ABRvS, 26-02-2003, nr. 200105644/1

Bij besluiten van 10 november en 20 december 1999 heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Staatssecretaris) afwijzend beslist op het verzoek van appellante om verlening van een vergunning voor het uitzaaien in de Oosterschelde van oesters en mosselen uit het productiegebied Wexford Harbour, gelegen in de Ierse Zee.

Bij besluit van 21 juni 2000 heeft de Staatssecretaris het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.

Bij uitspraak van 9 oktober 2001, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Middelburg (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 13 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op 14 november 2001, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 11 januari 2002. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brief van 26 maart 2002 heeft de Staatssecretaris een memorie ingediend.

Bij brief van 31 mei 2002 heeft de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur U.A., die op de voet van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht in de gelegenheid is gesteld om als partij in het geding deel te nemen, een memorie ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M. van der Bent, advocaat te Middelburg, de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar bij het ministerie, en de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur U.A. te Yerseke, vertegenwoordigd door

mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom, zijn verschenen.

In artikel 28 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG) is bepaald dat kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de Lid-Staten verboden zijn.

In artikel 30 EG is, voor zover hier van belang, bepaald dat artikel 28 geen beletsel vormt voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van dieren of planten. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten vormen.

Verordening (EEG) no. 3760/92 van de Raad van 20 december 1992 (PbEG L 389) behelst de invoering van een communautaire regeling voor de visserij en aquacultuur.

Richtlijn 91/67/EEG van de Raad van 28 januari 1991 (PbEG L 046) bevat veterinairrechtelijke voorschriften voor het in de handel brengen van aquicultuurdieren en aquicultuurprodukten.

Richtlijn 91/492/EEG van de Raad van 15 juli 1991 (PbEG L 268) bevat gezondheidsvoorschriften voor de produktie en het in de handel brengen van levende tweekleppige weekdieren.

Richtlijn 95/70/EG van de Raad van 22 december 1995

(PbEG L 332) bevat minimale communautaire maatregelen ter bestrijding van bepaalde ziekten van tweekleppige weekdieren.

Ingevolge artikel 9, aanhef en onder c, van de Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren (hierna: de Beschikking) is het verboden in de kustwateren, genoemd in artikel 2, onderdelen 1, 3, 4, 5 en 6, van het Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970, oesters of mosselen uit te zaaien die afkomstig zijn uit andere dan die onderscheidene wateren.

Ingevolge artikel 11 van de Beschikking, voorzover hier van belang, geldt het in artikel 9 gestelde verbod niet voor degene, die voorzien is van een vergunning van de Minister.

Bij artikel 2, aanhef en onder 5, van het Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970, is - een daarin nader omschreven gedeelte van - de Oosterschelde aangewezen als kustwater in vorenbedoelde zin.

De Afdeling stelt voorop dat de aanvraag van appellante niet (mede) ziet op de verkrijging van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet, alsmede dat in de thans van belang zijnde besluitvorming een dergelijke vergunning niet is geweigerd en het ontbreken van een dergelijke vergunning evenmin als weigeringsgrond is gehanteerd. Het betoog van appellante dat de rechtbank heeft miskend dat zij gehouden was een uitspraak te doen over de vraag of een dergelijke vergunning vereist is, slaagt derhalve niet.

De Staatssecretaris hanteert bij de afhandeling van verzoeken om vergunnning voor het in de Nederlandse kustwateren mogen uitzaaien en uitzetten van schelpdieren de op 30 juni 1997 vastgestelde Beleidslijn verplaatsing schelpdieren (hierna: de beleidslijn). Hierin is onder punt II.B. aangegeven dat schelpdieren en slakken afkomstig uit buiten-boreale gebieden, niet naar de Oosterschelde mogen worden verplaatst, indien zij zijn bestemd om in dat water te worden uitgezaaid.

Weliswaar heeft appellante betoogd dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de Staatssecretaris geen toepassing mocht geven aan evenbedoelde beleidslijn nu deze niet was gepubliceerd, doch dit betoog treft geen doel nu de Staatssecretaris in ieder geval in zijn besluit van 21 juni 2000 niet heeft volstaan met een verwijzing als bedoeld in artikel 4:82 van de Algemene wet bestuursrecht maar juist heeft beoogd een volledig zelfstandige motivering aan zijn besluit ten grondslag te leggen.

De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het gemeenschapsbeleid ten aanzien van de visserij niet exclusief en uitputtend is. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de door appellante genoemde visserijregelgeving alleen veterinaire aspecten alsmede de gezondheid van de consument omvat, terwijl het begrip milieu dermate ruim is dat van een uitputtende regeling niet gemakkelijk sprake zal zijn en daarnaast het milieu ook door aparte Europese regelgeving bestreken wordt, zoals de Habitat- en de Vogelrichtlijn. Evenmin heeft de rechtbank de handelwijze van de Staatssecretaris discriminatoir geacht in die zin dat in dit geval sprake zou zijn van een verkapte beperking van de handel. Gegeven de onduidelijkheden over de potentiële risico’s en de onomkeerbare gevolgen die zouden intreden indien sprake zou zijn van schadelijke gevolgen, heeft de rechtbank de betrokken regelgeving noodzakelijk en proportioneel geacht. Ten aanzien van het beroep van de Staatssecretaris op het voorzorgsbeginsel heeft de rechtbank voorts overwogen dat hij zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat uit voorzorg relatief ingrijpende maatregelen nodig zijn gedurende een zekere periode in afwachting van ter zake te ontwikkelen kennis.

Appellante voert in hoger beroep aan dat de mosselen in de Ierse Zee dezelfde eigenschappen hebben als die in de Noordzee en de Oosterschelde waardoor het handhaven van het verbod aan de hand van de gehanteerde gebiedsafbakening van het boreale gebied niet gerechtvaardigd is. Voorts beroept appellante zich erop dat er geen bevoegdheid is voor het treffen van nationale maatregelen met het oog op het voorkomen van ziektes, nu op dat terrein uitputtende Europese regels tot stand zijn gekomen, die derhalve zowel in Nederland als in Ierland reeds een afdoende waarborg bieden. Daarbij wijst appellante erop dat het handhaven van een verbod op uitzaaien met het oog op het tegengaan van ziektes moeilijk te rijmen valt met de wél bestaande mogelijkheid om bij de verwerking van mosselen van buiten het boreale gebied de daarbij vrijkomende tarra, waaronder kleine mosselen, en proceswater in de Oosterschelde te lozen. Appellante is voorts van mening dat de voorzorgsmaatregelen onvoldoende wetenschappelijk zijn onderbouwd.

Mede in het licht van het voorgaande betoogt appellante dat de nationale overheid op grond van de toepasselijke Europese regelgeving niet bevoegd is tot het stellen van voorschriften op dit terrein, en zo een dergelijke bevoegdheid wel zou bestaan, met het handhaven van het verbod sprake is van een belemmering van het vrije verkeer van goederen, welke belemmering niet gerechtvaardigd en niet proportioneel is.

De Staatssecretaris voert aan dat met het uitzaaien van mosselen uit niet-boreale gebieden risico's bestaan voor het binnenbrengen van ziektes in het ecosysteem van de Oosterschelde, in welk verband hij in het bijzonder verwijst naar de uitkomst van een in 1995 gehouden workshop. Voorts wijst de Staatssecretaris er op dat de Oosterschelde is aangemeld in het kader van richtlijn nr. 92/43/EEG (Habitatrichtlijn) en is aangewezen als natuurmonument in het kader van de Natuurbeschermingswet, hetgeen het treffen van voorzorgsmaatregelen rechtvaardigt. Hij beroept zich er op dat de Europese regelgeving, waar appellant zich op beroept, geen uitputtend karakter heeft waar het milieuaspecten betreft, mede in het licht van artikel 174 EG, waarin bovendien het voorzorgsbeginsel is neergelegd. Tot slot stelt hij zich op het standpunt dat de omstandigheid dat reeds lange tijd tarra en proceswater van mosselen van buiten het boreale gebied in de Oosterschelde mag worden geloosd, geen aanleiding kan zijn bewust noodzakelijk geachte voorzorgsmaatregelen ten behoeve van nieuwe - meer risicovolle - activiteiten achterwege te laten.

De Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur U.A. heeft bij memorie het betoog van de Staatssecretaris ondersteund.

De Afdeling overweegt in dit verband dat een bevoegdheid voor de nationale overheid om aanvullende regelgeving op te stellen of andere aspecten te regelen, slechts aanwezig is voor zover de desbetreffende Europese regelgeving daartoe ruimte biedt. Indien de bevoegdheid voor aanvullende regelgeving voor de nationale overheid aanwezig is, dient verder te worden beoordeeld of de maatregel een belemmering van het vrije verkeer van goederen vormt, en indien dit het geval is, of daarvoor een afdoende rechtvaardiging bestaat en of aan het vereiste van proportionaliteit is voldaan.

Om te kunnen beoordelen of met een vergunningstelsel of de toepassing daarvan wordt getreden op een terrein dat wordt bestreken door voornoemde communautaire regelgeving, dient te worden bezien op welke aspecten het verbod betrekking heeft en welke belangen daarmee worden gediend.

Gelet op het in rechtsoverweging 2.1. overwogene kan worden vastgesteld dat op communautair niveau veterinaire voorschriften en gezondheidsvoorschriften, alsmede communautaire regels voor de aquacultuur en een kader voor de instandhouding en de bescherming van de bestanden, zijn vastgesteld. Deze regelgeving is, blijkens de inhoud hiervan, niet in alle gevallen uitputtend, zodat niet kan worden uitgesloten dat onder omstandigheden bepaalde nationale voorschriften kunnen worden gesteld.

Voorzover er sprake is van een bevoegdheid voor de nationale overheid om regels te stellen, dient de vraag te worden beantwoord of het bedoelde uitzaaiverbod een belemmering van het vrije verkeer van goederen vormt. Indien de mosselen afkomstig zijn uit het boreale gebied, kunnen deze met vergunning worden uitgezaaid. Het aan de orde zijnde verbod van uitzaaiing in de Oosterschelde geldt voor alle van elders afkomstige mosselen, maar een vrijstelling wordt niet verleend voor mosselen, die afkomstig zijn uit het niet-boreale gebied. De enige mogelijkheid die alsdan bestaat, is de commercieel niet of veel minder aantrekkelijke mogelijkheid om mosselen eerst elders in het boreale gebied uit te zetten. Pas na ommekomst van een bepaalde periode kunnen deze, als zijnde alsdan mosselen afkomstig uit het boreale gebied, worden uitgezaaid in de Oosterschelde. Door voormeld verbod kunnen belanghebbenden ervan worden weerhouden om mosselen uit het niet-boreale gebied in de Oosterschelde uit te zetten, hetgeen een beperking van de exploitatiemogelijkheden van deze mosselen tot gevolg heeft. De Afdeling komt dan ook tot het oordeel dat te dezen, zo er al in het licht van de Europese regelgeving een nationale bevoegdheid bestaat tot het treffen van dergelijke maatregelen, sprake is van een belemmering van het vrije verkeer van goederen. Dat ook mosselen uit de niet-Nederlandse gedeelten van het boreale gebied worden toegelaten doet daaraan niet af, nu het verbod wordt gehandhaafd ten aanzien van mosselen afkomstig uit het niet-boreale gebied, waaronder volgens de Staatssecretaris ook de Ierse Zee moet worden gerekend.

Blijkens artikel 30 EG vormt het verbod van artikel 28 EG geen beletsel voor onder andere verboden of beperkingen van invoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van dieren en planten, mits deze geen middel tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.

Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting wordt de maatregel gehandhaafd met het oog op het voorkomen van de insleep van ongewenste organismen en de aantasting van het eco-systeem in de Oosterschelde.

Niet onaannemelijk is dat de belangen die met de onderhavige maatregel worden gediend in beginsel binnen dat kader zouden kunnen passen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de Oosterschelde is aangemeld in het kader van richtlijn nr. 92/43/EEG (Habitatrichtlijn) en is aangewezen als natuurmonument in het kader van de Natuurbeschermingswet. Dan dient evenwel vast te staan dat de maatregel niet een aspect regelt ter zake waarvan de Nederlandse overheid, gelet op de toepasselijke in punt 2.1 aangehaalde Europese regelgeving, onbevoegd is. Voorts dient voldoende te worden onderbouwd dat geen minder ingrijpende maatregelen mogelijk zijn om deze doelen te bereiken. In het bijzonder is het daarbij de vraag of deze belangen met de bestaande (Europese) veterinairrechtelijke en gezondheidsvoorschriften niet reeds voldoende worden gediend. Daarbij is voorts van belang dat de Europese gezondheidsvoorschriften ten aanzien van de mosselteelt ook in Ierland van toepassing zijn en dat door de autoriteiten aldaar toezicht wordt uitgeoefend op de naleving van die voorschriften.

De Afdeling is van oordeel dat de Staatssecretaris met het beroep op de zeer algemeen geformuleerde belangen die met het verbod zouden worden gediend, en met het eveneens zeer algemeen geformuleerde beroep op het voorzorgbeginsel onvoldoende rekening heeft gehouden met voornoemde voorwaarden waaronder een dergelijke rechtvaardigingsgrond aanvaard zou kunnen worden. De Staatssecretaris heeft ter zake geen resultaten kunnen overleggen, anders dan de conclusies van de eerder genoemde workshop. Nader onderzoek, hoewel geïndiceerd, is niet verricht. Ook heeft de Staatssecretaris zich niet verstaan met de Ierse bevoegde autoriteiten over eventuele risico's bij de invoer van mosselen uit de Ierse Zee. Ook tijdens de zitting heeft de Staatssecretaris geen nadere onderbouwing gegeven. De gegeven zeer algemene onderbouwing kan naar het oordeel van de Afdeling mede gezien ook de vergelijking die appellante heeft getrokken met de risico’s van de stortingen van tarra dat mede afkomstig is van buiten-boreaal gebied en het ongezuiverd lozen van proceswater in de Oosterschelde, dan ook niet dienen als rechtvaardiging voor de door het verbod gehandhaafde belemmering van het vrije verkeer van goederen.

Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte nagelaten het besluit van de Staatssecretaris van 21 juni 2001 te vernietigen wegens strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel.

Gelet op het vorenstaande, komt de Afdeling niet toe aan hetgeen appellante in hoger beroep overigens heeft aangevoerd.

Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar vernietigen. De Staatssecretaris dient, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellante.

Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling op na te melden wijze.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin: