HvJ EU, 31-05-2018, nr. C-190/17

De eerste en de tweede vraag, die samen dienen te worden onderzocht, betreffen de uitlegging van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1889/2005, meer bepaald de vraag of deze bepaling in de weg staat aan een regeling van een lidstaat als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan de niet-nakoming van de verplichting tot aangifte van aanzienlijke bedragen aan liquide middelen die het grondgebied van die lidstaat binnen komen of verlaten, wordt bestraft met een geldboete bij de berekening waarvan bepaalde verzwarende omstandigheden in aanmerking worden genomen, en die kan oplopen tot tweemaal het niet-aangegeven bedrag.

Vooraf zij eraan herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat het in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak is van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het voor hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen indien nodig te herformuleren. Voorts kan het Hof bepalingen van het Unierecht in aanmerking nemen die de nationale rechter in zijn vraag niet heeft genoemd (arrest van 13 oktober 2016, M. en S., C-303/15, EU:C:2016:771, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband zij erop gewezen dat de verwijzende rechter uitgaat van de premisse dat het vervoer van liquide middelen dat in het hoofdgeding aan de orde is, moet worden beschouwd als een verlating van de Unie, aangezien Zheng vóór zijn aankomst in China geen toegang kon hebben tot het geld dat zich bevond in zijn koffer die op de luchthaven van Gran Canaria was geregistreerd.

In die context zij eraan herinnerd dat de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1889/2005 neergelegde aangifteplicht enkel rust op natuurlijke personen die de Unie binnen komen of verlaten en liquide middelen ten bedrage van ten minste 10 000 EUR vervoeren. Uit die bepaling volgt tevens dat de aangifte waarin die verordening voorziet, door de betrokken natuurlijke persoon moet worden gedaan bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat via welke hij de Unie binnen komt of verlaat.

In voornoemde verordening wordt het begrip ‘natuurlijke persoon die de [Unie] binnenkomt of verlaat’ niet omschreven, maar het Hof heeft reeds vastgesteld dat dit begrip niet dubbelzinnig is en in zijn gebruikelijke betekenis moet worden begrepen, dat wil zeggen als een verwijzing naar de verplaatsing van een natuurlijke persoon van een plaats die niet tot het grondgebied van de Unie behoort naar een plaats die wel tot dat grondgebied behoort, of andersom (arrest van 4 mei 2017, El Dakkak en Intercontinental, C-17/16, EU:C:2017:341, punten 19–21).

Hieruit volgt dat artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1889/2005 aldus moet worden uitgelegd dat elke natuurlijke persoon die, zoals Zheng, de Unie fysiek verlaat met liquide middelen ten bedrage van ten minste 10 000 EUR, verplicht is om het vervoerde bedrag aan te geven bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat via welke die persoon de Unie fysiek verlaat.

Aangezien het blijkens de verwijzingsbeslissing de bedoeling was dat Zheng het grondgebied van de Unie zou verlaten via de luchthaven van Amsterdam, was hij in casu krachtens de genoemde verordening verplicht de in het hoofdgeding aan de orde zijnde liquide middelen aan te geven bij de bevoegde Nederlandse autoriteiten en niet bij de Spaanse autoriteiten.

Vastgesteld dient evenwel te worden dat verordening nr. 1889/2005 in beginsel niet in de weg staat aan een regeling van een lidstaat waarbij andere aangifteplichten worden opgelegd dan die waarin die verordening voorziet.

Uit overweging 3 en artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1889/2005 volgt namelijk dat deze verordening onverlet laat dat de lidstaten, overeenkomstig de bepalingen van het VWEU en meer bepaald artikel 65 daarvan, nationale controles kunnen uitvoeren op het vervoer van liquide middelen binnen de Unie.

De eerste en de tweede prejudiciële vraag moeten dan ook aldus worden begrepen dat de verwijzende rechter met die vragen wenst te vernemen of de artikelen 63 en 65 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan de niet-nakoming van de verplichting tot aangifte van aanzienlijke bedragen aan liquide middelen die het grondgebied van die lidstaat binnen komen of verlaten, wordt bestraft met een geldboete bij de berekening waarvan bepaalde verzwarende omstandigheden in aanmerking worden genomen, en die kan oplopen tot tweemaal het niet-aangegeven bedrag.

Artikel 65, lid 1, onder b), VWEU bepaalt dat artikel 63, lid 1, VWEU — dat volgens vaste rechtspraak op algemene wijze beperkingen van het kapitaalverkeer tussen de lidstaten verbiedt (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak) — niets afdoet aan het recht van de lidstaten om onder meer te voorzien in procedures voor de kennisgeving van kapitaalbewegingen ter informatie van de overheid of voor statistische doeleinden, dan wel maatregelen te nemen die op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn.

Nationale maatregelen die de vrijheid van kapitaalverkeer beperken, kunnen dan ook gerechtvaardigd zijn om de in artikel 65 VWEU genoemde redenen, mits zij stroken met het evenredigheidsbeginsel, wat inhoudt dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het rechtmatig nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om dat doel te bereiken (zie in die zin arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punten 76 en 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband dient te worden vastgesteld dat het Hof reeds heeft erkend dat de bestrijding van het witwassen van geld, die samenhangt met het doel van bescherming van de openbare orde, een legitieme doelstelling is die een rechtvaardiging kan vormen voor een belemmering van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden (arrest van 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar, C-212/11, EU:C:2013:270, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Watmeer bepaald de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aangifteplicht betreft, blijkt uit vaste rechtspraak overigens dat het vrije verkeer van kapitaal, zoals dat is neergelegd in de Verdragen, er niet aan in de weg staat dat voor de uitvoer van bankbiljetteneen voorafgaande aangifte wordt vereist(zie in die zin arresten van 23 februari 1995, Bordessa e.a., C-358/93 en C-416/93, EU:C:1995:54, punt 31, en 14 december 1995, Sanz de Lera e.a., C-163/94, C-165/94 en C-250/94, EU:C:1995:451, punt 10).

Het evenredigheidsbeginsel moet evenwel niet alleen in acht worden genomen bij de vaststelling van de constitutieve bestanddelen van een inbreuk, maar ook bij de vaststelling van de regels inzake de hoogte van de geldboeten en bij de beoordeling van de factoren die in aanmerking kunnen worden genomen om de geldboete te bepalen (zie in die zin arrest van 9 februari 2012, Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, punten 53 en 54).

In het bijzonder mogen de administratieve of repressieve maatregelen die krachtens een nationale wettelijke regeling zijn toegestaan, niet verder gaan dan wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen die op rechtmatig wijze met deze wettelijke regeling worden nagestreefd (zie naar analogie arrest van 16 juli 2015, Chmielewski, C-255/14, EU:C:2015:475, punt 22).

De strengheid van de sancties dient dan ook in verhouding te staan tot de ernst van de strafbaar gestelde feiten (zie naar analogie arrest van 16 juli 2015, Chmielewski, C-255/14, EU:C:2015:475, punt 23).

In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat de lidstaten weliswaar op grond van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1889/2005 beschikken over een beoordelingsmarge bij de keuze van de sancties die zij vaststellen om de nakoming van de in artikel 3 van die verordening bedoelde aangifteplicht te waarborgen, maar dat een bij niet-nakoming van die plicht opgelegde geldboete ten belope van 60 % van het niet-aangegeven bedrag aan liquide middelen, indien dit laatste bedrag hoger is dan 50 000 EUR, niet evenredig lijkt gelet op de aard van de inbreuk in kwestie. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat een dergelijke geldboete verder gaat dan noodzakelijk is om de nakoming van die plicht en de verwezenlijking van de doelstellingen van verordening nr. 1889/2005 te waarborgen, omdat de in artikel 9 van deze verordening bedoelde sanctie geen eventuele frauduleuze of illegale activiteiten maar alleen niet-nakoming van diezelfde plicht beoogt te bestraffen (arrest van 16 juli 2015, Chmielewski, C-255/14, EU:C:2015:475, punten 29–31).

In de onderhavige zaak dient te worden vastgesteld dat artikel 57, lid 3, van wet 10/2010, net zoals artikel 9 van verordening nr. 1889/2005, geen eventuele frauduleuze of illegale activiteiten maar alleen niet-nakoming van een aangifteplicht beoogt te bestraffen.

Ook al worden bij de berekening van de geldboete bepaalde verzwarende omstandigheden in aanmerking genomen, op voorwaarde dat deze stroken met het evenredigheidsbeginsel, het feit dat het maximumbedrag van de geldboete kan oplopen tot tweemaal het bedrag van de niet-aangegeven liquide middelen en dat zij in elk geval, zoals in de onderhavige zaak, kan worden vastgesteld op een bedrag van bijna 100 % van de waarde van die middelen, gaat verder dan noodzakelijk is om de nakoming van een aangifteplicht te waarborgen.

Gelet op een en ander moeten de artikelen 63 en 65 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan de niet-nakoming van de verplichting tot aangifte van aanzienlijke bedragen aan liquide middelen die het grondgebied van die lidstaat binnen komen of verlaten, wordt bestraft met een geldboete die kan oplopen tot tweemaal het niet-aangegeven bedrag.