HvJ EU, 26-07-2017, nr. C-348/16

Moussa Sacko is op 20 maart 2015 vanuit Mali aangekomen in Italië, waar hij een asielaanvraag heeft ingediend. Op 10 maart 2016 is hij persoonlijk gehoord door de Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale (territoriale commissie voor verlening van internationale bescherming; hierna: ‘territoriale commissie’).

De territoriale commissie heeft Sacko op 5 april 2016 meegedeeld dat zij niet kon ingaan op zijn verzoek om internationale bescherming en dat hem de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus bijgevolg niet werd verleend. Zij motiveerde die beslissing met de overweging dat het verzoek van Sacko was ingegeven door zuiver economische redenen, zonder dat er sprake was van fumus persecutionis.

Op 3 mei 2016 is Sacko tegen de beslissing van de territoriale commissie opgekomen bij de verwijzende rechter. Daar herhaalde hij de gronden die hij ook al in zijn oorspronkelijke verzoek had aangevoerd en beriep hij zich op abstracte wijze op de in Mali heersende situatie, zonder die op enigerlei wijze in verband te brengen met zijn persoonlijke toestand.

Volgens de verwijzende rechter is het beroep kennelijk ongegrond. Naar zijn oordeel en in zijn bewoordingen ‘is (met zekerheid uit het onderzoek) gebleken dat Sacko een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend wegens zijn extreme armoede. Armoede op zich rechtvaardigt echter zelfs niet het treffen van de voorlopige maatregelen waarin het nationale recht voorziet, dat wil zeggen het verlenen van humanitaire bescherming […]. De rechtbank is bijgevolg van oordeel dat het beroep de plano kan worden verworpen, zonder dat de verzoeker opnieuw wordt gehoord.’

De verwijzende rechter zet uiteen dat wanneer de verzoeker in de administratieve fase is gehoord, zijn beroep in rechte kan worden verworpen of toegewezen zonder dat hij opnieuw wordt gehoord. Die uitlegging van het recht is bevestigd door de Suprema Corte di Cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken) en vindt steun in de gewijzigde versie van artikel 19 van wetsdecreet nr. 150 van 2011.

Volgens de verwijzingsbeslissing voert artikel 19 van wetsdecreet nr. 150 van 2011 in lid 9 een alternatief, ‘nieuw beslissingsmodel’ in, namelijk de ‘behandeling de plano’ op basis van ‘de stukken die voorliggen op het moment van de beslissing’. Dat betekent dat de rechter, als alternatief voor de procedure die is vastgelegd in lid 6 van datzelfde artikel, ervoor kan kiezen het beroep meteen toe te wijzen of te verwerpen, in het bijzonder wanneer hij van oordeel is dat de oplossing waartoe de in de stukken beschreven situatie leidt, niet anders zou zijn indien hij de verzoeker nogmaals zou uitnodigen voor een onderhoud.

De verwijzende rechter betwijfelt echter of de nationale regeling op grond waarvan hij het beroep niet-ontvankelijk kan verklaren of kan verwerpen zonder de verzoeker voorafgaandelijk te horen, verenigbaar is met het Unierecht en heeft daarom besloten de zaak te verwijzen naar het Hof voor een prejudiciële beslissing.

De vraag die wordt gesteld in het kader van het op 22 juni 2016 bij de griffie van het Hof ingekomen verzoek om een prejudiciële beslissing, luidt als volgt:

Behalve Sacko en de Italiaanse regering hebben ook de Belgische, de Tsjechische, de Franse, de Hongaarse en de Poolse regering alsook de Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend. Het houden van een terechtzitting werd niet noodzakelijk geacht.

Volgens Sacko staat artikel 19, lid 9, van wetsdecreet nr. 150 van 2011 de rechter niet toe een beroep in rechte meteen niet-ontvankelijk te verklaren, zonder dat de verzoeker wordt gehoord, maar verlangt het ten bate van deze laatste dat zijn rechtsmiddel voortvarend wordt behandeld en dat er snel op wordt beslist, zonder dat dit ten koste gaat van de waarborgen die noodzakelijk eigen zijn aan een daadwerkelijk rechtsmiddel. Volgens hem verbiedt het door artikel 46 van richtlijn 2013/32 gewaarborgde recht dat het onderzoek ten gronde wordt opgeofferd ten behoeve van een snellere procedure en dat van het horen van de verzoeker bij de beoordeling van de omstandigheden van zijn geval wordt afgezien.

De lidstaten die aan de procedure hebben deelgenomen, zijn het erover eens dat aangezien de verzoeker in de administratieve fase verplicht moet worden gehoord, dat in de gerechtelijke fase onder bepaalde omstandigheden niet meer hoeft te gebeuren.

Die eensgezindheid onder de lidstaten geldt evenwel slechts tot op bepaalde hoogte.

Zo stelt de Italiaanse regering dat de bij artikel 19 van wetsdecreet nr. 150 van 2011 ingevoerde procedure een daadwerkelijk rechtsmiddel vormt. Hoewel niet uitdrukkelijk is voorzien in de mogelijkheid om de verzoeker te horen, belet niets de rechter daartoe over te gaan wanneer hij dat noodzakelijk oordeelt en mits hij zijn besluit daartoe motiveert.

Volgens de Italiaanse regering leggen noch richtlijn 2013/32 noch de algemene beginselen van de Unie betreffende een eerlijk proces algemeen en zonder onderscheid de verplichting op om de verzoeker te horen in de gerechtelijke fase. Deze fase dient bovendien binnen een redelijke termijn te worden afgerond.

Volgens de Belgische regering verlangt richtlijn 2013/32 niet dat de verzoeker in de gerechtelijke fase wordt gehoord, ongeacht of het verzoek dan wel het beroep kennelijk ongegrond is. Gelet op de waarborgen die in de richtlijn zelf worden geboden om ervoor te zorgen dat een schriftelijke weergave beschikbaar is van het onderhoud dat in de administratieve fase plaatsvindt, heeft de Europese wetgever het (logischerwijs) niet wenselijk geacht te eisen dat de verzoeker in de gerechtelijke fase nogmaals wordt gehoord om te verzekeren dat de door hem aangevoerde elementen rechtens en feitelijk grondig worden onderzocht.

De Tsjechische regering stelt dat het recht om te worden gehoord wordt uitgeoefend in de administratieve fase van de procedure en dat uit artikel 46 van richtlijn 2013/32 en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) niet kan worden afgeleid dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in elk geval de verplichting meebrengt om de verzoeker een tweede maal te horen, te minder wanneer het beroep in rechte kennelijk ongegrond is. Een andere zienswijze zou er enkel toe leiden dat de procedure kunstmatig wordt verlengd.

Volgens de Franse regering blijkt duidelijk uit de opzet van richtlijn 2013/32 en uit de voorbereidende documenten voor die richtlijn dat het horen van de betrokkene in de gerechtelijke fase niet verplicht is, maar dat de beslissing om het in te voeren als een onderdeel van die fase behoort tot de procedurele autonomie van de lidstaten. Voorts kan het gelijkwaardigheidsbeginsel niet met goed gevolg worden aangevoerd, aangezien er op nationaal niveau geen vergelijkbaar rechtsmiddel bestaat. Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, moeten de waarborgen waarin artikel 46, lid 3, van de richtlijn voorziet, in elk geval in acht worden genomen, ook wanneer het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard zonder dat de verzoeker eerst is gehoord, welke procedurestap geen noodzakelijke voorwaarde is voor de inachtneming van die waarborgen.

De Hongaarse regering verwijst naar de rechtspraak van het Hof over richtlijn 2008/115/EG.6. Zij stelt dat het horen van de verzoeker in de gerechtelijke fase niet verplicht is en dat ervan kan worden afgezien in situaties als die welke in het hoofdgeding aan de orde is. De Italiaanse regeling is hoe dan ook verenigbaar met het Unierecht voor zover zij de mogelijkheid voor de rechter om de verzoeker te horen als hij dat noodzakelijk oordeelt, niet uitsluit.

De Poolse regering betoogt dat de lidstaten, die de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid alsook het recht op effectieve rechterlijke bescherming moeten eerbiedigen, erin kunnen voorzien dat de verzoeker in de gerechtelijke fase wordt gehoord. Die beginselen worden volgens de Poolse regering in principe niet geschonden doordat het beroep in rechte in voorkomend geval wordt verworpen zonder dat de verzoeker voorafgaandelijk is gehoord, mits de betrokkene in de administratieve fase al is gehoord. Dit alles past overigens in het doel van richtlijn 2013/32, te voorzien in snelle procedures.

Volgens de Commissie stelt geen enkele Unierechtelijke bepaling de omstandigheden vast waaronder het recht om in een procedure te worden gehoord, moet worden gegarandeerd. Die omstandigheden moeten in de nationale rechtsorde worden bepaald, met eerbiediging van de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid. Of de verzoeker verplicht moet worden gehoord in de gerechtelijke fase, moet worden uitgemaakt aan de hand van de kenmerken van de asielprocedure in haar geheel en de omstandigheden die het niet-horen van de betrokkene kunnen rechtvaardigen.

De Commissie stelt dat volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (‘EHRM’) het recht om te worden gehoord een algemeen beginsel is waarvan slechts in uitzonderlijke omstandigheden kan worden afgeweken. Het feit dat de bestuurlijke autoriteit het verzoek kennelijk ongegrond heeft verklaard, is geen dergelijke omstandigheid. De trage gang van de procedure en de extra kosten die het horen van de verzoeker meebrengt, zijn dat evenmin.

Al bij al moet, aldus de Commissie, het horen van de verzoeker de regel zijn — zij het dat die regel niet absoluut is. Uitzonderlijk, wanneer alleen economische redenen worden aangevoerd voor de asielaanvraag, de feiten eenvoudig zijn en niet worden betwist, en in de administratieve fase de noodzakelijke waarborgen in acht zijn genomen, beantwoordt de uitzondering op die regel aan het in overweging 20 van richtlijn 2013/32 vermelde doel de procedure te versnellen.

De vraag van de Tribunale di Milano (rechter in eerste aanleg Milaan) is op het eerste gezicht een erg precieze vraag, namelijk of een nationale regeling op grond waarvan beroepen in rechte tegen de afwijzing door de bestuurlijke autoriteit van verzoeken om internationale bescherming de plano niet-ontvankelijk kunnen worden verklaard of kunnen worden verworpen, zich verdraagt met richtlijn 2013/32.

Naarmate de uiteenzetting van de gronden vordert, blijkt de vraag echter iets complexer te zijn. De twijfel schijnt namelijk in werkelijkheid niet algemeen betrekking te hebben op het ‘recht op gehoor’ of, zo men verkiest, het ‘recht om te worden gehoord’, maar op een specifieke vorm of variant van dat recht, namelijk het ‘recht op een onderhoud’ of het ‘recht om persoonlijk te worden gehoord’.7.

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter eigenlijk te vernemen of het vereist is dat de asielzoeker opnieuw persoonlijk wordt gehoord in het kader van de gerechtelijke procedure waarin hij opkomt tegen de afwijzing van zijn verzoek door de bestuurlijke autoriteit.

Zoals ik hierna zal proberen uit te leggen, heeft het ‘recht om persoonlijk te worden gehoord’, als een species van het genus ‘recht om te worden gehoord’, zijn plaats binnen de administratieve fase van de asielprocedure. In de gerechtelijke fase geldt daarentegen het recht van de verzoeker om ten overstaan van de rechter de argumenten ter onderbouwing van zijn vordering uiteen te zetten (en in dezelfde mate om door hem te worden gehoord), welk recht niet op één lijn kan worden gesteld met het recht om persoonlijk te worden gehoord.

Zowel voor de verwijzende rechter als voor de regeringen die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend, staat het buiten kijf dat het persoonlijke onderhoud met de verzoeker niet kan worden overgeslagen in de administratieve fase.

Artikel 14, lid 1, van richtlijn 2013/32 bepaalt namelijk duidelijk dat in de administratieve fase ‘de verzoeker in de gelegenheid [wordt] gesteld persoonlijk gehoord te worden over zijn verzoek om internationale bescherming’.8. De Italiaanse autoriteiten hebben Sacko die gelegenheid geboden, aangezien hij een persoonlijk onderhoud heeft gehad met de territoriale commissie.

Artikel 46 van richtlijn 2013/32, dat betrekking heeft op de beroepsprocedures die bij de rechter worden ingeleid tegen de afwijzing van het verzoek, voorziet daarentegen niet in een dergelijk onderhoud. Die bepaling waarborgt het ‘recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie’ (leden 1 en 2) dat een ‘volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden omvat’ (lid 3). Artikel 46 verlangt voorts dat op dat rechtsmiddel wordt beslist binnen een redelijke termijn, die het uitoefenen van het recht niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt (lid 4) en bepaalt dat het rechtsmiddel in beginsel schorsende werking heeft (lid 5). Artikel 46 zegt echter nergens dat die gerechtelijke procedures een persoonlijk onderhoud met de verzoeker moeten omvatten.

Bovendien laat artikel 46, lid 4, van richtlijn 2013/32 niet alleen de invoering van ‘redelijke termijnen’ ter betwisting van de in lid 1 bedoelde beslissingen over aan de lidstaten, maar ook de vaststelling van ‘andere vereiste voorschriften […] opdat de verzoeker’ zijn recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen die beslissingen kan uitoefenen.

In die context behoort de wijze waarop aan de gerechtelijke beroepsprocedures tegen bestuurlijke beslissingen tot afwijzing van asielaanvragen wordt vormgegeven, tot de procedurele autonomie van de lidstaten.9. Hun vrijheid om de procedureregels in te voeren die zij passend achten, is evenwel niet absoluut, maar wordt beperkt door een concrete resultaatsverplichting: de nationale procedure moet in elk geval voorzien in een rechtsmiddel dat het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op voorziening in rechte doeltreffend kan waarborgen.

Zoals is uiteengezet in overweging 60 ‘eerbiedigt [richtlijn 2013/32] de grondrechten en neemt [zij] de beginselen in acht die zijn neergelegd in het Handvest. [Zij] beoogt meer bepaald te waarborgen dat de menselijke waardigheid ten volle wordt geëerbiedigd en te bevorderen dat’ onder meer artikel 47 van het Handvest wordt ‘toegepast en moet dienovereenkomstig worden uitgevoerd’.10.

Het Hof heeft verklaard dat ‘het recht om te worden gehoord integrerend deel uitmaakt van de rechten van de verdediging’11. en dat het ‘waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden’.12.

Die rechtspraak is gewezen op het gebied van de betrekkingen tussen particulieren en overheidsinstanties en, heel specifiek, in administratieve procedures ter verlening van internationale bescherming.13. De omzetting ervan naar de gerechtelijke procedure hoort thuis bij de bestanddelen van het recht op effectieve rechterlijke bescherming, waarvan het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel van artikel 46 van richtlijn 2013/32 een uitdrukking is.

Het recht om een rechtsmiddel in te stellen bij de rechterlijke instantie kan pas doeltreffend worden genoemd als ‘de nationale rechter de gegrondheid van de redenen kan toetsen op grond waarvan de bevoegde administratieve instantie het verzoek om internationale bescherming als ongegrond of frauduleus heeft aangemerkt zonder dat voor deze redenen een onweerlegbaar vermoeden van wettigheid geldt’.14.

Op basis van het voorgaande houdt het recht om in de administratieve fase van de procedure te worden gehoord, het recht in om zich ter verdediging van de eigen rechten en belangen persoonlijk tot de overheid te wenden vóór zij een beslissing neemt over het verzoek om internationale bescherming.15. Wanneer die beslissing is genomen en de beslissingsautoriteit het verzoek daarbij heeft afgewezen, komt het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel in het spel.

Dat is precies de situatie waarover wij ons thans buigen: uitgemaakt moet worden welke stappen de procedure moet omvatten die toegang geeft tot de rechter, die uiteindelijk zal beslissen of de bestuurlijke autoriteit met de weigering om internationale bescherming te verlenen, een rechtmatige beslissing heeft genomen.

In die context zal de doeltreffendheid van het in artikel 46 van richtlijn 2013/32 bedoelde rechtsmiddel gewaarborgd zijn wanneer de verzoeker (normaal gezien via zijn advocaat of andere juridisch adviseurs) voor de rechterlijke instantie kan uiteenzetten om welke redenen de bestreden beslissing zijns inziens onrechtmatig is en wanneer de rechter kan nagaan of die beslissing gegrond is.

De eerste voorwaarde is derhalve dat de persoon die om internationale bescherming verzoekt (c.q. degene die hem juridische bijstand verleent of juridisch advies verstrekt, of hem in de procedure vertegenwoordigt), bij zijn verdediging kan rekenen op alle procedurele waarborgen die inherent zijn aan een eerlijk proces. In dat geval zal de verzoeker door de rechter worden gehoord, in die zin dat hem de gelegenheid wordt geboden de argumenten uiteen te zetten die hij ter verdediging van zijn vordering dienstig acht. Daarbij hoeft het niet per se om een mondelinge uiteenzetting te gaan — procedureregels kunnen immers rechtsgeldig in een uitsluitend schriftelijke procedure voorzien.

Het recht van de verzoeker om door de rechterlijke instantie te worden gehoord, omvat evenwel niet het recht op een ‘persoonlijk onderhoud’ tijdens de gerechtelijke procedure. Zoals gezegd omvat dat recht het recht om ten overstaan van de rechter uiteen te zetten op welke gronden wordt opgekomen tegen de beslissing van de bestuurlijke autoriteit, die wordt aangevochten omdat zij de rechten en belangen van de betrokkene schaadt, maar niet het recht op een persoonlijk onderhoud met de rechter die de beslissing van de bestuurlijke autoriteit toetst.

Die bewering moet evenwel meteen worden genuanceerd, want zij mag niet aldus worden opgevat dat de rechter niet de mogelijkheid heeft om bepaalde procedurele onderzoeksmaatregelen te gelasten16., zowel op verzoek van de betrokken partij als ambtshalve. Die maatregelen, waaronder de ondervraging van de verzoeker in de gerechtelijke procedure, kan de rechter gelasten wanneer hij dat noodzakelijk acht voor een betere rechtsbedeling.

Die ondervraging kan uiteraard een geschikte maatregel zijn om te voldoen aan de verplichting van artikel 46 van richtlijn 2013/32, namelijk om er overeenkomstig lid 3 van die bepaling voor te zorgen dat ‘een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden’ wordt verricht.

Anders dan artikel 14 van richtlijn 2013/32 in verband met de administratieve fase, voorziet artikel 46 daarvan niet uitdrukkelijk in een persoonlijk onderhoud tijdens de gerechtelijke fase, zodat ook de nationale wetgever niet verplicht is die procedurestap op te nemen in de procedurevoorschriften van de nationale wet tot omzetting van die richtlijn.

Artikel 46 moet voorts worden uitgelegd in de context van de regeling die in richtlijn 2013/32 is neergelegd voor het onderzoek van verzoeken om internationale bescherming, dat wil zeggen in het licht van de nauwe samenhang tussen het beroep in rechte en de daaraan voorafgaande administratieve fase, waarin de persoon die een asielaanvraag indient, verplicht moet zijn gehoord.

Als de administratieve fase volgens de regels is verlopen, is er een betrouwbaar bewijs van het onderhoud met de verzoeker17., die zelf opmerkingen heeft kunnen maken, opheldering heeft kunnen verschaffen of correcties in het verslag heeft kunnen aanbrengen.18. Aangezien dat verslag of de schriftelijke weergave van het onderhoud bij het dossier moet worden gevoegd dat ter beschikking van de rechter wordt gesteld, is de inhoud ervan noodzakelijkerwijs een belangrijk beoordelingselement voor wie het in artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 bedoelde ‘volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden’ moet verrichten. Met inachtneming van de procedurele autonomie van de lidstaten wilde de richtlijn het optreden van de rechter, die de delicate taak heeft om met de nodige omzichtigheid definitief te oordelen of de afwijzende beslissing van de bestuurlijke autoriteit rechtmatig is, niet verder beperken dan uiteengezet.

Al bij al dient het al dan niet organiseren van een onderhoud tussen de rechterlijke instantie en de verzoeker af te hangen van de vraag of een dergelijk onderhoud noodzakelijk is in het kader van het ‘volledig onderzoek’ dat de rechter met het oog op de effectieve rechterlijke bescherming van de rechten en de belangen van de asielzoeker dient te verrichten. Richtlijn 2013/32 wilde dat onderhoud niet verplicht opleggen, maar heeft evenmin de mogelijkheid uitgesloten dat de rechter die de zaak behandelt, daartoe overgaat wanneer hij dat met het oog op zijn uitspraak onontbeerlijk acht.

Het bovenstaande geldt voor alle gerechtelijke procedures tot toetsing van beslissingen waarbij de bestuurlijke autoriteit verzoeken om internationale bescherming afwijst. Er zijn evenwel enkele grensgevallen waarin de niet-ontvankelijkheid van een beroep in rechte dermate duidelijk is dat het ‘volledig onderzoek’ van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 niet méér inhoudt dan de beoordeling van ofwel de aan de rechter voorgelegde stukken (dat wil zeggen reeds tijdens het proces), ofwel de objectieve gegevens in het administratieve dossier.

In die gevallen, waarin het beroep in rechte kennelijk niet-ontvankelijk is, of waarin de vordering van de verzoeker — eveneens duidelijk — ongegrond is, is de eis dat een (tweede) persoonlijk onderhoud wordt georganiseerd, naast het onderhoud dat al in de voorgerechtelijke fase heeft plaatsgevonden, zowel ongepast als onevenredig.

Er kunnen zich immers situaties voordoen waarin het zetten van gerechtelijke stappen geen enkele kans van slagen heeft19. en een persoonlijk onderhoud zin noch nut heeft. Ik zie niet in waarom beroepen tot rechterlijke toetsing op dit gebied niet niet-ontvankelijk zouden kunnen worden verklaard, wanneer zij kennelijk ongegrond zijn of wanneer niet is voldaan aan de minimale procedurele voorwaarden. Nogmaals: in dergelijke omstandigheden20. kan de rechter zijn beslissing op rechtmatige wijze geven zonder in de loop van de procedure nog verdere onderzoeksmaatregelen te gelasten.

Buiten die gevallen, wanneer de kans dat het beroep faalt, afhangt van meer betwistbare beoordelingen aangaande de grond van de vordering, moet de niet-ontvankelijkverklaring (of de verwerping) van het beroep noodzakelijkerwijs worden voorafgegaan door een inhoudelijk ‘onderzoek’ dat slechts ‘volledig’ is in de zin van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 als daarin voldoende beoordelingselementen worden betrokken. Onder meer de persoonlijke ondervraging van de verzoeker — zo dat nodig is — kan een geschikte maatregel zijn die de rechterlijke instantie helpt om zich een beslissend oordeel te vormen.

Wanneer een beroep niet-ontvankelijk of ongegrond wordt verklaard, moet dat altijd het resultaat zijn van een oordeel dat tot stand is gekomen op basis van een onderzoek van de feitelijke en juridische omstandigheden ervan. Dat resultaat hangt noodzakelijkerwijs af van de aard van de reden waarom het beroep geen slaagkans heeft. Bij de beoordeling van die reden of redenen zijn de juiste beoordelingselementen soms rechtstreeks te vinden in het verzoekschrift zelf en in het voorafgaandelijk opgestelde administratieve dossier, terwijl zij in andere gevallen moeten worden verkregen door middel van onderzoeksmaatregelen (tot het vergaren van bewijs).

Aangezien richtlijn 2013/32 de verplichting oplegt om een onderhoud te organiseren in de administratieve fase van de behandeling van het verzoek om internationale bescherming, meen ik dat een tweede persoonlijk gesprek, ditmaal in de gerechtelijke procedure, slechts geboden is wanneer het (eerste) onderhoud de rechter bij wie het beroep aanhangig is gemaakt, uiteindelijk niet voldoende inzicht verschaft en twijfel laat bestaan over de uitkomst van het beroep.

In de zojuist beschreven omstandigheden vormt het onderhoud met de verzoeker, waartoe de rechter naar goeddunken besluit, mijns inziens een procedurestap die niet mag worden overgeslagen ten voordele van een snellere procedure in de zin van overweging 20 van richtlijn 2013/32.

Ook redenen van economische aard (zoals die welke de verwijzende rechter vermeldt)21. staan in diezelfde gevallen niet in de weg aan het organiseren van een onderhoud in de gerechtelijke procedure. Overweging 20 van richtlijn 2013/32 staat de lidstaten toe om de onderzoeksprocedure te versnellen, maar niet om procedurestappen te laten wegvallen die noodzakelijk zijn om de verzoeker het recht op effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen. Overweging 20 spreekt feitelijk enkel van de mogelijkheid om ‘voor bepaalde procedurestappen kortere […] termijnen in te voeren’, en doet in geen geval af aan de eis dat het verzoek aan een volledig onderzoek wordt onderworpen of aan de fundamentele beginselen en waarborgen die in die richtlijn zijn neergelegd.

Artikel 46 van richtlijn 2013/32 moet bijgevolg aldus worden uitgelegd dat het de nationale wetgever weliswaar niet de verplichting oplegt om te voorzien in een onderhoud, maar hem evenmin toestaat de rechter te verbieden om een onderhoud te organiseren wanneer hij dat noodzakelijk oordeelt teneinde de feitelijke en juridische omstandigheden van de asielaanvraag volledig te onderzoeken, nadat hij heeft vastgesteld dat het onderhoud dat in de administratieve fase heeft plaatsgevonden, onvoldoende informatie heeft opgeleverd. De procedurele regelingen van de lidstaten dienen de rechter in staat te stellen om de verzoeker in dat geval persoonlijk te horen, voor zover hij dat noodzakelijk acht.

Wat het hoofdgeding betreft, twijfelt de verwijzende rechter er niet aan — integendeel — dat het door Sacko ingestelde beroep kennelijk ongegrond is, aangezien zijn verzoek duidelijk niet is ingegeven door redenen die internationale bescherming rechtvaardigen. Als dat het geval is, kan hij het beroep de plano niet-ontvankelijk verklaren of verwerpen, zonder de verzoeker opnieuw te horen. Logischerwijs zal een dergelijke beslissing geldig zijn voor zover zij is gebaseerd op een volledig onderzoek van alle omstandigheden van het geval, waartoe ook de ‘ter zake dienende en daadwerkelijke mening’ van Sacko behoort, zoals hij die heeft geuit tijdens het persoonlijke onderhoud dat in de administratieve fase van de procedure heeft plaatsgevonden.

De nationale wettelijke regeling (artikel 19, lid 9, van wetsdecreet nr. 150 van 2011), zoals die is beschreven door de verwijzende rechter, lijkt het organiseren van een onderhoud in de gerechtelijke fase van de procedure niet onmogelijk te maken, aangezien die bepaling de rechter toestaat de onderzoeksmaatregelen te treffen die hij noodzakelijk acht. Er zijn bijgevolg geen redenen om dat voorschrift aan te merken als strijdig met het rechtsmiddelenstelsel waarin richtlijn 2013/32 voorziet.

Het staat echter niet aan het Hof om zich voor de ene of voor de andere uitlegging van de betreffende Italiaanse regeling uit te spreken. Concreet kan het zich niet mengen in de uit de verwijzingsbeslissing naar voren komende controverse die is ontstaan over de houding die de Suprema Corte di Cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) en de verwijzende rechter zelf dienaangaande hebben aangenomen, vooral niet omdat, zoals de Italiaanse regering suggereert22., een alternatieve uitlegging van richtlijn 2013/32, die verenigbaar is met de uitlegging die ik voorstel, niet kan worden uitgesloten. Het is hoe dan ook de taak van de verwijzende rechter om deze kwestie te beslechten.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de vraag van de Tribunale di Milano te beantwoorden als volgt: