HvJ EG, 11-09-2008, nr. C-228/07

De opgeworpen vragen hebben betrekking op het vrije verkeer van werknemers, maar uiteindelijk gaat het in dit geschil, zoals meestal in dit soort zaken, om Europese burgers die gebruik maken van hun recht van vrij verkeer. Wanneer de burgerschapsnotie mede tot uitgangspunt wordt genomen, wordt het geschil niet meer uitsluitend door het kader van artikel 39 EG bepaald, dan gaan ook andere bepalingen van het Verdrag een rol spelen, met name de artikelen 17 en 18 EG, waarvan de inhoud nog niet volledig is uitgekristalliseerd in de rechtspraak van het Hof.

De deelnemers aan deze prejudiciële procedure onderkennen allen het belang van het in het EG-Verdrag neergelegde burgerschap. Petersen zowel als de Commissie en de Duitse en de Spaanse regering hebben zich ter verdediging van hun standpunten op artikel 18 EG beroepen. De artikelen 17 en 18 EG zijn echter algemene bepalingen die slechts toepasselijk zijn voor zover er geen specifieke bepalingen van toepassing zijn. Dit doet zich voor in de onderhavige zaak, waarin een werknemer het recht van vrij verkeer uitoefent en zich op artikel 39 EG beroept om zijn rechten tegenover een lidstaat tot gelding te brengen.

In de rechtspraak van het Hof zijn de laatste jaren belangwekkende stappen voorwaarts gezet op dit gebied. Sinds het arrest Martínez Sala5. heeft het Europees burgerschap een ongekend hoge vlucht genomen; het is tot een van de meest vooraanstaande thema's op de agenda van het Hof geworden, dat er na de invoering van het tweede deel van het EG-Verdrag in 1992 in is geslaagd zich tot tolk te maken van de wil van de kiezer, door de burger die zich verplaatst een ruimere rechtspositie toe te kennen dan die waarover het economisch actieve individu beschikt.6. Langzaam maar gestaag is de gemeenschapsrechtelijke bescherming uitgebreid tot individuen die aanvankelijk buiten de werkingssfeer van de verdragen vielen, zoals studenten7., aanvragers van uitkeringen8. of onderdanen van derde staten die een nauwe band hebben met een burger van een lidstaat van de Unie.9. Het Hof heeft, om het wat kernachtiger uit te drukken, homo oeconomicus omgevormd tot homo civitatis.10.

Ik heb een aantal malen mijn visie mogen geven op de redengevende gronden voor deze met veel durf maar ook trefzeker ter hand genomen ontwikkeling ter versterking van de individuele positie van de burger, waarbij de discussie over de inreisbelemmeringen en de discriminatie naar de achtergrond zijn gedrongen.11. Advocaat-generaal Jacobs betoogt in de zaak Konstantinidis met recht: ‘een gemeenschapsonderdaan die als werknemer of als zelfstandige […] naar een andere lidstaat gaat, is […] niet alleen gerechtigd zijn vak of beroep uit te oefenen en dezelfde levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden te genieten als de onderdanen van de ontvangende staat; hij mag er bovendien van uitgaan dat, waar hij ook gaat in de Europese Gemeenschap om de kost te verdienen, hij volgens een gemeenschappelijke code van fundamentele waarden zal worden behandeld, in het bijzonder de waarden die zijn neergelegd in het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Met andere woorden, hij heeft het recht om te zeggen civis europeus sum en zich op die status te beroepen om op te komen tegen elke schending van zijn fundamentele rechten.’12.

Al gaat het in de aangehaalde conclusie van advocaat-generaal Jacobs in hoofdzaak om de mogelijkheid zich te beroepen op de fundamentele rechten van de Unie, de uitgangspunten van zijn argumentering zijn mijns inziens door het Hof aanvaard.13. Zaken als Carpenter14., Baumbast15., Bidar16., Tas-Hagen17. of Morgan18. dragen duidelijk het stempel van de bescherming van het individu, een bijzondere aandacht voor de behartiging van de rechtspositie van de persoon die aanspraak maakt op een in de verdragen gewaarborgd recht, waarvan voorheen amper een glimp te bespeuren was. Het vrije verkeer van personen neemt zo een eigen identiteit aan die eerder op grondwettelijke dan op puur wettelijke basis is geschoeid en wordt aldus tot een vrijheid met een nagenoeg fundamenteelrechtelijke dynamiek.19.

In het licht van deze rechtspraak wekt het geen verbazing dat het Hof zijn beslissingen betreffende de vrijheid van verkeer van werknemers steeds vaker op de artikelen 17 en 18 EG grondt. Sommige advocaten-generaal, die wat orthodoxer te werk gaan, verdedigen het standpunt dat bij beslissingen over werknemerskwesties uitsluitend artikel 39 EG aan de orde kan zijn. Het Hof heeft echter de mogelijkheid om de burgerschapsbepalingen en die betreffende het verkeer van werknemers tegelijkertijd toe te passen vergroot. Ik acht deze benadering in overeenstemming met de bestaande rechtspraak op dit gebied, maar het resultaat dat ermee bereikt wordt is niet altijd even duidelijk of overtuigend. Dat zij soms tekortschiet blijkt bij nadere beschouwing van een aantal recente arresten van het Hof.

In de zaak Commissie/Bondsrepubliek Duitsland20. werd het oordeel van het Hof gevraagd over een subsidie op onroerend goed die aan personen die onbeperkt inkomstenbelastingplichtig zijn werd toegekend mits het onroerend goed op Duits grondgebied was gelegen. Het Hof stelde vast dat de Bondsrepubliek Duitsland de op haar rustende verplichtingen van het gemeenschapsrecht niet was nagekomen, maar achtte een dubbele schending aanwezig: enerzijds werden de artikelen 39 en 43 EG geschonden wanneer de belastingplichtigen een economische activiteit uitoefenden, anderzijds werd artikel 17 EG geschonden wanneer de particulier niet economisch actief was.21. Advocaat-generaal Bot stelt in zijn conclusie in deze zaak uitsluitend een schending vast van de genoemde artikelen 39 en 43 EG. Zijns inziens hoeft in dit soort zaken niet op de gevolgen van de burgerschapsbepalingen te worden ingegaan.22. Het Hof zag het anders.

In het arrest Silke Gaumain-Cerri23. heeft het Hof bij het onderzoek van een woonplaatsvereiste voor de toekenning van een socialeverzekeringsuitkering aan personen die hulpbehoevenden verzorgen, de toepasselijkheid van verordening nr. 1408/71 bevestigd, dat wil derhalve zeggen die van het afgeleide recht op het gebied van de sociale zekerheid, al heeft het wel, gezien de onzekerheid over de kwalificatie van de betrokkenen wier zorgverleningsdiensten niet in alle opzichten aan het gemeenschapsrechtelijke begrip ‘werknemer’ voldeden, de in die zaak aan de orde zijnde bepalingen extensief moeten uitleggen. Vóór het toekwam aan de kwalificatie, waarvan de beslissing in deze zaak mede afhing, stelde het Hof vast dat het woonplaatsvereiste onrechtmatig was, zonder dat ‘een uitspraak behoeft te worden gedaan over de vraag of de betrokken derden al dan niet werknemer in de zin van artikel 39 EG of van verordening nr. 1408/71 zijn. Het staat namelijk vast dat in de hoofdgedingen die derden het door artikel 17 EG verleende burgerschap van de Unie hebben.’24.

Het is derhalve van geen belang of de zorgverleners aan hulpbehoevenden al dan niet ‘werknemer’ waren, aangezien de bescherming van het gemeenschapsrecht te ontlenen was aan artikel 39 EG (en de bepalingen van afgeleid recht ter uitvoering ervan) dan wel aan artikel 17 EG. Evenmin als in de zaak Commissie/Bondsrepubliek Duitsland aanvaardde het Hof de stelling van zijn advocaat-generaal, die na een uitvoerige bespreking van de verschillende aspecten van de arbeidssituatie van personen die zorg verlenen aan hulpbehoevenden, vaststelt dat zij ‘werknemers’ zijn in de zin van het gemeenschapsrecht.25.

In de aangehaalde arresten ging het om personen die zich tegenover hun eigen staat op gemeenschapsrechtelijke bepalingen beriepen, wat de toepassing van artikel 17 EG rechtvaardigde, waarin slechts wordt bepaald dat de burgers van de Unie ‘de rechten [genieten] en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit verdrag zijn vastgesteld’. Voor artikel 18 EG, waarin het recht is vastgelegd om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, geldt een op dezelfde wijze afgebakende werkingssfeer. Deze bepaling, die in hoofdzaak is gericht op onderdanen van lidstaten die rechten inroepen tegenover andere lidstaten dan die waarvan zij onderdaan zijn, is geleidelijk aan ook steeds meer in de artikelen 39 EG, 43 EG en 49 EG doorgedrongen.

In het arrest Baumbast mocht een Duitser, die in het Verenigd Koninkrijk gebruik had gemaakt van zijn recht op vrij verkeer en verblijf, op grond van artikel 18 EG26. in die staat blijven wonen. In de zaak Trojani heeft het Hof geoordeeld dat een Fransman die maar kort in België had verbleven, hoewel hij niet de hoedanigheid van economisch actief werknemer had (dat liet het ter beoordeling over aan de nationale rechter), toch aanspraak kon maken op de bescherming van het hiervoor vermelde artikel 18 EG.27. In het arrest Schwarz heeft het Hof zijn rechtspraak in deze zin voortgezet en de toepassing van artikel 49 EG of van artikel 18 EG aan de nationale rechter overgelaten, maar wel in beide gevallen een inbreuk vastgesteld.28. Deze scheiding levert kortom, al is er, waar het gaat om het onderscheiden van de werkingssfeer van de artikelen betreffende het burgerschap van de Unie en het vrij verkeer een vrij klinische aanpak te bespeuren, in de praktijk niet veel verschil in gevolg op. Het Hof gaat met gestage tred voort op het pad dat voert tot de bewerkstelliging van een consistent niveau van bescherming van het recht van vrij verkeer van personen en bedient zich daartoe van de burgerschapsbepalingen als waardevol instrument.

In dit kader verdienen enkele theorieën bespreking om een dogmatische grondslag te ontwikkelen die tot het oplossen van deze zaak kan leiden en duidelijke richtsnoeren kan bieden voor toekomstige zaken. Het instrument van de prejudiciële procedure brengt de bijzondere omstandigheden van een concreet geval en de eisen gesteld aan een rechtspraak voor een gemeenschap van vijftig miljoen burgers, die zowel antwoorden verlangen op individuele als op universele vragen, met elkaar in overeenstemming. Om hierin te kunnen voorzien leg ik het Hof een methodische benadering van de burgerschapsbepalingen voor die tegelijkertijd een oplossing biedt voor de zaak Petersen en richting kan geven bij het oplossen van veel van de zaken die zich de komende jaren in de Unie zullen voordoen.

Dit Hof heeft de aanzet gegeven tot een belangrijke ontwikkeling in de visie op het burgerschap van de Unie dat in de oprichtingsverdragen van 1992 door de lidstaten is ingevoerd. Aan deze ontwikkeling liggen twee drijfveren ten grondslag die criteria verschaffen om de rechtspraak samenhang en effectiviteit te verlenen: aan de ene kant de doorwerking van de grondrechten, en aan de andere kant de vormgeving van een democratische identiteit in de Europese politieke gemeenschap.

In de aanvang heeft de notie van het Europees burgerschap, zoals die tot uitdrukking is gebracht in het tweede deel van het EG-Verdrag, aan de bepalingen ter verzekering van het vrije verkeer veeleer een symbolische dan een daadwerkelijke bescherming verleend. Met het openen van nieuwe wegen voor deelname aan de lokale democratische processen of de diplomatieke en consulaire bescherming werd de burger een hoedanigheid verschaft die haar grenzen leek te vinden in de artikelen 17 EG tot en met 22 EG.29. Maar het Hof heeft zich er rekenschap van gegeven dat de vrijheid van verkeer grote beperkingen kende. Deze onvolkomenheid leidde vaak tot aperte onrechtvaardigheden jegens de geadresseerde van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten. Welbekende zaken als Martínez Sala, Baumbast of Carpenter stelden het Hof voor een moeilijk dilemma: wanneer het de bepalingen betreffende het vrij verkeer strikt toepaste zou het daarmee over de rechtzoekenden een onverdraaglijk lot afroepen; wanneer het daarentegen de bescherming verder uitbreidde dan deze vrijheid, zou het de werkingssfeer van de verdragen zo ver kunnen verruimen dat de consequenties niet meer te overzien zijn. Om beide mogelijkheden uit de weg te gaan heeft het Hof de notie van het burgerschap van de Unie van de artikelen 17 en 18 EG te baat genomen om de vrijheden een hoogwaardiger invulling te geven.30.

Deze nieuwe benaderingswijze dient mijns inziens in de volgende zin te worden begrepen: de burgerschapsnotie, die de erkenning van een juridische status van het individu inhoudt, verplicht de lidstaten tot een bijzondere behartiging van de rechtspositie van het individu. Hierbij is de rol van de fundamentele rechten van essentieel belang. De fundamentele rechten maken wezenlijk deel uit van het burgerschapsstatuut en versterken als zodanig de rechtspositie van de persoon, in die zin dat zij op beslissende wijze richting geven aan het vinden van de juiste oplossing in het concrete geval. Als drager van de hem uit hoofde van zijn vrijheidsrecht toekomende fundamentele rechten kan de Europese burger zijn aanspraken een grotere legitimiteit verschaffen. Zelfs wanneer er in een concreet geval geen fundamentele rechten in het geding zijn maar er wel sprake is van een aperte onrechtvaardigheid wordt een strenge evenredigheidstoets uitgevoerd.31. Deze zienswijze dwingt tot een herinterpretatie van de vrijheid van verkeer wanneer de ertoe gerechtigden de in de artikelen 17 EG en 18 EG erkende hoedanigheid hebben.

Het vrij verkeer van personen wordt zo tot een verkeer van vrije personen, een niet-onaanzienlijke perspectiefwisseling, want het accent verschuift van het verkeer naar het individu.

Waar de fundamentele rechten een individuele dimensie toevoegen, richt het democratisch element zich meer op de voorwaarden voor het deel uitmaken van een politieke gemeenschap. Terwijl de vrijheid van verkeer zich heeft beperkt tot het wegnemen van belemmeringen en het uitbannen van ongelijke behandeling, bleef daarbij onderbelicht dat het individu dat zich verplaatst tot een gemeenschap van herkomst behoorde: de staat waarvan hij onderdaan is. Dit gegeven zou op zich rechtvaardigen dat de verantwoordelijkheid voor zijn onderdanen bij de eigen lidstaat ligt, waardoor de solidariteit van de staat slechts diegenen dient te gelden die een economische bijdrage leveren en deelhebben aan de vorming van de polis.32.

Het Hof heeft deze puur statelijke visie overstegen en in het gemeenschapsacquis een beter bij de aard van het Europese burgerschap afgestemde nuancering aangebracht.33. In zijn rechtspraak is een afnemend overwicht te onderkennen van de verantwoordelijkheden en de verplichtingen van de staat van herkomst ten gunste van de ontvangende staten.34. Een lidstaat kan zodoende een Europese burger niet onverzorgd aan zijn lot overlaten omdat hij formeel niet op het grondgebied van die staat woonachtig is, wanneer hij binnen de grenzen van die staat woont en werkt.35. Zo moeten de staten ook, zelfs wanneer dat een belasting voor de nationale economie betekent, alle Europese burgers, ongeacht hun nationaliteit of hun woonplaats, dezelfde diensten verlenen wanneer zij aantonen dat zij vergelijkbare werkzaamheden verrichten als degenen die wél een band hebben met de politieke gemeenschap van die staat.36. Dit geldt temeer wanneer de Europese burger aantoont dat hij niet ten laste van de ontvangende staat komt, ongeacht de wijze waarop hij zijn inkomen verwerft of het burgerschap heeft verkregen.37.

De opneming van de Europese burger in de politieke gemeenschap vindt derhalve zijn rechtvaardiging in de notie van het behoren tot een gemeenschap, in materiële zin, los van welke administratieve eis dan ook.38. Door het vervagen van de identiteitsbanden met één staat in het bijzonder en het aanknopen van nieuwe banden met andere staten, komt een verbond tot stand binnen een meeromvattende ruimte. Op deze wijze wordt vorm gegeven aan die notie van Europees burgerschap ter versterking waarvan de verdragen in hoge mate aanzetten. Rechter Benjamín Cardozo heeft dit op onnavolgbare wijze verwoord in het arrest Baldwin tegen G.A.F. Seelig, waarin hij, sprekend over de Grondwet van de Verenigde Staten van Amerika benadrukte dat deze ‘was vormgegeven op basis van de gedachte dat de volken van de verschillende staten samen moeten werken of ten onder gaan en dat het geluk en het heil tenslotte in de eenheid en niet in de verscheidenheid liggen’.39.

De incorporatie van de fundamentele rechten enerzijds en de band met de staat waarin de burger daadwerkelijk is opgenomen anderzijds verlenen de rechtspraak zodoende een grondwettelijke dimensie. Zo wordt de positie van de vrije burger in het democratische bestel van de Unie gewaarborgd, een perspectief dat in het teken staat van een waarlijke rechtsunie, waarin de bepalingen van het recht, in het bijzonder die van de verdragen, de individuele vrijheid en de democratische gelijkheid verzekeren.40.

Op grond van hetgeen ik hiervoor heb uiteengezet, zou ik het Hof willen aanbevelen het burgerschap van de Unie verder te blijven versterken, maar de rechtsbeschermingsmechanismen te verfijnen, want soms zijn er bezwaren in te brengen tegen de wijze waarop de verdragen worden toegepast. In die zin acht ik het hoogst noodzakelijk de werkingssfeer van de artikelen 17 EG en 18 EG nauwkeurig te bepalen om de inhoud van het Europees burgerschap duidelijk te omschrijven, vooral wanneer het feiten betreft die betrekking hebben op het vrije verkeer van personen, hetzij werknemers hetzij werkgevers.

Dit Hof heeft heel precies uiteengezet welke de werkingssfeer is van de vrijheid van verkeer van werknemers (artikel 39 EG), van de vrijheid van vestiging (artikel 49 EG) en van het vrij verrichten van diensten (artikel 49 EG). En toch blijven er, ondanks de voortgaande ontwikkeling in de rechtspraak nog steeds twijfels bestaan over de situaties waarin een beroep kan worden gedaan op deze verdragsbepalingen, ofwel omdat de betrokkene geen werknemer in strikte zin is, dan wel omdat hij niet economisch actief is. Onder deze omstandigheden zouden de artikelen 17 EG en 18 EG aan de orde zijn als sluitstuk van het stelsel ter bescherming van de burger die zich verplaatst, wanneer hij die bescherming niet of slechts in beperkte mate aan andere bepalingen kan ontlenen, zowel als gevolg van het ontbreken van harmonisatie op dit gebied als op grond van de bijzonderheden van de zaken die zich in deze sfeer voordoen.

Tegelijkertijd is er ook een zekere doublure te bespeuren in de rechtspraak, die bij het onderzoek van de zaken veelal onderscheid maakt tussen het burgerschaps- en het vrijhedencomplex, om ze vervolgens op precies dezelfde wijze te behandelen. Dat is bijvoorbeeld het geval in de eerder aangehaalde arresten Schwarz en Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, die zowel een scheiding alsook een uniformiteit van inhoud en gevolg te zien geven. Wanneer deze gelijkheid meer materieel dan formeel van aard is, lijkt het mij niet zinvol onderscheiden werkingssferen te blijven hanteren.

Ik geef het Hof derhalve in overweging deze zaak te beoordelen in samenhang met de vrijheid van werknemers en werkgevers (artikelen 39 EG, 43 EG en 49 EG), met inachtname van de bijzonderheden van het geval. Zo er een verband zou zijn met de fundamentele rechten of met de democratische factoren van verwevenheid met de politieke gemeenschap, zou die vrijheid dienen te worden uitgelegd in het licht van de artikelen 17 EG en 18 EG om de Europese burger de maximale bescherming te bieden.

Zouden daarentegen de artikelen 39 EG, 43 EG en 49 EG in casu niet van toepassing blijken, dan stel ik het Hof voor aan de artikelen 17 EG en 18 EG twee beschermingsniveaus te onderscheiden: wanneer de hierboven vermelde omstandigheden betreffende vrijheid en democratie de facto aanwezig zijn, wordt de burger het hoogste niveau van bescherming geboden; wanneer dit niet het geval is dient de discretionaire bevoegdheid van de gemeenschapswetgever en van de nationale autoriteiten te worden uitgebreid.

Met deze benadering zou de geest waarvan de rechtspraak doortrokken is worden toegerust met een verfijndere juridische techniek. Tegelijkertijd zouden de artikelen 17 EG en 18 EG zo hun volle duiding krijgen, zelfs wanneer zij de grenzen raken van de traditionele vrijheid van verkeer. En ten slotte zou het Hof de positie van de Europese burger, zowel wat zijn rechten als wat de integratie betreft, versterken.

Na deze inleidende opmerkingen kom ik toe aan het onderzoek van de door het Oostenrijkse Verwaltungsgerichtshof voorgelegde prejudiciële vragen.

Petersen is een werkloze die als werknemer de voorschriften en termijnen in acht genomen heeft om aanspraak te kunnen maken op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Terwijl hij werkloos was heeft hij een voorschot aangevraagd dat dient ter ondersteuning van werklozen die tegelijkertijd een arbeidsongeschiktheidsuitkering aanvragen. Dit voorschot werd toegekend mits was voldaan aan de voorwaarden voor een werkloosheidsuitkering, de ontvanger werd echter vrijgesteld van het zoeken naar werk. De nationale socialezekerheidsbepalingen worden hiertoe enigszins opgerekt, maar de regeringen die in deze prejudiciële procedure opmerkingen hebben ingediend, vragen van het Hof nu juist een restrictieve uitlegging van de gemeenschapsbepalingen betreffende de sociale zekerheid, omdat Petersen niet voldoet aan de voor uitvoer van de uitkeringen naar een andere lidstaat gestelde voorwaarden van de artikelen 69 tot en met 71, zodat het voorschot dient te worden ingetrokken wanneer verzoeker woonplaats kiest in een andere lidstaat.

Dit complex van factoren houdt voor Petersen een triest dilemma in; wat hij ook doet, hij trekt altijd aan het kortste eind. Wanneer hij aan de voorwaarden voldoet ontvangt hij het voorschot niet. Voldoet hij aan alle voorwaarden behalve aan die ene voorwaarde waarvan hij is vrijgesteld, dan ontvangt hij het evenmin omdat hij zijn woonplaats wijzigt. En wanneer hij het voorschot niet ontvangt, loopt hij het risico dat hem nadien ook geen arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt toegekend en dat hij niet meer aan de slag komt. Dan rest hem niets anders dan een gewone werkloosheidsuitkering aan te vragen, ook al verkeert hij, gezien de problemen waarmee hij te kampen heeft (hij vraagt immers niet voor niets een arbeidsongeschiktheidsuitkering aan) wellicht niet in de beste omstandigheden om werk te vinden in een betrekkelijk concurrerende omgeving.

Het is niet ter zake doend dat het specifieke geval van Petersen niet onder de in verordening nr. 1408/71 genoemde gevallen voorkomt. Die regeling beoogt niet alle overige gevallen uit te sluiten, slechts uitvoering te geven aan artikel 39 EG. Elke bepaling van afgeleid recht dient te worden uitgelegd en toegepast in het licht van het primaire recht en bijgevolg is er voor een woonplaatsvereiste zoals het in de onderhavige zaak gestelde geen objectieve en redelijke rechtvaardiging, waar nog bij komt dat geen van de deelnemers aan deze procedure, met name ook de Oostenrijkse regering niet, duidelijk heeft kunnen maken waarom de overheid niet heeft ingestemd met de woonplaatswijziging van Petersen.59.

Hoewel het Europees burgerschap vóór alles verplicht tot bijzondere aandacht voor de behartiging van de rechtspositie van het individu, is het duidelijk dat, ook al zijn er geen fundamentele rechten in het geding, de Oostenrijkse beslissing de gemeenschapsrechtelijke evenredigheidstoets waarschijnlijk niet zou doorstaan.60. Een maatregel als hier in geschil, die een verschil in behandeling inhoudt naargelang de woonplaats van de ontvanger van een sociale uitkering, is derhalve in de zin van de artikelen 39 EG en 18 EG onverenigbaar met het gemeenschapsrecht.

Petersen is een Duits staatsburger die lang in Oostenrijk heeft gewerkt. Nadat hij een aantal jaren legaal in dit land heeft verbleven keert hij, nadat hij bij de Oostenrijkse autoriteiten een arbeidsongeschiktheidsuitkering en voorschotbetalingen heeft aangevraagd terug naar zijn geboorteland. Het lijdt geen twijfel dat verzoeker een rechtstreekse band heeft met de Oostenrijkse Staat, al was het alleen maar omdat hij zijn sociale bijdragen tot aan het einde van de wettelijke termijn aan de Oostenrijkse arbeidsinstantie heeft voldaan. De band van Petersen met Oostenrijk spreekt voor zich, zeker in aanmerking genomen het soort uitkering dat hem nu wordt geweigerd.

Wanneer het Hof het voorschot zou menen te moeten kwalificeren als een arbeidsongeschiktheidsuitkering zou het daarbij verordening nr. 1408/71 op zijn weg vinden die zich verzet tegen de intrekking of de wijziging van dit soort socialezekerheidsuitkeringen op grond van de woonplaats.61. Deze beperking is niet onlogisch; zij strekt er immers toe de mogelijkheden tot uitoefening van het vrij verkeer te bevorderen van mensen die na te zijn opgehouden met werken besluiten in een andere lidstaat te gaan wonen, hetzij vanwege het klimaat, hetzij om familieredenen of om redenen van gevoelsmatige aard.

Zou het echter tot het oordeel komen dat Petersen een werkloosheidsuitkering geniet, dan dient daarbij toch in het oog te worden gehouden dat het voorschot de voorbode vormt van een arbeidsongeschiktheidsuitkering die, wanneer zij niet wordt toegekend de uitkering omzet in een werkloosheidsuitkering, indien de betrokkene althans voldoet aan de voorwaarden van de artikelen 69 tot en met 71 van verordening nr. 1408/71 wanneer hij woonplaats kiest in een andere lidstaat. Een van die voorwaarden houdt echter in dat ‘de omstandigheden in aanmerking genomen toekenning van de socialeverzekeringsuitkering [wegens arbeidsongeschiktheid] waarschijnlijk is’.62. Petersen kan bijgevolg zonder inspecties van de arbeidsdiensten gedurende een bepaalde periode in Duitsland wonen: voor de duur van de procedure waarin de aanvraag voor zijn arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt behandeld.

Gedurende deze periode kan de Oostenrijkse overheid, die Petersen er eerder op had gewezen dat hij een voorschot moest aanvragen, waarmee zij impliciet erkent dat ‘de toekenning van de [door hem aangevraagde] socialeverzekeringsuitkering waarschijnlijk’ is, de kosten van de in geding zijnde uitkering voor haar rekening nemen. Wanneer de arbeidsongeschiktheidsuitkering hem wordt geweigerd, komt verzoeker weer in de oorspronkelijke situatie te verkeren. Maar in de tussentijd bepaalt Petersens wijziging van woonplaats tijdens de periode waarin een procedure loopt waarin hem waarschijnlijk een uitkering zal worden toegekend waarbij hij vrij is in een willekeurige lidstaat te wonen, op geen enkele wijze de handelingsbevoegdheid noch de financiële integriteit van de Oostenrijkse autoriteiten.

De band die Petersen heeft aangetoond te bezitten, rechtvaardigt de zienswijze dat de maatregel van de Oostenrijkse arbeidsorganen onevenredig is. Bij de beoordeling van de verwevenheid van Petersen met de gemeenschap waarmee hij daadwerkelijk verbonden is geweest, moet artikel 39 EG in het licht van artikel 18 EG worden uitgelegd. Met toepassing van een hoge maatstaf voor de bescherming van het Europese burgerschap, stel ik bijgevolg, aan het einde van mijn conclusie gekomen vast dat beide bepalingen zijn geschonden.