HvJ EU, 04-06-2013, nr. C-300/11

Hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38 bevat de bepalingen inzake beperkingen die de lidstaten aan het inreisrecht en het verblijfsrecht van burgers van de Unie kunnen stellen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

Dienaangaande bepaalt artikel 27, lid 1, van deze richtlijn:

Artikel 30, leden 1 en 2, van die richtlijn luidt:

In artikel 31, leden 1 en 3, van richtlijn 2004/38 is bepaald:

Volgens de Italiaanse regering is het verzoek om een prejudiciële beslissing in twee opzichten niet-ontvankelijk. Ten eerste is het beroep van ZZ bij de verwijzende rechter tegen het besluit tot weigering van toegang niet-ontvankelijk omdat de nietigverklaring van dat besluit hem geen daadwerkelijk voordeel kan verschaffen omdat zijn toegang tot het Verenigd Koninkrijk hoe dan ook wordt belet door het besluit van augustus 2005, dat moet worden geacht geldig te zijn. Daaruit volgt dat de gestelde vraag geen concrete relevantie heeft in het hoofdgeding en dus niet-ontvankelijk is. Ten tweede volgt uit artikel 4, lid 2, VEU en artikel 346, lid 1, sub a, VWEU dat de staatsveiligheid enkel een zaak van de lidstaten blijft. De gestelde vraag betreft dus een materie die door het nationale recht wordt beheerst en valt derhalve niet onder de bevoegdheden van de Unie.

In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU, die op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, de nationale rechter bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen en het nationale recht uit te leggen en toe te passen. Het is tevens uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak als de relevantie te beoordelen van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 25 oktober 2012, Rintisch, C-553/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen over een vraag van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is, of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 22 juni 2010, Melki en Abdeli, C-188/10 en C-189/10, Jurispr. blz. I-5667, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Vastgesteld moet worden dat dit in casu niet het geval is. Ten eerste betreft de gestelde vraag de uitlegging van artikel 30, lid 2, van richtlijn 2004/38 gelezen in het licht van met name artikel 47 van het Handvest. Ten tweede is deze vraag gerezen in het kader van een reëel geding over de rechtmatigheid van een besluit tot weigering van toegang dat door de Secretary of State onder toepassing van de richtlijn jegens ZZ is vastgesteld. Voorts staat het weliswaar aan de lidstaten om de passende maatregelen te treffen om de binnenlandse en buitenlandse veiligheid te verzekeren, doch het enkele feit dat een besluit de staatsveiligheid betreft, kan er niet toe leiden dat het Unierecht niet van toepassing is (zie in die zin arrest van 15 december 2009, Commissie/Italië, C-387/05, Jurispr. blz. I-11831, punt 45).

Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 30, lid 2, van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van met name artikel 47 van het Handvest, in die zin moet worden uitgelegd dat het vereist dat een nationale rechterlijke instantie waarbij door een burger van de Unie beroep is ingesteld tegen een krachtens artikel 27, lid 1, van die richtlijn vastgesteld besluit tot weigering van toegang, erop toeziet dat aan de betrokkene de essentie van de redenen van openbare veiligheid die de grondslag voor dat besluit vormen, bekend worden gemaakt, wanneer de bevoegde nationale autoriteit voor deze rechterlijke instantie aanvoert dat redenen van staatsveiligheid zich tegen een dergelijke bekendmaking verzetten.

In dit verband moet om te beginnen worden vastgesteld dat vaststaat dat de Secretary of State, de terzake bevoegde nationale autoriteit, aan ZZ niet de precieze en volledige redenen heeft meegedeeld die de grondslag vormen voor het betrokken besluit tot weigering van toegang, dat is vastgesteld onder toepassing van artikel 27 van richtlijn 2004/38. In het kader van de procedure voor de SIAC, die volgens het door de regeling van het Verenigd Koninkrijk ingestelde systeem de rechterlijke toetsing van dergelijke besluiten verzekert, heeft de Secretary of State zich beroepen op de vertrouwelijkheid van gegevens waarop hij zijn verzet tegen het beroep van ZZ heeft gebaseerd.

Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van het procesreglement van de SIAC, is zij gehouden te verzekeren dat informatie niet bekend wordt gemaakt op een wijze die in strijd is met de belangen van de staatsveiligheid. Voorts wijst deze rechterlijke instantie overeenkomstig artikel 10, lid 3, juncto artikel 37, lid 2, van dat reglement een speciale advocaat aan om de belangen van de verzoeker te vertegenwoordigen wanneer de Secretary of State voor die rechterlijke instantie de vertrouwelijke behandeling eist van gegevens die in het kader van het beroep voor de rechter zijn aangevoerd. Tijdens de terechtzittingen waarvan de verzoeker is uitgesloten maakt deze advocaat overeenkomstig artikel 35 van dat reglement opmerkingen, legt hij bewijsmateriaal over, ondervraagt hij getuigen en dient hij schriftelijke opmerkingen in bij de SIAC.

De Secretary of State is krachtens artikel 37, lid 3, van het procesreglement van de SIAC gehouden aan haar en aan de speciale advocaat een afschrift van die vertrouwelijke gegevens en een verklaring waarin hij melding maakt van de redenen van zijn bezwaar tegen de bekendmaking ervan, over te leggen en toe te zenden. Het staat voorts krachtens artikel 37, lid 4, aan de Secretary of State om een beschrijving van deze vertrouwelijke gegevens over te leggen in een vorm die ter kennis van de verzoeker kan worden gebracht, indien en voor zover dit mogelijk is zonder informatie bekend te maken in strijd met het openbaar belang. Het bezwaar van de Secretary of State tegen de bekendmaking van die gegevens aan de verzoeker wordt ingevolge artikel 38 van dat reglement onderzocht door de SIAC. In het kader van dat onderzoek hebben de Secretary of State en de speciale advocaat de mogelijkheid om opmerkingen te maken.

Volgens artikel 36 van het procesreglement van de SIAC mag de speciale advocaat vanaf het moment waarop hij in kennis is gesteld van gegevens ten aanzien waarvan de Secretary of State bezwaar heeft tegen bekendmaking aan de verzoeker, niet communiceren met de verzoeker over kwesties die verband houden met de procedure. Hij kan de SIAC evenwel verzoeken om instructies waarbij hem toestemming wordt verleend voor een dergelijke communicatie.

Over deze nationale procedure heeft de verwijzende rechter het Hof de prejudiciële vraag gesteld.

Artikel 30, lid 1, van richtlijn 2004/38 bepaalt met betrekking tot de noodzakelijke inhoud en motivering van een uit hoofde van artikel 27 van deze richtlijn genomen besluit, zoals het betrokken besluit tot weigering van toegang, dat dit besluit de betrokkene schriftelijk ter kennis moet worden gebracht en op zodanige wijze dat deze in staat is de inhoud en de gevolgen ervan te begrijpen. Voorts bepaalt artikel 30, lid 2, van die richtlijn dat de redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die ten grondslag liggen aan een dergelijk besluit, de betrokkene nauwkeurig en volledig ter kennis moeten worden gebracht, tenzij redenen van staatsveiligheid zich daartegen verzetten.

Artikel 31 van die richtlijn verplicht de lidstaten om in hun nationale rechtsorde te voorzien in de noodzakelijke maatregelen om de burgers van de Unie en hun familieleden in staat te stellen toegang te hebben tot gerechtelijke en in voorkomend geval administratieve rechtsmiddelen om de beslissingen aan te vechten waarbij, om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, hun recht van vrij verkeer en van verblijf in de lidstaten wordt beperkt (zie in die zin arrest van 4 oktober 2012, Byankov, C-249/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 53). Overeenkomstig artikel 31, lid 3, moeten de rechtsmiddelen de mogelijkheid omvatten van onderzoek van de wettigheid van het besluit, alsmede van de feiten en omstandigheden die de voorgenomen maatregel rechtvaardigen.

Opdat de betrokkene zinvol gebruik kan maken van de door de lidstaten gecreëerde beroepswegen, moet de bevoegde nationale autoriteit, zoals artikel 30, lid 2, van richtlijn 2004/38 als beginsel formuleert, hem in het kader van de administratieve procedure de redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die aan het betrokken besluit ten grondslag liggen, nauwkeurig en volledig meedelen.

Artikel 30, lid 2, van richtlijn 2004/38 staat de lidstaten enkel bij wijze van uitzondering toe de aan de betrokkene mee te delen informatie te beperken om redenen van staatsveiligheid. Als afwijking van de in het vorige punt genoemde regel moet deze bepaling strikt worden uitgelegd zonder daaraan evenwel de nuttige werking te ontnemen.

In deze context moet worden bepaald of en in hoeverre de artikelen 30, lid 2, en 31 van richtlijn 2004/38 toelaten dat de redenen van een uit hoofde van artikel 27 van deze richtlijn genomen besluit niet bekend worden gemaakt, waarbij deze voorschriften in overeenstemming met de vereisten van artikel 47 van het Handvest moeten worden uitgelegd.

In dit verband moet worden beklemtoond dat deze conforme uitlegging rekening moet houden met het grote belang van het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde grondrecht, welk belang voortvloeit uit het door het Handvest gecreëerde systeem in zijn geheel. Met name moet er rekening mee worden gehouden dat, ofschoon artikel 52, lid 1, van het Handvest beperkingen aanvaardt op de uitoefening van de daarin vervatte rechten, deze bepaling vereist dat beperkingen met name de wezenlijke inhoud van het betrokken fundamentele recht eerbiedigen, en voorts vereist dat elke beperking, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan de eisen van door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang.

Bijgevolg kan de uitlegging van de artikelen 30, lid 2, en 31 van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, niet tot gevolg hebben dat afbreuk wordt gedaan aan het beschermingsniveau dat op de in het vorige punt beschreven wijze is gewaarborgd.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist de doeltreffendheid van de door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde rechterlijke toetsing dat de belanghebbende kennis kan nemen van de gronden waarop het jegens hem genomen besluit is gebaseerd, hetzij door lezing van het besluit zelf, hetzij doordat de redenen hem op zijn verzoek worden meegedeeld, onverminderd het recht van de bevoegde rechter om te eisen dat de betrokken autoriteit hem die redenen meedeelt (arresten van 17 maart 2011, Peñarroja Fa, C-372/09 en C-373/09, Jurispr. blz. I-1785, punt 63, en 17 november 2011, Gaydarov, C-430/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41), teneinde hem de mogelijkheid te bieden zijn rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden te verdedigen en met volledige kennis van zaken te beslissen of hij er baat bij heeft om zich tot de bevoegde rechter te wenden, en teneinde deze laatste ten volle in staat te stellen om de wettigheid van het betrokken nationale besluit te toetsen (zie in die zin arresten van 15 oktober 1987, Heylens e.a., 222/86, Jurispr. blz. 4097, punt 15, en 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C-402/05 P en C-415/05 P, Jurispr. blz. I-6351, punt 337).

Het kan inderdaad, zowel in de administratieve als in de gerechtelijke procedure, noodzakelijk blijken om bepaalde informatie niet aan de belanghebbende mee te delen, met name vanwege dwingende overwegingen in verband met de staatsveiligheid (zie in die zin arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 342).

Met betrekking tot de gerechtelijke procedure heeft het Hof reeds geoordeeld dat de procespartijen ingevolge het beginsel van hoor en wederhoor, dat deel uitmaakt van de rechten van de verdediging als bedoeld in artikel 47 van het Handvest, het recht moeten hebben om kennis te nemen van alle bewijzen en opmerkingen die aan de rechter zijn voorgelegd teneinde invloed uit te oefenen op zijn beslissing en daarover standpunten uit te wisselen (arresten van 14 februari 2008, Varec, C-450/06, Jurispr. blz. I-581, punt 45; 2 december 2009, Commissie/Ierland e.a., C-89/08 P, Jurispr. blz. I-11245, punt 52, en 21 februari 2013, Banif Plus Bank, C-472/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30; zie tevens met betrekking tot artikel 6, lid 1, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, EHRM, arrest Ruiz-Mateos tegen Spanje van 23 juni 1993, Series A no. 262, § 63).

Indien een rechterlijke beslissing wordt gebaseerd op feiten en stukken waarvan partijen, of een van hen, zelf geen kennis hebben kunnen nemen en waarover zij dus geen standpunt hebben kunnen innemen, zou zulks in strijd zijn met het fundamentele recht op een doeltreffende voorziening in rechte (arrest Commissie/Ierland e.a., reeds aangehaald, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Indien evenwel een nationale autoriteit zich er, in uitzonderlijke gevallen, met een beroep op redenen van staatsveiligheid tegen verzet dat de redenen die ten grondslag liggen aan een uit hoofde van artikel 27 van richtlijn 2004/38 genomen besluit, nauwkeurig en volledig aan de betrokkene worden meegedeeld, moet de bevoegde rechter van de desbetreffende lidstaat beschikken over en gebruik maken van technieken en procesrechtelijke regels waarmee legitieme overwegingen van staatsveiligheid ten aanzien van de aard en de bronnen van de informatie die bij de vaststelling van een dergelijk besluit in aanmerking is genomen, kunnen worden verzoend met de noodzaak om aan de justitiabele genoegzaam te garanderen dat zijn procedurele rechten, zoals het recht om te worden gehoord en het beginsel van hoor en wederhoor, worden geëerbiedigd (zie naar analogie arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 344).

Hiertoe moeten de lidstaten voorzien in, ten eerste, een doeltreffende rechterlijke toetsing zowel van het bestaan en de gegrondheid van de door de nationale autoriteit met het oog op de staatsveiligheid aangevoerde redenen, als van de wettigheid van het uit hoofde van artikel 27 van richtlijn 2004/38 genomen besluit en, ten tweede, technieken en regels betreffende die toetsing, als bedoeld in het vorige punt.

In het kader van de in artikel 31 van richtlijn 2004/38 bedoelde rechterlijke toetsing van de wettigheid van het uit hoofde van artikel 27 van die richtlijn genomen besluit, dienen de lidstaten te voorzien in regels aan de hand waarvan de met de wettigheidstoetsing van dat besluit belaste rechter kennis kan nemen van alle redenen en van het daarop betrekking hebbende bewijsmateriaal, op basis waarvan dat besluit is genomen.

Wat de vereisten betreft waaraan de rechterlijke toetsing van het bestaan en van de gegrondheid van de door de bevoegde nationale autoriteit met het oog op de veiligheid van de betrokken lidstaat aangevoerde redenen moet voldoen, dient een rechter ermee te zijn belast om na te gaan of deze redenen zich ertegen verzetten dat de gronden van het betrokken besluit en het daarop betrekking hebbende bewijsmateriaal nauwkeurig en volledig worden meegedeeld.

Het staat aldus aan de bevoegde nationale autoriteit om overeenkomstig de nationale procedurevoorschriften het bewijs te leveren dat de staatsveiligheid daadwerkelijk zou worden geschaad indien de redenen die ten grondslag liggen aan een uit hoofde van artikel 27 van richtlijn 2004/38 genomen besluit, en het daarop betrekking hebbende bewijsmateriaal, nauwkeurig en volledig aan de betrokkene zouden worden meegedeeld (zie naar analogie arrest van 15 december 2009, Commissie/Finland, C-284/05, Jurispr. blz. I-11705, punten 47 en 49). Daaruit vloeit voort dat er geen vermoeden geldt ten gunste van het bestaan en de gegrondheid van de door een nationale autoriteit aangevoerde redenen.

In dit verband moet de nationale rechter een onafhankelijk onderzoek verrichten van alle door de bevoegde nationale autoriteit aangevoerde juridische en feitelijke gegevens en moet hij overeenkomstig de nationale procedurevoorschriften beoordelen of de staatsveiligheid zich tegen een dergelijke mededeling verzet.

Indien die rechter tot de slotsom komt dat de staatsveiligheid zich er niet tegen verzet dat de redenen die ten grondslag liggen aan een uit hoofde van artikel 27 van richtlijn 2004/38 genomen besluit tot weigering van toegang, nauwkeurig en volledig aan de betrokkene worden meegedeeld, geeft hij de bevoegde nationale autoriteit de mogelijkheid de ontbrekende redenen en het ontbrekende bewijsmateriaal aan de betrokkene mee te delen. Indien deze autoriteit geen toestemming voor mededeling daarvan geeft, onderzoekt de rechter de wettigheid van een dergelijk besluit uitsluitend op basis van de redenen en bewijzen die wel zijn meegedeeld.

Blijkt daarentegen dat de staatsveiligheid zich er inderdaad tegen verzet dat die redenen aan de betrokkene worden meegedeeld, dan moet de in artikel 31, lid 1, van richtlijn 2004/38 bedoelde rechterlijke toetsing van de wettigheid van een uit hoofde van artikel 27 van die richtlijn genomen besluit, gelet op hetgeen in de punten 51, 52 en 57 van het onderhavige arrest is verklaard, worden verricht in het kader van een procedure waarin de uit de staatsveiligheid voortvloeiende vereisten op passende wijze worden afgewogen tegen de vereisten van het recht op doeltreffende rechterlijke bescherming, waarbij de eventuele inmenging in de uitoefening van dat recht tot het strikte minimum moet worden beperkt.

In dit verband moet enerzijds, daar artikel 47 van het Handvest dient te worden geëerbiedigd, die procedure zoveel mogelijk het beginsel van hoor en wederhoor waarborgen, zodat de belanghebbende de redenen die ten grondslag liggen aan het betrokken besluit kan betwisten en opmerkingen kan maken over het daarop betrekking hebbende bewijsmateriaal en bijgevolg zinvol zijn verweermiddelen kan aanvoeren. Met name dient aan de belanghebbende hoe dan ook de essentie van de redenen te worden meegedeeld die aan een uit hoofde van artikel 27 van richtlijn 2004/38 genomen besluit tot weigering van toegang ten grondslag liggen, omdat de noodzakelijke bescherming van de staatsveiligheid niet tot gevolg mag hebben dat de belanghebbende zijn recht om te worden gehoord wordt ontnomen en dat, bijgevolg, zijn recht op een voorziening in rechte als bedoeld in artikel 31 van die richtlijn ondoeltreffend wordt.

Anderzijds geldt de afweging van het recht op doeltreffende rechterlijke bescherming tegen de noodzaak om de bescherming van de veiligheid van de betrokken lidstaat te verzekeren, waarop de in het vorige punt vermelde conclusie berust, niet op dezelfde wijze voor het bewijsmateriaal dat de basis vormt voor de aan de bevoegde nationale rechter voorgelegde redenen. In bepaalde gevallen kan de bekendmaking van dat bewijsmateriaal immers op rechtstreekse en bijzondere wijze de staatsveiligheid schaden, doordat die bekendmaking het leven, de gezondheid of de vrijheid van personen in gevaar kan brengen of specifieke door de nationale veiligheidsautoriteiten gehanteerde onderzoeksmethoden kan onthullen, en er aldus ernstig afbreuk aan kan doen, of zelfs kan beletten, dat die autoriteiten ook in de toekomst hun taken vervullen.

In deze context staat het aan de bevoegde nationale rechter om te beoordelen of en in welke mate de beperkingen op de rechten van verweer van verzoeker, welke met name voortvloeien uit het feit dat het bewijsmateriaal en de redenen waarop het uit hoofde van genoemd artikel 27 genomen besluit is gebaseerd niet nauwkeurig en volledig bekend zijn gemaakt, van dien aard zijn dat zij van invloed zijn op de bewijskracht van het vertrouwelijke bewijsmateriaal.

Bijgevolg staat het aan de bevoegde nationale rechter om, enerzijds, erop toe te zien dat de essentie van de redenen die ten grondslag liggen aan het betrokken besluit, aan de belanghebbende op zodanige wijze wordt meegedeeld dat naar behoren rekening wordt gehouden met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van het bewijsmateriaal, en om, anderzijds, krachtens het nationale recht de consequenties te trekken uit een eventuele schending van die mededelingsplicht.

Gelet op een en ander dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat de artikelen 30, lid 2, en 31 van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij vereisen dat de bevoegde nationale rechter erop toeziet dat ingeval de redenen die ten grondslag liggen aan een uit hoofde van artikel 27 van deze richtlijn genomen besluit, en het daarop betrekking hebbende bewijsmateriaal, door de bevoegde nationale autoriteit aan de betrokkene niet nauwkeurig en volledig bekend worden gemaakt, dit beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke, en dat aan de betrokkene hoe dan ook de essentie van die redenen op zodanige wijze wordt meegedeeld dat naar behoren rekening wordt gehouden met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van het bewijsmateriaal.