HvJ EG, 05-03-2009, nr. C-222/07

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 12 EG en 87 EG alsook van artikel 3 van richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten (PB L 298, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 (PB L 202, blz. 60; hierna: ‘richtlijn’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een door de Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (hierna: ‘UTECA’) ingesteld beroep tegen een koninklijk besluit krachtens hetwelk de televisieomroepen enerzijds 5 % van hun bedrijfsopbrengsten over het voorgaande boekjaar moeten besteden aan de financiering van de productie van Europese bioscoopfilms met lange en korte speelduur en televisiefilms, en anderzijds 60 % van deze financiering aan producties met als oorspronkelijke taal een van de officiële talen van het Koninkrijk Spanje.

UTECA heeft bij het Tribunal Supremo beroep ingesteld tegen koninklijk besluit 1652/2004. Zij verzoekt zowel dit koninklijk besluit als de wetgevende bepalingen waarop het is gebaseerd, ontoepasselijk te verklaren op grond dat de daarin opgelegde investeringsverplichtingen niet alleen een aantal bepalingen van de Spaanse Grondwet maar ook van het gemeenschapsrecht schenden.

Tegen de vorderingen van UTECA zijn zowel de Administración General del Estado (algemene overheidsadministratie) als de Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles (Federatie van verenigingen van Spaanse audiovisuele producenten) en de Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales (vereniging voor het beheer van de rechten van de audiovisuele producenten) opgekomen, waarbij laatstgenoemden de geldigheid van de bestreden bepalingen hebben verdedigd.

Wegens twijfel enerzijds aan de speelruimte waarover de lidstaten bij de vaststelling van strengere normen op de door de richtlijn gecoördineerde gebieden gelet in het bijzonder op artikel 3, lid 1, ervan beschikken, alsook anderzijds aan de verenigbaarheid met de artikelen 12 EG en 87 EG van de verplichting om 60 % van de verplichte financiering te besteden aan producties waarvan de oorspronkelijke taal een van de officiële talen van het Koninkrijk Spanje is, heeft het Tribunal Supremo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

Met de eerste twee prejudiciële vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de richtlijn, en in het bijzonder artikel 3 ervan, alsook artikel 12 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding, krachtens welke de televisieomroepen 5 % van hun bedrijfsinkomsten moeten besteden aan de voorfinanciering van Europese bioscoop- en televisiefilms alsook meer specifiek 60 % van deze 5 % aan producties waarvan de oorspronkelijke taal een van de officiële talen van deze lidstaat is.

Om te beginnen dient te worden vastgesteld dat de richtlijn niet de vraag regelt in hoeverre een lidstaat de televisieomroepen kan verplichten een gedeelte van hun bedrijfsinkomsten te besteden aan de voorfinanciering van Europese bioscoop- en televisiefilms of waarvan de oorspronkelijke taal een van de officiële talen van deze lidstaat is. In het bijzonder betreffen de artikelen 4 en 5 van de richtlijn niet dit geval.

Vervolgens machtigt artikel 3, lid 1, van de richtlijn de lidstaten, van de onder hun bevoegdheid vallende televisieomroeporganisaties naleving van strengere of meer gedetailleerde voorschriften te eisen op de gebieden die onder de richtlijn vallen. Deze bevoegdheid moet evenwel met inachtneming van de door het EG-Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden worden uitgeoefend (zie in die zin arresten van 28 oktober 1999, ARD, C-6/98, Jurispr. blz. I-7599, punt 49, en 17 juli 2008, Corporación Dermoestética, C-500/06, Jurispr. blz. I-0000, punt 31).

Ten slotte dient eraan te worden herinnerd dat de richtlijn de voorschriften op de onder deze richtlijn vallende gebieden niet volledig harmoniseert, maar in minimumvoorschriften voorziet waaraan uitzendingen afkomstig uit en bedoeld voor ontvangst in de Europese Gemeenschap moeten voldoen (zie in die zin arresten van 9 februari 1995, Leclerc-Siplec, C-412/93, Jurispr. blz. I-179, punten 29 en 44, en 9 juli 1997, De Agostini en TV-Shop, C-34/95–C-36/95, Jurispr. blz. I-3843, punt 3).

Ongeacht de vraag of een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding behoort tot de onder de richtlijn vallende gebieden, blijven de lidstaten dus in beginsel bevoegd om een dergelijke maatregel vast te stellen op voorwaarde dat zij de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden in acht nemen.

In deze omstandigheden dient te worden nagegaan of bovengenoemde maatregel deze fundamentele vrijheden in acht neemt.

Voor zover de televisieomroepen krachtens een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding 5 % van hun bedrijfsinkomsten moeten besteden aan de voorfinanciering van Europese bioscoop- en televisiefilms, wijst niets in het bij het Hof ingediende dossier erop dat deze maatregel in de praktijk een van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden beperkt.

Overigens dient erop te worden gewezen dat richtlijn 97/36 blijkens punt 7 juncto punt 45 van de considerans ervan hoofdzakelijk tot doel heeft een juridisch raamwerk te scheppen voor het vrije verkeer van diensten, waarbij tegelijk met name als doel de ‘ondersteuning van de audiovisuele productie in Europa’ wordt vermeld, onder meer te bereiken door ‘de verplichting om aanzienlijk bij te dragen aan investeringen in Europese producties’.

Voor zover daarentegen een maatregel als die in het hoofdgeding de verplichting oplegt om 60 % van de voor de voorfinanciering van Europese bioscoop- en televisiefilms bestemde 5 % van de bedrijfsinkomsten te besteden aan producties met een van de officiële talen van de betrokken lidstaat als oorspronkelijke taal, beperkt een dergelijke maatregel, zoals de advocaat-generaal in de punten 78 tot en met 87 van haar conclusie heeft opgemerkt, verschillende fundamentele vrijheden, namelijk het vrij verrichten van diensten, de vrijheid van vestiging, het vrij verkeer van kapitaal en het vrij verkeer van werknemers.

Een dergelijke beperking van door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden kan evenwel haar rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, voor zover zij dienstig is ter bereiking van het ermee beoogde doel en niet verder gaat dan met het oog daarop noodzakelijk is (arrest van 13 december 2007, United Pan-Europe Communications Belgium e.a., C-250/06, Jurispr. blz. I-11135, punt 39 en aangehaalde rechtspraak).

Volgens de Spaanse regering berust de maatregel in het hoofdgeding op culturele overwegingen inzake de verdediging van de Spaanse meertaligheid.

Dienaangaande dient eraan te worden herinnerd dat het Hof het doel van een lidstaat om een of meer van zijn officiële talen te verdedigen en te bevorderen, heeft erkend als een dwingende reden van algemeen belang (zie in die zin arrest van 28 november 1989, Groener, C-379/87, Jurispr. blz. 3967, punt 19, alsook voormeld arrest United Pan-Europe Communications Belgium e.a., punt 43).

Zoals de advocaat-generaal in punt 91 van haar conclusie heeft opgemerkt, heeft ook de gemeenschapswetgever, zoals blijkt uit de zesentwintigste overweging van de considerans van richtlijn 89/552 en punt 44 van de considerans van richtlijn 97/36, een dergelijke doelstelling als legitiem erkend.

Voor zover een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding een verplichting invoert om te investeren in bioscoop- en televisiefilms waarvan de oorspronkelijke taal een van de officiële talen van deze lidstaat is, lijkt hij geschikt om een dergelijk doel te bereiken.

In de omstandigheden van de zaak in het hoofdgeding lijkt een dergelijke maatregel ook niet verder te gaan dan nodig om dit doel te bereiken.

Door de televisieomroepen de verplichting op te leggen om 60 % van de voor de voorfinanciering van Europese bioscoop- en televisiefilms bestemde 5 % van de bedrijfsinkomsten te besteden aan producties, waarvan de oorspronkelijke taal een van de officiële talen van de betrokken lidstaat is, betreft een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding immers uiteindelijk 3 % van de bedrijfsinkomsten van deze omroepen. Niets in het bij het Hof ingediende dossier wettigt de conclusie dat een dergelijk percentage onevenredig is aan het nagestreefde doel.

Anders dan de Commissie van de Europese Gemeenschappen stelt, gaat een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding, alleen maar doordat daarbij geen criteria voor de indeling van de betrokken producties als ‘culturele producten’ zijn vastgesteld, voorts niet verder dan nodig om het nagestreefde doel te bereiken.

Wegens de wezenlijke band tussen taal en cultuur, zoals met name in herinnering is gebracht in het op 20 oktober 2005 te Parijs tijdens de Algemene Conferentie van de Unesco aangenomen en namens de Gemeenschap bij besluit 2006/515/EG van de Raad van 18 mei 2006 (PB L 201, blz. 15) goedgekeurd verdrag betreffende de bescherming en de bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen, volgens hetwelk, aldus de veertiende overweging van de preambule ervan, ‘taalkundige diversiteit een essentieel element van de culturele diversiteit is’, hoeft het door een lidstaat nagestreefde doel om een of meer van zijn officiële talen te verdedigen en te bevorderen namelijk niet noodzakelijkerwijs gepaard te gaan met andere culturele criteria om een beperking van een van de fundamentele vrijheden van het Verdrag te kunnen rechtvaardigen. De Commissie heeft in het kader van de onderhavige procedure overigens niet gepreciseerd welke die criteria concreet zouden moeten zijn.

Een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding gaat niet verder dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken louter doordat de ontvangers van de betrokken financiering overwegend in deze lidstaat gevestigde filmproducenten zijn.

Zoals de advocaat-generaal in punt 110 van haar conclusie heeft opgemerkt, knoopt een dergelijke maatregel immers aan bij een taalcriterium.

Dat een dergelijk criterium kan strekken tot voordeel van filmproducenten die in de door dit criterium bedoelde taal werken en in de praktijk dus overwegend afkomstig zijn uit de lidstaat waarvan deze taal een officiële taal is, lijkt inherent aan het nagestreefde doel. Een dergelijke situatie is op zich geen bewijs van de onevenredigheid van de maatregel in het hoofdgeding, zo niet wordt de erkenning als dwingende reden van openbaar belang van het door een lidstaat nagestreefde doel om een of meer van zijn officiële talen te verdedigen en te bevorderen, elke zin ontnomen.

Wat ten slotte artikel 12 EG betreft, waarvan de verwijzende rechter ook om uitlegging verzoekt en waarin het algemene beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd, dient eraan te worden herinnerd dat deze bepaling slechts autonoom kan worden toegepast in onder het gemeenschapsrecht vallende situaties waarvoor het Verdrag niet in bijzondere discriminatieverboden voorziet (arrest van 11 januari 2007, Lyyski, C-40/05, Jurispr. blz. I-99, punt 33 en aangehaalde rechtspraak).

Het discriminatieverbod is inzake het vrije verkeer van werknemers, het recht van vestiging, het vrij verrichten van diensten en het vrije kapitaalverkeer nader uitgewerkt in respectievelijk de artikelen 39, lid 2, EG, 43 EG, 49 EG en 56 EG (zie inzake artikel 39, lid 2, EG voormeld arrest Lyyski, punt 34; inzake artikel 49 EG arrest van 11 december 2003, AMOK, C-289/02, Jurispr. blz. I-15059, punt 26, alsook inzake de artikelen 43 EG en 56 EG arrest van 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C-222/04, Jurispr. blz. I-289, punt 99).

Daar uit het voorgaande voortvloeit dat een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding niet in strijd lijkt met deze verdragsbepalingen, kan hij evenmin in strijd worden geacht met artikel 12 EG.

Derhalve dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat de richtlijn, en in het bijzonder artikel 3 ervan, alsook artikel 12 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding, krachtens welke de televisieomroepen 5 % van hun bedrijfsinkomsten moeten besteden aan de voorfinanciering van Europese bioscoop- en televisiefilms alsook meer specifiek 60 % van deze 5 % aan producties waarvan de oorspronkelijke taal een van de officiële talen van deze lidstaat is.

Met zijn derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 87 EG aldus moet worden uitgelegd dat een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding, krachtens welke televisieomroepen 5 % van hun bedrijfsinkomsten moeten besteden aan de voorfinanciering van Europese bioscoop- en televisiefilms alsook meer specifiek 60 % van deze 5 % aan producties waarvan de oorspronkelijke taal een van de officiële talen van deze lidstaat is, staatssteun ten gunste van de filmindustrie van deze lidstaat vormt.

Volgens vaste rechtspraak moet voor kwalificatie als staatssteun aan alle in artikel 87 EG bedoelde voorwaarden zijn voldaan:

Meer bepaald zijn volgens de rechtspraak van het Hof enkel de voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd, te beschouwen als steunmaatregelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG. Het in deze bepaling gemaakte onderscheid tussen ‘steunmaatregelen van de staten’ en steunmaatregelen in welke vorm ook ‘met staatsmiddelen bekostigd’ betekent namelijk niet dat alle door een staat verleende voordelen steunmaatregelen zijn, ongeacht of zij al dan niet met staatsmiddelen worden gefinancierd, maar wil alleen zeggen dat het begrip steunmaatregel zowel de voordelen betreft die rechtstreeks door de staat worden toegekend als die welke worden toegekend door een van overheidswege ingesteld of aangewezen publiek- of privaatrechtelijk lichaam (arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra, C-379/98, Jurispr. blz. I-2099, punt 58 en aangehaalde rechtspraak).

Het voordeel dat een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding verschaft aan de filmindustrie van deze lidstaat, blijkt niet een voordeel te vormen dat rechtstreeks door de staat of via een door deze staat ingesteld of aangewezen publiek- of privaatrechtelijk lichaam wordt toegekend.

Dit voordeel vloeit immers voort uit een algemene regeling krachtens welke zowel de openbare als de particuliere televisieomroepen een deel van hun bedrijfsinkomsten moeten besteden aan de voorfinanciering van bioscoop- en televisiefilms.

Voor zover een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding van toepassing is op openbare televisieomroepen, lijkt het betrokken voordeel voorts niet af te hangen van het staatstoezicht op deze omroepen of van aanwijzingen van overheidswege aan deze omroepen (zie naar analogie arrest van 2 februari 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commissie, 67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219, punt 37).

Derhalve dient op de derde prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 87 EG aldus moet worden uitgelegd dat een maatregel van een lidstaat als die in het hoofdgeding, krachtens welke televisieomroepen 5 % van hun bedrijfsinkomsten moeten besteden aan de voorfinanciering van Europese bioscoop- en televisiefilms alsook meer specifiek 60 % van deze 5 % aan producties waarvan de oorspronkelijke taal een van de officiële talen van deze lidstaat is, geen staatssteun ten gunste van de filmindustrie van deze lidstaat vormt.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart voor recht:

ondertekeningen