ABRvS, 15-09-2004, nr. 200307610/1, nr. 200308243/1

[appellant sub 1] is eigenaar van het perceel. Zijn betoog dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de twee tot hem gerichte besluiten van 10 september 2003, voor zover hij daarbij is aangeschreven om het gebruik van het perceel te staken en het gebouw in overeenstemming te brengen met een op 3 maart 2000 aan hem verleende bouwvergunning, primaire besluiten zijn waartegen bezwaar open stond, faalt. Uit artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vloeit voort dat het college het primaire besluit van 17 oktober 2001 volledig moest heroverwegen en, voorzover het de bezwaren gegrond bevond, dat besluit moest herroepen en een juist besluit ervoor in de plaats moest stellen. Het college heeft de bezwaren van [verzoekers] gegrond bevonden, maar vervolgens niet het besluit van 17 oktober 2001 herroepen, doch het reeds door de voorzieningenrechter vernietigde besluit van 13 augustus 2002. De Afdeling gaat er van uit dat is bedoeld het besluit van 17 oktober 2001 te herroepen. In ieder geval vormen de aanschrijvingen in de besluiten van 10 september 2003 een integrerend bestanddeel van de beide beslissingen op bezwaar, waartegen slechts beroep openstond. [appellant sub 1] wordt hierdoor ook niet in zijn belangen geschaad, omdat hij steeds in de gelegenheid is gesteld om zijn standpunt over handhavend optreden naar voren te brengen.

de aanschrijving betreffende de bedrijfsbebouwing

Vast staat dat de hiervoor bedoelde bedrijfsbebouwing in afwijking van een op 3 maart 2003 aan [appellant sub 1] verleende bouwvergunning is gebouwd en dat het college derhalve, gelet op het bepaalde in artikel 40 van de Woningwet, bevoegd was om hiertegen handhavend op te treden.

In artikel 40 van de Woningwet noch elders is een verplichting neergelegd tot verwezenlijking van een bouwplan waarvoor bouwvergunning is verleend. De Afdeling verstaat de aanschrijving daarom aldus, dat [appellant sub 1] de keuze wordt gelaten tussen afbraak en bouw in overeenstemming met voormelde bouwvergunning.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen en door [appellant sub 1] niet is betwist, gold ten tijde van de besluiten van 10 september 2003 ter plaatse het bestemmingsplan “N201-zone”. Dit betekent dat voor de beantwoording van de vraag of concreet zicht bestond op legalisering van de bedrijfsbebouwing, de inhoud van het voordien geldende bestemmingsplan “Landelijk Gebied” niet meer relevant was. Het betoog van [appellant sub 1] dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft aangenomen dat sprake was van strijd met dit laatste bestemmingsplan behoeft derhalve geen bespreking.

In het bestemmingsplan “N201-zone” is aan het perceel de bestemming “Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)” toegekend.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart met deze bestemming aangegeven gronden bestemd voor het uitoefenen van bedrijfsactiviteiten in de lichte en middelzware milieucategorieën 1 tot en met 3 uit de bijbehorende staat van bedrijfsactiviteiten, opgenomen in bijlage 1 van deze voorschriften. Uitzondering hierop zijn tuinbouwbedrijven (behalve voor het gearceerde gebied op de plankaart) en bedrijfsfuncties genoemd in het Inrichtingen en Vergunningenbesluit milieubeheer.

In het tweede lid van artikel 9 is bepaald dat de gronden worden bestemd voor de daar met name genoemde segmenten en met inachtneming van de daar genoemde percentages.

In het vierde lid van artikel 9 is bepaald dat burgemeester en wethouders de in het eerste lid omschreven bestemming overeenkomstig artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en het gestelde in de beschrijving in hoofdlijnen (artikel 3) uitwerken, met inachtneming van de in dit artikellid onder a tot en met z gegeven regels.

Ingevolge artikel 9, vijfde lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, mogen, zolang en voor zover de in het vierde lid bedoelde uitwerking niet onherroepelijk is, bouwwerken slechts worden gebouwd, mits het bouwplan in overeenstemming is met het ontwerp-uitwerkingsplan en van gedeputeerde staten vooraf een verklaring van geen bezwaar ter zake is ontvangen.

Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze die strijdig is met dit plan, of met een krachtens dit plan verleende vrijstelling.

Nu ten tijde van het besluit van 10 september 2003 ter zake van voormelde bestemming geen uitwerkingsplan van kracht was en zelfs nog geen ontwerp-uitwerkingsplan was opgesteld, gold ingevolge voormeld artikel 9, vijfde lid, ter plaatse een bouwverbod. De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht onder verwijzing naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2003 geoordeeld dat op grond van het bestemmingsplan “N201-zone” niet alsnog voor de bedrijfsbebouwing bouwvergunning kon worden verleend.

In hetgeen [appellant sub 1] in hoger beroep naar voren heeft gebracht bestaat onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat concreet zicht bestond op legalisering van de bedrijfsbebouwing op de voet van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Daartoe wordt overwogen dat het college voorafgaand aan de besluiten van 10 september 2003 heeft geweigerd alsnog met toepassing van deze bepaling vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor de bestaande bedrijfsbebouwing. Gezien onder meer de plannen voor de aanleg van een nieuwe ontsluiting van de weg N201 in de directe nabijheid van het perceel, acht de Afdeling niet onredelijk dat het college niet wil vooruitlopen op de uitwerking van de bestemming. Niet valt in te zien dat het college de uitkomst van de bij de rechtbank te Amsterdam aanhangige beroepsprocedure betreffende voormelde weigering om bouwvergunning te verlenen had moeten afwachten alvorens tot handhaving te besluiten.

De omstandigheid dat [appellant sub 1] op 12 maart 2004 een aangepaste aanvraag om bouwvergunning heeft ingediend dateert van na 10 september 2003 en kon door het college derhalve niet bij zijn besluitvorming worden betrokken.

Het betoog van [appellant sub 1] dat de voorzieningenrechter ten onrechte zijn beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verworpen faalt. De Afdeling heeft in voormelde uitspraak van 30 juli 2003 reeds overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat aan het college toe te rekenen, rechtens te honoreren verwachtingen zijn gewekt dat medewerking zou worden verleend aan legalisering van de illegale situatie. In hetgeen [appellant sub 1] thans in hoger beroep in dit verband naar voren heeft gebracht bestaat geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen.

Voor zover [appellant sub 1] bedoelt te betogen dat de voorzieningenrechter ook waar het gaat om de aanschrijving om de bedrijfsbebouwing in overeenstemming te brengen met de verleende bouwvergunning ten onrechte zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verworpen, faalt dit betoog evenzeer. Voldoende aannemelijk is dat het college in een groot aantal van de door [appellant sub 1] genoemde gevallen een wrakingsbrief heeft verzonden en dat het in de overige gevallen, voor zover al sprake is van vergelijkbare gevallen, de resultaten van de onderhavige procedures wil afwachten alvorens tot handhavend optreden te besluiten. De Afdeling acht dit laatste niet onredelijk.

Het betoog van [appellant sub 1] dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college zijn bevoegdheid om handhavend op te treden heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, slaagt evenmin. Het enkele feit dat het college mogelijk ook andere wettelijke middelen ter beschikking stonden betekent nog niet dat het met de aanschrijving wegens overtreding van de Woningwet in strijd met artikel 3:3 van de Awb heeft gehandeld.

Gezien het vorenstaande en hetgeen [appellant sub 1] overigens heeft aangevoerd, is de voorzieningenrechter wat de bedrijfsbebouwing betreft terecht tot de slotsom gekomen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden in de hiervoor bedoelde zin. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat om die reden daarvan behoort te worden afgezien. De voorzieningenrechter heeft derhalve het besluit van 10 september 2003 in zoverre terecht in stand gelaten.

De voorzieningenrechter heeft daarentegen de aan [appellant sub 1] geboden termijn om de bedrijfsbebouwing in overeenstemming te brengen met voormelde bouwvergunning, te weten twaalf weken na verzending van het besluit van 10 september 2003, onredelijk kort geoordeeld en om die reden dit besluit in zoverre vernietigd. Hij heeft voorts met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf voorziend bepaald dat bedoelde begunstigingstermijn eindigt op 1 juli 2004.

Het betoog van [appellant sub 1] dat de voorzieningenrechter ten onrechte toepassing heeft gegeven aan deze bepaling slaagt, nu geen sprake was van een situatie waarin rechtens nog slechts één besluit mogelijk was. Het betrokken bestuursorgaan heeft bij de vaststelling van een begunstigingstermijn immers enige beoordelingsvrijheid.

Het hoger beroep van [appellant sub 1] is derhalve gegrond; de uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking voorzover de voorzieningenrechter met betrekking tot de bedrijfsbebouwing zelf in de zaak heeft voorzien. Dit betekent dat het college alsnog een besluit moet nemen over de begunstigingstermijn. Daarbij wordt naar aanleiding van het verhandelde ter zitting nog overwogen dat deze termijn uitsluitend is bedoeld om die maatregelen te treffen die redelijkerwijs nodig zijn om ten uitvoerlegging van de bestuursdwang te voorkomen. De termijn mag niet zo lang zijn dat in feite sprake is van gedogen.

de aanschrijving betreffende het gebruik van het perceel

De Afdeling leidt uit het besluit van 10 september 2003 betreffende het gebruik dat van het perceel wordt gemaakt en het verhandelde ter zitting af dat volgens het college het feit dat krachtens voormeld artikel 9, vijfde lid, van de planvoorschriften een bouwverbod geldt niet alleen betekent dat niet mag worden gebouwd, maar ook dat dit gebruik niet was toegestaan en het om die reden bevoegd was om hiertegen handhavend op te treden. De voorzieningenrechter is het college hierin gevolgd.

[appellant sub 1] betoogt terecht dat de voorzieningenrechter aldus heeft miskend dat dit standpunt van het college onjuist is. Voor de beantwoording van de vraag of het gebruik op grond van het bestemmingsplan “N201-zone” is toegestaan dient uitsluitend te worden bezien of dit in overeenstemming is met de in voormeld artikel 9, eerste tot en met derde lid, opgenomen doeleindenomschrijving alsook de in artikel 9, vierde lid, opgenomen regels voor de uitwerking van de bestemming “Uit te werken bedrijfsdoeleinden”. Het bouwverbod heeft in dit kader geen betekenis. Daarbij merkt de Afdeling op dat de in overweging 2.3 van voormelde uitspraak van 30 juli 2003 opgenomen verwijzing naar dit bouwverbod geen betrekking had op het gebruik van het perceel. Het besluit van 10 september 2003 betreffende de aanschrijving om het gebruik dat van het perceel gemaakt wordt te staken berust derhalve wat betreft de bevoegdheid om handhavend op te treden in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet op een deugdelijke motivering.

Uit het vorenstaande volgt dat de door [appellant sub 1] aangevallen uitspraak ook dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 10 september 2003 betreffende het gebruik van het perceel gedeeltelijk ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling, met gegrondverklaring in zoverre van het inleidende beroep, het resterende deel van het besluit alsnog vernietigen. Dit betekent dat het college een nieuwe beslissing op het bezwaar moet nemen. Mogelijk zal het daarbij ook moeten bezien wat de aard is van de bedrijfsactiviteiten en dienen te beoordelen tot welke milieucategorie uit de bij het bestemmingsplan “N201-zone” behorende staat van bedrijfsactiviteiten deze activiteiten moeten worden gerekend.

Het betoog van [appellant sub 1] dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het besluit van 10 september 2003 tot toepassing van bestuursdwang niet aan hem kon worden gericht, reeds omdat het in voormeld artikel 17 van de planvoorschriften opgenomen gebruiksverbod niet ziet op het door anderen laten gebruiken van het perceel slaagt overigens niet. Weliswaar kan [appellant sub 1] als verhuurder van het perceel, gelet op de bewoordingen van dit planvoorschrift, inderdaad in geen geval als overtreder in de zin van artikel 5:24, derde lid, van de Awb, worden aangemerkt, maar dit betekent niet dat een besluit tot toepassing van bestuursdwang niet tot hem kan worden gericht. Anders dan bij een last onder oplegging van een dwangsom is er bij een besluit tot toepassing van bestuursdwang immers geen sprake van een opgelegde verplichting, maar van een geboden gelegenheid om maatregelen te treffen om de illegale situatie te beëindigen. Uit artikel 5:24, vierde lid, van de Awb volgt dat de belanghebbenden, waartoe [appellant sub 1] als eigenaar van het perceel behoort, onderling uitmaken wie de meest gerede partij is om dit laatste te doen. Wel wordt daarbij aangetekend dat, gelet op artikel 5:25, eerste lid, van de Awb, alleen de overtreder de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd is.

Uit hetgeen hiervoor onder 2.14 en 2.15 is overwogen volgt dat de bevoegdheid om handhavend op te treden nog niet vast staat. Reeds hierom ziet de Afdeling aanleiding om de aangevallen uitspraak mede te vernietigen voor zover de voorzieningenrechter ook voor het gebruik toepassing heeft gegeven aan artikel 8:72, vierde lid, van de Awb.

T.a.v. zaak no. 200307610/1

Flower Direct en Flower Direct Verwerking zijn de gebruikers van het perceel. Zij komen in hoger beroep uitsluitend op tegen de lengte van de door de voorzieningenrechter ook in hun zaak met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb vastgestelde begunstigingstermijn. Naar het oordeel van de Afdeling kan deze termijn echter, mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet los worden gezien van de vraag of het college bevoegd was om handhavend op te treden, zodat zij hier eerst op in zal gaan.

Vast staat dat de bewoordingen van het tot Flower Direct gerichte besluit van 10 september 2003 gelijk zijn aan die van het tot [appellant sub 1] gerichte besluit van dezelfde datum betreffende het gebruik van het perceel. Hetgeen hiervoor onder 2.13 over de bevoegdheid om handhavend op te treden is overwogen geldt derhalve ook voor het tot Flower Direct gerichte besluit: ook dit berust in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet op een deugdelijke motivering.

Het onder 2.17 overwogene is ook hier van toepassing.

Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep van Flower Direct en Flower Direct Verwerking gegrond is. De door hen aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voorzover daarbij de voorzieningenrechter het beroep gedeeltelijk ongegrond heeft verklaard en voorzover toepassing is gegeven aan art. 8:72, vierde lid, van de Awb. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, met gegrondverklaring in zoverre van het inleidende beroep, het resterende deel van het tot Flower Direct en Flower Direct Verwerking gerichte besluit van 10 september 2003 alsnog vernietigen.

Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.