van een dergelijk nieuw orgaan te bepalen.

Hieruit volgt dat Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA's niet kan worden beschouwd als een orgaan van de NOvAA dat als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb kan worden aangemerkt. Aan deze conclusie doet niet af dat uit artikel 9, eerste lid, van de Wet blijkt dat ook krachtens de Wet colleges kunnen worden ingesteld voor de vervulling van de bij de Wet aan die colleges opgedragen taak. Voor de instelling van dergelijke colleges is immers een wettelijke grondslag nodig, zoals die bij voorbeeld te vinden is in artikel 51 van de Wet met betrekking tot de raden van tucht.

Verweerder is derhalve geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Verweerder is evenmin te beschouwen als bestuursorgaan in de zin van onderdeel b van genoemd artikel, aangezien uit het systeem van de Wet volgt dat het openbaar gezag waar hier sprake van is, te weten het toezicht houden op de goede beroepsuitoefening van de Accountants-Administratieconsulenten, uitsluitend aan de NOvAA en haar organen toekomt.

Zulks doet niet af aan de mogelijkheid om bij mandaat personen of groepen van personen de bevoegdheid te geven, desgewenst onder de naam Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA's, namens een orgaan van de NOvAA de hierbedoelde beslissingen te nemen. Van een dergelijke mandatering is evenwel niet gebleken. Nu het bestreden besluit ook om andere redenen, zoals uit het navolgende zal blijken, niet in stand kan blijven, behoeft niet te worden onderzocht of het bevoegdheidsgebrek, bij voorbeeld door mandatering in de hiervoor bedoelde zin, nog voor deze uitspraak zou kunnen worden geheeld.

Aangezien verweerder geen bestuursorgaan is, kan hij niet bevoegdelijk besluiten nemen, zoals besluiten tot het eenzijdig opleggen van geldelijke bijdragen zoals hier in geding. Evenmin is hij bevoegd beslissingen op bezwaar te nemen.

Hieruit volgt dat het bestreden besluit van 16 februari 2006 moet worden vernietigd, aangezien het niet door een daartoe bevoegd bestuursorgaan is genomen.

Ook om een andere reden kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Voor het College is namelijk komen vast te staan dat voor de doorberekening van de kosten van toetsing geen wettelijke grondslag bestaat.

Het College stelt in de eerste plaats vast dat de Wet zelf geen bepalingen omtrent de toetsing en evenmin omtrent de doorberekening van de kosten van toetsing bevat. Voorts stelt het College vast dat de Wet op tal van plaatsen daar, waar bepaalde kosten voorzien zijn, expliciet regelt dat de ledenvergadering bij verordening bedragen bepaalt die de leden aan de NOvAA verschuldigd zijn. Genoemd kunnen worden de artikelen 30, 45, 83 en 96 van de Wet. Dit leidt naar het oordeel van het College tot de conclusie dat het wettelijk systeem zodanig is dat het eenzijdig opleggen van bijdragen aan de leden — hetgeen, als gezegd, naar het oordeel van het College hier aan de orde is — uitsluitend mogelijk is in de door de wetgever voorziene gevallen. Een en ander sluit aan bij het — voor belastingen van het Rijk en van provincies en gemeenten in de Grondwet verankerde — uitgangspunt in de Nederlandse wetgeving dat heffingen niet worden opgelegd dan uit kracht van een wet.

Ter zitting heeft verweerder gesteld dat in artikel 18 Verordening PPT de bevoegdheid om tarieven in rekening te brengen, is vervat en dat de verordenende bevoegdheid van de NOvAA de bevoegdheid tot het opleggen van geldelijke bijdragen impliceert. Deze stelling kan niet worden aanvaard. Voor openbare lichamen voor beroep en bedrijf (zoals de NOvAA) en andere openbare lichamen bepaalt artikel 134 van de Grondwet dat bij of krachtens de wet verordenende bevoegdheid aan de besturen kan worden verleend. De Grondwet bevat weliswaar geen bepaling over de bevoegdheid van dergelijke openbare lichamen om bijdragen op te leggen, maar dit betekent niet dat de bevoegdheid tot het eenzijdig opleggen van bijdragen in de verordenende bevoegdheid besloten ligt. Zoals hiervoor is overwogen, geldt als uitgangspunt dat daarvoor een afzonderlijke wettelijke grondslag wordt gegeven. Aldus bij voorbeeld de Wet op de bedrijfsorganisatie, die de bevoegdheid tot het opleggen van heffingen en het heffen van retributies voor verrichte werkzaamheden afzonderlijk regelt in artikel 126. Ook de wet op de Accountants-Administratieconsulenten creëert in de hiervoor reeds genoemde artikelen steeds een afzonderlijke grondslag voor de verschillende bijdragen. Met dit systeem is onverenigbaar dat de ledenvergadering van de NOvAA verordeningen vaststelt met nieuwe, niet door de wetgever voorziene, bijdragen.

Bij afwezigheid van een toereikende wettelijke grondslag voor de doorbelasting van de onderhavige kosten, moet ervan worden uitgegaan dat de kosten op grond van artikel 31 van de Wet door de NOvAA worden gedragen, ter bestrijding waarvan, ingevolge artikel 30 van de Wet, de NOvAA van haar leden jaarlijks bijdragen kan heffen. De onderhavige bijdrage is evenwel niet op te vatten als een bijdrage die ingevolge artikel 30 van de Wet is opgelegd. Voor laatstbedoelde bijdrage geldt immers, ingevolge de laatste volzin van dat artikel, als differentiatiemogelijkheid slechts dat het bedrag voor verschillende categorieën van leden verschillend kan zijn. In de thans in geschil zijnde bijdrageregeling is de maatstaf voor differentiatie echter niet gelegen in de categorie waarin men als lid is ingedeeld, maar in de vraag of men al dan niet in een bepaald jaar aan een preventieve toetsing is onderworpen geweest en wat de omvang en duur van die toetsing is geweest.

Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 233,00 (reiskosten en verletkosten van appellant).

Het College:

Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.A. Hagen en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 september 2006.

w.g. B. Verwayen

w.g. I.K. Rapmund