ABRvS, 14-07-2010, nr. 200906181/1/H1

200906181/1/H1.

Datum uitspraak: 14 juli 2010

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Giessenlanden,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht van 10 juli 2009 in zaak nrs. 09/796 en 09/795 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Giessenlanden.

1. Procesverloop

Bij besluit van 21 januari 2009 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de witte dakpannen van het dak van de woning aan de [locatie] te [plaats] te verwijderen en verwijderd te houden en het dak in de oude staat te herstellen.

Bij besluit van 13 mei 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 10 juli 2009, verzonden op 24 juli 2009, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 mei 2009 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 9 september 2009.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 3 december 2009 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 21 januari 2009 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

Bij brief van 19 december 2009 heeft [appellant] beroepsgronden tegen het besluit van 3 december 2009 aangevoerd.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. T. van Houwelingen, en het college, vertegenwoordigd door drs. M.C.J. Valke, werkzaam bij de gemeente, en mr. G.A. van der Veen, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Het geschil betreft de op het dak van het pand aangebrachte witte dakpannen die gezamenlijk de tekst ‘Jezus redt’ vormen.

De voorzieningenrechter heeft het beroep van [appellant] tegen het besluit van 13 mei 2009 gegrond verklaard omdat het college onvoldoende inzichtelijk had gemaakt dat was getoetst aan paragraaf 8.2 van de welstandsnota Giessenlanden.

2.2. Voor zover [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de welstandsnota Giessenlanden (hierna: de welstandsnota) niet kan worden gebruikt om de openbare orde te reguleren, verwijst de Afdeling naar de uitspraak van de voormalige Afdeling Rechtspraak van de Raad van State (hierna: ARRvS) van 9 mei 1991 in zaak nr. R03.89.1098 (Gst 1992-6943, 10). Daarin is geoordeeld dat in een geval waarin aan de aanwezigheid van een bouwwerk zeer zwaarwegende bezwaren zijn verbonden uit een oogpunt van welstand, een bepaling die dergelijke nadelen beoogt te keren nodig kan worden geacht ter bescherming van de openbare orde. De Afdeling ziet thans geen aanleiding voor een ander oordeel. Het betoog faalt.

2.3. Voorts betoogt [appellant] dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de welstandsnota in strijd met artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) moet worden geacht, omdat er in dat kader geen sprake is van een 'pressing social need' die een beperking van het in dat artikel neergelegde recht rechtvaardigt. Volgens hem kan dit recht alleen door een wet in formele zin worden beperkt. Ten slotte betoogt [appellant] dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroep op het in artikel 9 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van godsdienst.

2.4. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het EVRM, heeft een ieder recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst; dit recht omvat tevens de vrijheid om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede de vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in practische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften.

Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan de vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uiting te brengen aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Ingevolge artikel 10, eerste lid, van het EVRM, voor zover thans van belang, heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel, kan dit recht, daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

Ingevolge artikel 12 van de Woningwet mag het uiterlijk van een bestaand bouwwerk niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria als bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder b.

Ingevolge artikel 12a, eerste lid en onder b, stelt de gemeenteraad een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die burgemeester en wethouders toepassen bij hun beoordeling of het uiterlijk van een bestaand bouwwerk, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.

Ingevolge artikel 13a kunnen burgemeester en wethouders, indien niet wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid, degene die als eigenaar van een bouwwerk of uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen daaraan, verplichten tot het binnen een door hen te bepalen termijn treffen van zodanige door hen daarbij aan te geven voorzieningen, dat nadien wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid.

2.5. Een inmenging in het recht als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het EVRM moet in overeenstemming zijn met de wet en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van een van de in het tweede lid neergelegde doelen. Volgens vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) (onder meer het arrest van 10 november 2005 inzake Leyla Şahin tegen Turkije, zaak nr. 44774/98; www.echr.coe.int; par. 88, met daarin nadere verwijzingen) moet de term 'wet' niet in formele zin, maar in materiële zin worden verstaan, zodat het, voor zover hier van belang, alle geschreven recht omvat, inclusief regelingen met een lagere status dan wetten. Dat een wet nadere invulling behoeft, maakt niet dat deze als onvoorzienbaar moet worden beschouwd (par. 91). In dit geval wordt dan ook geen aanleiding gezien voor het oordeel dat een inmenging op het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM neergelegde recht vanwege strijd met artikel 12 van de Woningwet, onder verwijzing naar de welstandsnota, niet kan worden aangemerkt als bij wet voorzien als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van het EVRM. Daarbij zij tevens verwezen naar de uitspraak van de ARRvS van 10 januari 1983 in zaak nr. A-2.1953 (1981) (AB 1983, 306), waarin een beperking van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, neergelegd in de Paspoortinstructie Nederland 1952 bij wet voorzien werd geacht, nu sprake was van een voor een ieder duidelijke en toegankelijke beleidsregel.

Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2006 in zaak nr.200505829/1 kan worden afgeleid dat, indien aan het aanbrengen van wijzigingen aan een bouwwerk - bezien vanuit een oogpunt van hinder van omwonenden - zwaarwegende bezwaren zijn verbonden, een verbod dat een dergelijk nadeel wegneemt, noodzakelijk kan worden geacht ter bescherming van de rechten van anderen, zoals bedoeld in artikel 10, tweede lid, van het EVRM. Bij de beantwoording van de vraag of het beoogde bouwwerk onevenredig bezwarend is voor anderen, dient, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 25 januari 1996 in zaak nr. H01.95.0253 (Gst. 1996, 7034, 7), aandacht te worden geschonken aan onder meer de vormgeving van het bouwwerk en de aard van zijn omgeving. Redelijke eisen van welstand kunnen daarbij worden aangemerkt als een belang dat een beperking van het recht op grond van het tweede lid rechtvaardigt. Voorts oordeelt de Afdeling, onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 18 januari 1972 (NJ 1972, 193), dat welstandsvoorschriften beperkingen met zich kunnen brengen die in een democratische samenleving nodig zijn in het belang van de 'prevention of disorder' als bedoeld in het tweede lid van artikel 10 van het EVRM.

Het betoog van [appellant] dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroep op het in artikel 9 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van godsdienst, kan niet tot het beoogde resultaat leiden, nu hij dat beroep niet nader had onderbouwd.

Het betoog faalt.

2.6. Voorts betoogt [appellant] dat toetsing aan de welstandsnota in strijd is met artikel 7 van de Grondwet en dat deze nota verbindende kracht mist vanwege het in dat artikel neergelegde delegatieverbod.

2.6.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Grondwet heeft niemand voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

Ingevolge het derde lid heeft niemand voorafgaand verlof nodig voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorgaande leden genoemde middelen wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

2.6.2. De voorzieningenrechter heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de ARRvS van 14 november 1985 in zaak nr. R03.84.1600 (AB 1986, 458) geoordeeld dat niet kan worden staande gehouden dat in de bepalingen van de welstandsnota een algemeen verbod, dan wel een eis van voorafgaand verlof ten aanzien van het openbaren van gedachten of gevoelens ligt besloten. Het betoog faalt.

2.7. Voor zover [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte het college alleen in de kosten voor het verschijnen ter zitting van de bezwaarschriftencommissie heeft veroordeeld, heeft hij deze grond ter zitting ingetrokken, nadat het college had toegezegd tevens de kosten voor het indienen van het bezwaarschrift (1 punt à € 322,00) te zullen vergoeden.

2.8. Het hoger beroep is ongegrond.

2.9. Het besluit van 3 december 2009 is een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling zal dit besluit op voet van artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, in de beoordeling betrekken.

2.10. In paragraaf 8.2. van de welstandsnota is de zogenoemde ‘excessenregeling’ opgenomen. Daarin is vermeld dat voor de gemeente het criterium geldt dat er bij ernstige strijdigheid met redelijke eisen van welstand sprake moet zijn van een exces, dat wil zeggen een buitensporigheid in het uiterlijk die ook voor niet-deskundigen evident is. Het gaat hierbij dus om zaken waaraan een groot deel van de mensen zich ergert. Vaak heeft dit betrekking op het onbruikbaar maken van bouwwerken, ernstig verval van bouwwerken, het ontkennen of vernietigen van architectonische bijzonderheden bij aanpassing van een bouwwerk, armoedig materiaalgebruik, toepassing van felle of contrasterende kleuren, te opdringerige reclames of een te grove inbreuk op wat in de omgeving gebruikelijk is.

2.11. In haar welstandsadvies van 26 augustus 2009 heeft de commissie Stichting Dorp, Stad en Land, Alblasserwaard - Vijfheerenlanden zich op het standpunt gesteld dat het toepassen van witte (geschilderde) dakpannen op het dak van het pand van [appellant] in ernstige mate strijdig is met redelijke eisen van welstand. In dit specifieke geval betreffen volgens de commissie de buitensporigheden de toepassing van felle of contrasterende kleuren, het extreme contrast tussen de bestaande dakpannen en de aangebrachte witte dakpannen en een te grove inbreuk op wat in de omgeving gebruikelijk is, nu in deze omgeving hellende daken veelal gedekt zijn met matte keramische dakpannen in hun natuurlijke, traditionele kleurstelling (donkere grijstinten).

2.12. [appellant] betoogt dat niet is gebleken dat een significant aantal mensen zich ergert aan de aanwezigheid van de witte dakpannen op het dak van het pand, zodat niet kan worden gesteld dat sprake is van een welstandsexces zoals bedoeld in de welstandsnota. Voorts betoogt [appellant] dat artikel 7 van de Grondwet en de artikelen 9 en 10 van het EVRM worden geschonden door het handhavend optreden tegen de door hem op het dak van het pand aangebrachte tekst. Met betrekking tot artikel 7 van de Grondwet voert hij aan dat in dit geval verspreiden en openbaar maken samen vallen.

2.12.1. Een groot deel van het dak wordt beslagen door de witte dakpannen. Deze vormen een groot contrast met de andere dakpannen, zodat sprake is van een sterke afwijking, niet alleen binnen het dak zelf maar ook ten opzichte van de omgeving. [appellant] heeft dit op zichzelf niet weersproken. Nu het gebruik van witte dakpannen in een mate als hier aan de orde als toepassing van felle of contrasterende kleuren en een te grove inbreuk op wat in de omgeving gebruikelijk is, als bedoeld in paragraaf 8.2 van de welstandsnota, kan worden aangemerkt, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van buitensporigheid in het uiterlijk die ook voor niet-deskundigen evident is. De vraag hoeveel mensen zich hieraan ergeren behoeft niet als een zelfstandig criterium te worden gehanteerd. Het college heeft dit mogen aanmerken als een welstandsexces als bedoeld in de welstandsnota, zodat niet wordt voldaan aan redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 12 van de Woningwet.

2.12.2. Het handhavend optreden tegen het aanbrengen van de dakpannen op grond van de Woningwet levert een inmenging op in het door artikel 10, eerste lid, van het EVRM beschermde recht van [appellant] op vrijheid van meningsuiting. Zoals hiervoor is overwogen, kunnen redelijke eisen van welstand worden aangemerkt als een belang waarvoor een beperking van het recht op grond van het tweede lid kan worden gerechtvaardigd vanwege het voorkomen van wanordelijkheden en om de rechten van anderen te beschermen. Nu het college het gebruik van de witte dakpannen in een mate als hier aan de orde, als een welstandsexces als bedoeld in de welstandsnota heeft kunnen aanmerken, komt de beperking volgens de Afdeling tegemoet aan een dringende maatschappelijke behoefte en staat deze in een redelijke verhouding tot het nagestreefde doel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat bij de beoordeling van de noodzaak van de beperking aan de nationale autoriteiten bij afweging van de in de concrete zaak spelende belangen een zekere beoordelingsmarge toekomt. Het welstandsbelang vormt een reëel maatschappelijk belang. Ten slotte is relevant dat de beperking niet ziet op de inhoud van de uiting maar enkel op de concrete vorm en omvang, en de beperking overigens in die zin gering is, dat aan [appellant] in ruime mate alternatieve verkondigingwijzen ter beschikking staan, bijvoorbeeld door het aanbrengen van de boodschap in een kleiner lettertype en in een minder opvallende kleur, dan wel op een ander deel van zijn onroerend goed. Onder deze omstandigheden heeft het college overeenkomstig artikel 10, tweede lid, van het EVRM een beperking van de in het eerste lid gewaarborgde rechten gerechtvaardigd kunnen achten, zodat geen grond bestaat om de bepalingen van de Woningwet zoals uitgewerkt in de welstandsnota buiten toepassing te laten. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het handhavend optreden op grond van de Woningwet niet in strijd is met artikel 10 van het EVRM.

2.12.3. Zoals eerder is overwogen in onder meer de uitspraak van de ARRvS van 19 januari 1987 in zaak nr. R03855931 (AB 1988, 58) staat artikel 7, derde lid, van de Grondwet op zichzelf niet in de weg aan een niet de inhoud betreffende met het oog op de openbare orde gegeven regeling omtrent bijvoorbeeld plaats en wijze van openbaarmaking en verspreiding door andere dan in de voorgaande leden genoemde middelen, maar mag een dergelijke regeling niet zo ver gaan, dat daardoor aan een zelfstandig uitingsmiddel redelijkerwijze geen gebruik van enige betekenis meer wordt gelaten. Derhalve mag door een zodanige regeling het feitelijk functioneren van het recht om door andere middelen gedachten en gevoelens te openbaren niet volledig onmogelijk worden gemaakt.

De welstandsnota geeft het college niet de ruimte voor een inhoudelijke beoordeling van te openbaren of geopenbaarde gedachten of gevoelens. Het college heeft uitsluitend te beoordelen of aan redelijke eisen van welstand wordt voldaan. Het college heeft verder toegelicht dat het handhavingsbesluit alleen het concrete gebruik betreft, en niet ziet op mogelijk ander gebruik, zoals kleinere dan wel minder contrasterende vormen. Voor zover het uiten van een tekst op een onroerende zaak als een zelfstandig uitingsmiddel moet worden aangemerkt, bestaat, gelet op het vorenstaande, geen aanleiding om te oordelen dat uiting via dit middel geheel onmogelijk wordt gemaakt. De stelling van [appellant] dat zijn boodschap anders dan op de door hem gekozen wijze niet kan worden uitgedragen, kan niet worden gevolgd.

2.12.4. Ten aanzien van het beroep van [appellant] op artikel 9 van het EVRM oordeelt de Afdeling dat het handhavingsbesluit zich niet tegen de godsdienstige inhoud van de op het dak aangebrachte tekst keert, maar wel als gevolg heeft dat [appellant] aan deze vorm van godsdienstige uiting een einde moet maken. Derhalve moet worden beoordeeld of het handhavingsbesluit een gerechtvaardigde beperking van de vrijheid van godsdienst van [appellant] vormt, beoordeeld in het licht van de beperkingsvoorwaarden van het tweede lid van artikel 9 van het EVRM. Op grond van het tweede lid van artikel 9 van het EVRM kan een beperking van het in het eerste lid neergelegde recht worden gerechtvaardigd in het belang van bescherming van de openbare orde en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In dit verband verwijst de Afdeling naar het arrest van het EHRM van 24 september 2004 inzake Vergos tegen Griekenland, zaak nr. 65501/01 (par. 32), en naar haar uitspraken van 21 mei 2008 in zaak nr. 200706809/1 en van 13 mei 2009 in zaak nr. 200806137/1, waarin ten aanzien van artikel 9 van het EVRM beperkende ruimtelijke ordeningsvoorschriften vanwege deze belangen gerechtvaardigd werden geacht. Onder de omstandigheden zoals hiervoor ten aanzien van de toepassing van artikel 10, tweede lid, van het EVRM beoordeeld, heeft het college ook overeenkomstig artikel 9, tweede lid, van het EVRM een beperking van de in het eerste lid gewaarborgde rechten gerechtvaardigd kunnen achten.

2.12.5. Voor zover het betoog van [appellant] ten aanzien van artikel 9 van het EVRM tevens moet worden aangemerkt als een beroep op artikel 6 van de Grondwet, overweegt de Afdeling dat van een verdergaande bescherming door dat artikel, naast hetgeen hiervoor reeds is besproken, geen sprake is. Zoals eerder is overwogen in onder meer de uitspraak van de ARRvS van 16 juni 1993 in zaak nrs. R03895569/79, R03895569/78, R03895569/77, R03895569/76 en R03895569/75 (AB 1994, 424) staat artikel 6 van de Grondwet niet in de weg aan een algemene, niet de inhoud van de godsdienstige uiting betreffende regeling ten behoeve van onder meer de openbare orde. Wel dient de concrete toepassing van zo een regeling niet het gebruik van relevante uitingsmiddelen onmogelijk te maken (zie de uitspraak van de Afdeling van 5 januari 1996 in zaak nr. R03.90.3668 (AB 1996, 179)). Met onderhavig besluit wordt, zoals hiervoor geoordeeld in de overwegingen gegeven ten aanzien van artikel 7, derde lid, van de Grondwet, het gebruik van relevante uitingsmiddelen niet onmogelijk gemaakt, nu er gebruik van enige betekenis overblijft.

2.13. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet bevoegd was om op grond van artikel 13a van de Woningwet [appellant] te verplichten tot het treffen van voorzieningen, ter voldoening aan artikel 12, eerste lid. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden behoorde af te zien.

2.14. Voor zover [appellant] betoogt dat het college ten onrechte niet op zijn verzoek tot vergoeding van de kosten in de bezwaarfase heeft beslist, kan dit hem niet baten, nu, zoals hiervoor is opgenomen, de gemaakte kosten met betrekking tot het bezwaarschrift en de hoorzitting in bezwaar reeds worden vergoed. Voor veroordeling van het college in de bij [appellant] opgekomen kosten voor de tweede hoorzitting in de bezwaarfase wordt gelet op het vorenstaande geen aanleiding gezien.

2.15. Het beroep tegen het besluit van 3 december 2009 is ongegrond.

2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep ongegrond;

II. verklaart het beroep tegen het besluit van 3 december 2009 ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Wijers, ambtenaar van Staat.

w.g. Slump w.g. Wijers

voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2010

444