ABRvS, 11-05-2000, nr. 199900131/01

Bij besluit van 10 november 1997 heeft de ambassadeur van het Koninkrijk der Nederlanden te Accra, Ghana, namens de Minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de Minister) legalisatie van het door appellante overgelegde Ghanese uittreksel uit het geboorteregister ('Certified copy of entry in register of births') geweigerd.

Bij besluit van 22 oktober 1998 heeft de Minister het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.

Bij uitspraak van 12 april 1999, verzonden op 13 april 1999, heeft de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 18 mei 1999, bij de Raad van State ingekomen op 19 mei 1999, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 16 juni 1999. Laatstgenoemde brief is aangehecht.

Bij brief van 16 augustus 1999 heeft de Minister een memorie van antwoord ingediend. Daarbij heeft hij tevens verzocht om geheimhouding ex artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten aanzien van vier stukken die betrekking hebben op het door de Nederlandse ambassade in Ghana uitgevoerde verificatie-onderzoek. Op 2 september 1999 heeft een Meervoudige Kamer van de Afdeling, bestaande uit mr P.J. Boukema, Voorzitter, en mr J. de Vries en mr J.J.M.S. Leyten-de Wijkerslooth, Leden, beslist dat beperking van kennisneming van de desbetreffende stukken niet gerechtvaardigd is. Op 14 oktober 1999 zijn deze stukken aan het procesdossier toegevoegd.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 december 1999, waar appellante, vertegenwoordigd door mr W. Römelingh, advocaat te Den Haag, en B, gemachtigde, en de Minister, vertegenwoordigd door mr P.J. van Vliet en mr A.H.M. Weeber, juristen bij de Afdeling bestuursrecht van de Dienst Juridische Zaken van het Ministerie, zijn verschenen.

De Afdeling stelt voorop dat het ervoor moet worden gehouden dat de aanvraag om legalisatie van het onderhavige uittreksel uit het geboorteregister, dat op A betrekking heeft, door haar is gedaan en dat de procedure namens haar wordt gevoerd door B, haar referent en partner bij wie zij verblijf in Nederland beoogt. De rechtbank heeft haar dan ook terecht als eiseres aangemerkt en de Afdeling zal haar als appellante aanmerken.

Appellante heeft zich in hoger beroep gekeerd tegen de beslissing van de rechtbank dat beperking van de kennisneming, als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb, van de stukken die betrekking hebben op het door de Nederlandse ambassade in Ghana uitgevoerde verificatie-onderzoek, gerechtvaardigd is. Deze beslissing is door de rechtbank bij brief van 1 maart 1999 aan appellante medegedeeld en in de aangevallen uitspraak gemotiveerd.

Mede naar aanleiding van het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling hierin aanleiding op te merken, dat artikel 8:29 van de Awb zich in verbinding met het eerste lid van artikel 39 van de Wet op de Raad van State tot de hoger-beroepsrechter zelf richt. De beslissing van de rechtbank omtrent de geheimhouding geldt niet in de hoger-beroepsfase. Voor geheimhouding in hoger beroep is een afzonderlijk verzoek aan de Afdeling nodig. Artikel 8:29 van de Awb wordt door de Afdeling toegepast onafhankelijk van hetgeen de rechtbank in de beroepsfase omtrent de geheimhouding heeft beslist en onafhankelijk van de vraag of die beslissing van de rechtbank door partijen in hoger beroep ter discussie is gesteld.

Zoals reeds onder het procesverloop is vermeld, heeft de Afdeling in een andere samenstelling geheimhouding van de desbetreffende stukken niet gerechtvaardigd geacht. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat de rechtbank artikel 8:29 van de Awb onjuist heeft toegepast. Een onjuiste toepassing is niet in het algemeen een grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling kan de zaak in hoger beroep volledig opnieuw behandelen, met inachtneming van haar eigen oordeel omtrent de geheimhouding. Heeft de onjuiste toepassing van artikel 8:29 door de eerste rechter evenwel dusdanige gevolgen voor de aangevallen uitspraak gehad dat - in de omstandigheden van het geval - bij afdoening door de Afdeling een onaanvaardbaar verlies van instantie zou optreden, dan is vernietiging van die uitspraak en terugwijzing van de zaak naar de rechtbank aangewezen. Die gevolgen doen zich in het onderhavige geval niet voor. Daarbij is mede van belang dat appellante in het kader van de behandeling van het hoger beroep alsnog van de desbetreffende stukken heeft kunnen kennisnemen en haar zienswijze daaromtrent genoegzaam naar voren heeft kunnen brengen.

Bij legalisatie van een buitenlands document - waaronder dient te worden verstaan het door een bevoegde Nederlandse autoriteit voor echt verklaren van dat document, opdat het kan worden toegelaten tot de Nederlandse rechtsorde - gaat het om de echtheid van de (uitwendige) vorm van het document. De Minister volgt hierbij het beleid dat voor aangeboden documenten uit de landen Ghana, Nigeria, India, Pakistan en de Dominicaanse Republiek verificatie van de inhoud van de documenten door hem plaatsvindt alvorens tot legalisatie kan worden overgegaan. Bij dit beleid geldt dat op een aanvrager de last rust om aan te tonen dat de inhoud van een document deugdelijk is. Deze dient in beginsel met ondersteunende, uit objectieve bronnen afkomstige gegevens de inhoud van het ter legalisatie aangeboden document aannemelijk te maken. Hierbij kan worden gedacht aan gegevens uit de administratie van een ziekenhuis, school of kerk. Indien het verificatie-onderzoek reden geeft om te twijfelen aan de juistheid van het document of een onderdeel daarvan, wordt legalisatie geweigerd.

De Afdeling acht dit beleid in het algemeen niet kennelijk onredelijk of anderszins rechtens onjuist. De negatieve ervaringen uit het recente verleden met betrekking tot documenten uit de genoemde landen, die zich nog steeds voordoen, rechtvaardigen een benadering die uitgaat van twijfel aan de juistheid van ter legalisatie overgelegde documenten. Die twijfel kan door onderzoek, dat naar aanleiding van door de aanvrager verstrekte gegevens door de Nederlandse ambassade in het desbetreffende land onder verantwoordelijkheid van de Minister plaatsvindt, geheel of gedeeltelijk worden weggenomen. Bij gebreke van een specifieke wettelijke regeling terzake van legalisatie en mede in aanmerking genomen dat de registratie van gegevens in de bedoelde landen niet aan de Nederlandse maatstaven voldoet en onderzoek daardoor vaak onvolledige of tegenstrijdige gegevens oplevert, dient de verzoeker zoveel mogelijk in staat te worden gesteld om de juistheid van de inhoud van de door hem aangeboden documenten aannemelijk te maken. De Minister zal bij zijn afwijzende beslissing in ieder geval voldoende inzicht moeten bieden in de reden van de weigering, waarbij van hem mag worden verlangd dat hij duidelijk aangeeft op welke specifieke punten de twijfel niet is weggenomen.

Uitgaande van dit toetsingskader, spitst in het onderhavige geval het geschil zich in hoger beroep toe op de juistheid van de geboortedatum die in het te legaliseren uittreksel uit het geboorteregister is vermeld. Appellante meent dat zij een afdoende verklaring heeft gegeven voor de afwijkende geboortedatum die in het register van de door haar bezochte school voorkomt, te weten dat uit schaamte voor haar late schoolbezoek een lagere leeftijd is opgegeven. Tevens stelt zij zich op het standpunt dat de Minister ten onrechte is voorbijgegaan aan de gegevens in haar huidige en vorige paspoort, die overeenkomen met de gegevens op het uittreksel uit het geboorteregister. Aldus is er volgens appellante wel sprake van steunbewijs.

De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat de Minister in redelijkheid heeft mogen twijfelen aan de authenticiteit van het uittreksel. Daargelaten of overwegende betekenis kan worden gehecht aan de schooladministratie, is uit het onderzoek niet voldoende steunbewijs naar voren gekomen. De in het uittreksel opgenomen geboortedatum is tijdens het onderzoek niet bevestigd door familieleden of door middel van andere documenten. In tegenstelling tot hetgeen appellante meent versterkt het oude paspoort juist de twijfel, omdat op het ter legalisatie overgelegde uittreksel uit het geboorteregister als 'date of registration' […] 1997 vermeld staat, terwijl het eerdere paspoort dateert uit 1996 en een paspoort alleen mag worden afgegeven op basis van een uittreksel uit het geboorteregister. Dit wijst erop dat er een eerdere geboorteregistratie is. De Minister heeft voorts in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding hoeven te zien om in dit geval af te wijken van zijn beleid.

De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat de weigering om tot legalisatie over te gaan in rechte stand houdt. De aangevallen uitspraak kan derhalve worden bevestigd.

Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr J.A.E. van der Does, Voorzitter, en mr J.H. Grosheide en mr J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.

w.g. Van der Does w.g. Dallinga

Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 11 MEI 2000

77-18. Verzonden:

Voor eensluidend afschrift, de Secretaris van de Raad van State, voor deze,