HvJ EU, 14-05-2019, nr. C-55/18

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’), van de artikelen 3, 5, 6, 16 en 22 van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB 2003, L 299, blz. 9), en van artikel 4, lid 1, artikel 11, lid 3, en artikel 16, lid 3, van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB 1989, L 183, blz. 1).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen de Federación de Servicios de Comisiones Obreras (CCOO) en Deutsche Bank SAE over de omstandigheid dat Deutsche Bank geen systeem heeft waarmee de dagelijkse arbeidstijd van haar werknemers wordt geregistreerd.

Op 26 juli 2017 heeft de Federación de Servicios de Comisiones Obreras (CCOO), een werknemersvakbond die bij een representatieve nationale vakbond van Spanje is aangesloten, bij de Audiencia Nacional (rechter waarvan de rechtsmacht zich uitstrekt over het gehele nationale grondgebied, Spanje) een collectieve actie tegen Deutsche Bank ingesteld, en daarbij gevorderd dat Deutsche Bank overeenkomstig artikel 35, lid 5, van het werknemersstatuut en de derde aanvullende bepaling van koninklijk besluit 1561/1995 verplicht wordt om een systeem in te voeren voor de registratie van het dagelijks aantal gewerkte uren door haar personeel, zodat nagegaan kan worden of de vastgestelde arbeidstijden in acht worden genomen en of de verplichting om de informatie over de maandelijkse overuren naar de werknemersvertegenwoordigers te sturen, wordt nagekomen.

Volgens de Federación de Servicios de Comisiones Obreras (CCOO) volgt de verplichting om een dergelijk registratiesysteem op te zetten uit de artikelen 34 en 35 van het werknemersstatuut, zoals uitgelegd in het licht van i) artikel 31, lid 2, van het Handvest, ii) de artikelen 3, 5, 6 en 22 van richtlijn 2003/88, en iii) Verdrag nr. 1 tot beperking van de arbeidsduur in nijverheidsondernemingen en Verdrag nr. 30 betreffende de regeling van de arbeidsduur in de handel en op kantoren, welke verdragen door de Internationale Arbeidsorganisatie respectievelijk zijn aangenomen te Washington op 28 november 1919 en te Genève op 28 juni 1930.

Deutsche Bank betoogt daarentegen dat uit de arresten nr. 246/2017 van 23 maart 2017 (Rec. 81/2016) en nr. 338/2017 van 20 april 2017 (Rec. 116/2016) van de Tribunal Supremo (hoogste rechter, Spanje) volgt dat het Spaanse recht geen dergelijke algemene verplichting kent.

De Audiencia Nacional constateert dat er weliswaar verscheidene op Deutsche Bank van toepassing zijnde regelingen over arbeidstijden zijn die voortvloeien uit meerdere sectorale en bedrijfscao's op nationaal niveau, maar dat Deutsche Bank geen enkel systeem voor de registratie van de door haar personeel gewerkte uren heeft opgezet waarmee kan worden nagegaan of de overeengekomen arbeidstijd in acht wordt genomen en waarmee eventueel gemaakte overuren kunnen worden berekend. Aangegeven wordt dat Deutsche Bank een computerprogramma gebruikt (absences calendar) waarmee uitsluitend de afwezigheid van hele dagen, zoals bij vakanties, verlof of afwezigheden wegens ziekte, kan worden geregistreerd, maar dus niet het door iedere werknemer gewerkte aantal uren en gemaakte aantal overuren.

De Audiencia Nacional wijst er tevens op dat Deutsche Bank niet heeft voldaan aan het verzoek van de Inspección de Trabajo y Seguridad Social de las provincias de Madrid y Navarra (arbeids- en socialezekerheidsinspectiedienst van de provincies Madrid en Navarra, Spanje; hierna: ‘arbeidsinspectie’) om een systeem voor de registratie van de dagelijkse arbeidstijd op te zetten, en dat vervolgens een kennisgeving van een inbreuk met een voorstel voor een sanctie is opgesteld. Dit sanctievoorstel is echter ter zijde gesteld als gevolg van het in punt 21 van dit arrest genoemde arrest van de Tribunal Supremo van 23 maart 2017.

De Audiencia Nacional merkt op dat uit de in punt 21 aangehaalde jurisprudentie van de Tribunal Supremo volgt dat artikel 35, lid 5, van het werknemersstatuut uitsluitend voorschrijft, tenzij anders is overeengekomen, om een register van de overuren van de werknemers bij te houden en aan het einde van elke maand het aantal overuren aan de werknemers en hun vertegenwoordigers mee te delen.

Volgens de Audiencia Nacional is die jurisprudentie op de hiernavolgende overwegingen gebaseerd. Ten eerste wordt aangegeven dat de verplichting tot het bijhouden van een register is vervat in artikel 35 van het werknemersstatuut, dat ziet op overuren, en niet in artikel 34 van dat statuut, dat betrekking heeft op de ‘normale’ arbeidstijd, waaronder wordt verstaan de arbeidstijd die niet meer bedraagt dan de maximale arbeidstijd. Ten tweede is het zo dat telkens als de Spaanse wetgever de registratie van de arbeidstijd verplicht heeft willen stellen, hij dit specifiek ten aanzien van bepaalde categorieën werknemers heeft gedaan, zoals mobiele en deeltijdwerknemers, werknemers van de koopvaardij en werknemers van de spoorwegen. Ten derde stelt artikel 22 van richtlijn 2003/88, net als het Spaanse recht, het bijhouden van een register verplicht waar het gaat om arbeidstijden in specifieke gevallen, maar is er geen sprake van een verplichting om een register bij te houden voor ‘normale’ arbeidstijden. Ten vierde houdt het opzetten van een register met daarin het aantal door iedere werknemer gewerkte uren in dat persoonsgegevens worden verwerkt, met het risico van een ongepaste inmenging door de onderneming in het privéleven van de werknemers. Ten vijfde kan het niet bijhouden van een dergelijk register niet worden aangemerkt als een duidelijke en kennelijke inbreuk op de nationale regels over schendingen en sancties betreffende sociale voorschriften. Ten zesde maakt de jurisprudentie van de Tribunal Supremo geen inbreuk op de rechten van werknemers, aangezien er ingevolge artikel 217, lid 6, van de Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (wet 1/2000 op de burgerlijke rechtsvordering van 7 januari 2000; BOE nr. 7 van 8 januari 2000, blz. 575) weliswaar niet van kan worden uitgegaan dat er overuren zijn gemaakt wanneer er voor de ‘normale’ arbeidstijden geen register wordt bijgehouden, maar er wel sprake is van een nadeel voor de werkgever die geen register bijhoudt, als de werknemer met andere middelen bewijst dat hij overuren heeft gemaakt.

De Audiencia Nacional vraagt zich af of de door de Tribunal Supremo gegeven uitlegging van artikel 35, lid 5, van het werknemersstatuut zich verdraagt met het Unierecht. De verwijzende rechter wijst er om te beginnen op dat een onderzoek naar de werkende bevolking in Spanje in 2016 heeft uitgewezen dat 53,7 % van de overuren niet wordt geregistreerd. Voorts blijkt uit twee rapporten van de Dirección General de Empleo del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (directoraat-generaal Arbeid van het ministerie van Werkgelegenheid en Sociale Zekerheid, Spanje) van 31 juli 2014 en 1 maart 2016 dat, om te kunnen vaststellen of er overuren zijn gemaakt, het aantal gewerkte normale uren exact bekend moet zijn. Opgemerkt wordt dat dit verklaart waarom de arbeidsinspectie Deutsche Bank heeft verzocht een systeem op te zetten voor de registratie van het door iedere werknemer gewerkte aantal uren, aangezien dat systeem wordt gezien als het enige middel waarmee kan worden nagegaan of de voor de referentieperiode vastgestelde plafonds eventueel zijn overschreden. De uitlegging die de Tribunal Supremo aan het Spaanse recht geeft, heeft in de praktijk tot gevolg dat de werknemers geen beschikking hebben over een essentieel bewijsmiddel om aan te tonen dat bij het aantal door hen gewerkte uren de grens van de maximale arbeidstijd is overschreden, en voorts dat hun vertegenwoordigers niet kunnen beschikken over de noodzakelijke middelen om na te gaan of de desbetreffende regels zijn nageleefd, zodat de controle of de arbeidstijd en de rusttijden in acht zijn genomen, wordt overgelaten aan de beoordeling van de werkgever, aldus de Audiencia Nacional.

Volgens de verwijzende rechter kan het Spaanse recht in een dergelijke situatie niet garanderen dat de in richtlijn 2003/88 genoemde verplichtingen die zien op de minimale rusttijden en de maximale wekelijkse arbeidstijd, en de uit richtlijn 89/391 voortvloeiende verplichtingen met betrekking tot de rechten van werknemersvertegenwoordigers daadwerkelijk worden nagekomen.

Tegen die achtergrond heeft de Audiencia Nacional besloten om de behandeling van de zaak op te schorten en aan het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

Met zijn vragen, die gezamenlijk moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 3, 5, 6, 16 en 22 van richtlijn 2003/88, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, artikel 11, lid 3, en artikel 16, lid 3, van richtlijn 89/391 en artikel 31, lid 2, van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die volgens de daaraan in de nationale rechtspraak gegeven uitlegging werkgevers niet verplicht om een systeem op te zetten waarmee de dagelijkse arbeidstijd van iedere werknemer wordt geregistreerd.

Vooraf moet in herinnering worden geroepen dat het recht van iedere werknemer op een beperking van de maximumarbeidsduur en op dagelijkse en wekelijkse rusttijden niet alleen een bijzonder belangrijk voorschrift van sociaal recht van de Unie is, maar ook uitdrukkelijk is verankerd in artikel 31, lid 2, van het Handvest, waaraan artikel 6, lid 1, VEU dezelfde juridische waarde toekent als aan de Verdragen (zie in die zin arresten van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C-397/01—C-403/01, EU:C:2004:584, punt 100, en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, EU:C:2018:874, punt 20).

De bepalingen van richtlijn 2003/88, en met name de artikelen 3, 5 en 6 van die richtlijn, bevatten een nadere regeling van dat fundamentele recht en moeten dus worden uitgelegd in het licht daarvan (zie in die zin arresten van 11 september 2014, A, C-112/13, EU:C:2014:2195, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 november 2018, Bauer en Willmeroth, C-569/16 en C-570/16, EU:C:2018:871, punt 85).

Om de naleving van dat fundamentele recht te garanderen, mogen de bepalingen van richtlijn 2003/88 met name niet restrictief worden uitgelegd ten koste van de rechten die de werknemer aan die richtlijn ontleent (zie naar analogie arrest van 6 november 2018, Bauer en Willmeroth, C-569/16 en C-570/16, EU:C:2018:871, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ter beantwoording van de gestelde vragen moet bij de uitlegging van richtlijn 2003/88 dan ook rekening worden gehouden met het belang van het fundamentele recht van iedere werknemer op een beperking van de maximumarbeidsduur en op dagelijkse en wekelijkse rusttijden.

Om te beginnen moet erop worden gewezen dat de tweede en de derde vraag onder meer betrekking hebben op artikel 22 van richtlijn 2003/88, waarvan lid 1 bepaalt dat de lidstaten die besluiten artikel 6 van die richtlijn — dat ziet op de maximale wekelijkse arbeidstijd — niet toe te passen, door de nodige maatregelen te treffen onder meer moeten waarborgen dat de werkgever registers bijhoudt van alle betrokken werknemers en dat die registers ter beschikking worden gesteld van de bevoegde autoriteiten.

Zoals uit de ter terechtzitting van het Hof gehouden pleidooien blijkt, heeft het Koninkrijk Spanje evenwel niet daartoe besloten. Artikel 22 van richtlijn 2003/88 is dus niet van toepassing op het hoofdgeding en hoeft dan ook niet te worden uitgelegd.

Vervolgens moet in herinnering worden gebracht dat richtlijn 2003/88 ertoe strekt minimumvoorschriften vast te stellen om de levens- en arbeidsomstandigheden van de werknemers te verbeteren door de nationale regelingen inzake met name de duur van de arbeidstijd te harmoniseren (zie met name arresten van 26 juni 2001, BECTU, C-173/99, EU:C:2001:356, punt 37; 10 september 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras, C-266/14, EU:C:2015:578, punt 23, en 20 november 2018, Sindicatul Familia Constanţa e.a., C-147/17, EU:C:2018:926, punt 39).

Deze harmonisatie op het niveau van de Europese Unie inzake de organisatie van de arbeidstijd moet een betere bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers waarborgen door hun — onder meer dagelijkse en wekelijkse — minimumrusttijden en voldoende pauzes te waarborgen en door aan de wekelijkse arbeidstijd een maximumgrens te stellen (zie met name arresten van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C-397/01—C-403/01, EU:C:2004:584, punt 76; 25 november 2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, punt 43, en 10 september 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras, C-266/14, EU:C:2015:578, punt 23).

Overeenkomstig de artikelen 3 en 5 van richtlijn 2003/88 moeten de lidstaten dus de nodige maatregelen treffen opdat alle werknemers in elk tijdvak van vierentwintig uur een rusttijd van ten minste elf aaneengesloten uren genieten en voor elk tijdvak van zeven dagen een ononderbroken minimumrusttijd van vierentwintig uren waaraan de in artikel 3 bedoelde elf uren dagelijkse rusttijd worden toegevoegd (arrest van 7 september 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-484/04, EU:C:2006:526, punt 37).

Voorts legt artikel 6, onder b), van richtlijn 2003/88 de lidstaten de verplichting om voor de gemiddelde wekelijkse arbeidstijd een maximumgrens van 48 uur vast te stellen, waarbij uitdrukkelijk is bepaald dat overwerk hierbij is inbegrepen, en waarvan behalve in het hier niet relevante geval van artikel 22, lid 1, van die richtlijn in geen geval kan worden afgeweken, zelfs niet met toestemming van de betrokken werknemer (zie in die zin arrest van 25 november 2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Om de volle werking van richtlijn 2003/88 te verzekeren, moeten de lidstaten derhalve ervoor zorgen dat die minimale rusttijden in acht worden genomen en elke overschrijding van de maximale wekelijkse arbeidstijd voorkomen (arrest van 14 oktober 2010, Fuß, C-243/09, EU:C:2010:609, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het is juist dat de artikelen 3 en 5 en artikel 6, onder b), van richtlijn 2003/88 niet concreet aangeven hoe de lidstaten de handhaving van de daarin neergelegde rechten moeten waarborgen. Zoals uit de bewoordingen van die bepalingen volgt, wordt het aan de lidstaten overgelaten om een concrete regeling uit te werken en daartoe ‘de nodige maatregelen’ te treffen (zie in die zin arrest van 26 juni 2001, BECTU, C-173/99, EU:C:2001:356, punt 55).

De lidstaten hebben dus in dit verband weliswaar een beoordelingsmarge, maar gelet op het wezenlijke doel van richtlijn 2003/88, namelijk een doeltreffende bescherming van de levens- en arbeidsomstandigheden van de werknemers en een betere bescherming van hun veiligheid en gezondheid, moeten zij bewerkstelligen dat het nuttig effect van die rechten integraal wordt verzekerd. Daartoe moet ervoor worden gezorgd dat de dagelijkse en wekelijkse minimumrusttijden en de maximale gemiddelde wekelijkse arbeidstijd als bedoeld in die richtlijn daadwerkelijk gelden voor werknemers (zie in die zin arresten van 1 december 2005, Dellas e.a., C-14/04, EU:C:2005:728, punt 53; 7 september 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-484/04, EU:C:2006:526, punten 39 en 40, en 14 oktober 2010, Fuß, C-243/09, EU:C:2010:609, punt 64).

Hieruit volgt dat de door de lidstaten vastgestelde regeling om de voorschriften van richtlijn 2003/88 te handhaven, niet tot gevolg mag hebben dat de in artikel 31, lid 2, van het Handvest en in de artikelen 3 en 5 en artikel 6, onder b), van die richtlijn neergelegde rechten mogelijkerwijs worden uitgehold (zie in die zin arrest van 7 september 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-484/04, EU:C:2006:526, punt 44).

Dienaangaande dient in herinnering te worden geroepen dat de werknemer moet worden aangemerkt als de zwakkere partij binnen de arbeidsverhouding, zodat moet worden verhinderd dat de werkgever over de mogelijkheid beschikt om hem een beperking van zijn rechten op te leggen (arresten van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C-397/01—C-403/01, EU:C:2004:584, punt 82; 25 november 2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, punt 80, en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, EU:C:2018:874, punt 41).

Tevens moet worden opgemerkt dat een werknemer, gelet op zijn situatie van zwakkere partij, ervan kan worden weerhouden uitdrukkelijk zijn rechten uit te oefenen jegens zijn werkgever, met name omdat de afdwinging van die rechten hem kan blootstellen aan maatregelen van die werkgever die de arbeidsverhouding ten nadele van die werknemer kunnen beïnvloeden (zie in die zin arresten van 25 november 2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, punt 81, en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, EU:C:2018:874, punt 41).

Op basis van die algemene overwegingen moet worden nagegaan of, en in hoeverre, vereist is dat een systeem wordt opgezet waarmee de dagelijkse arbeidstijd van iedere werknemer wordt geregistreerd, om ervoor te zorgen dat de maximale wekelijkse arbeidstijd en de dagelijkse en de wekelijkse minimumrusttijd daadwerkelijk in acht worden genomen.

In dit verband moet worden geconstateerd, zoals de advocaat-generaal in de punten 57 en 58 van zijn conclusie heeft gedaan, dat indien er geen dergelijk systeem is, niet objectief en betrouwbaar kan worden vastgesteld hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt en op welke tijdstippen, en hoeveel overuren er bovenop de normale arbeidstijd zijn gemaakt.

In die omstandigheden is het voor werknemers buitengewoon moeilijk, zo niet in de praktijk onmogelijk om de rechten af te dwingen die zij hebben op grond van artikel 31, lid 2, van het Handvest en richtlijn 2003/88, teneinde daadwerkelijk gebruik te maken van de in die richtlijn vervatte beperking van de wekelijkse arbeidstijd en de in de richtlijn genoemde dagelijkse en wekelijkse minimumrusttijd.

Zonder de objectieve en betrouwbare vaststelling van het per dag en per week gewerkte aantal uren kan immers niet worden nagegaan of de maximale wekelijkse arbeidstijd die is vastgelegd in artikel 6 van richtlijn 2003/88 en die volgens die bepaling inclusief overwerk is, in acht is genomen tijdens de referentieperiode als bedoeld in artikel 16, onder b), of artikel 19 van die richtlijn, en ook niet of de dagelijkse en de wekelijkse minimumrusttijd, waarop respectievelijk artikel 3 en artikel 5 van de richtlijn betrekking hebben, in acht zijn genomen in elk tijdvak van 24 uur wat de dagelijkse rusttijd betreft, of tijdens de referentieperiode als bedoeld in artikel 16, onder a), van de richtlijn wat de wekelijkse rusttijd betreft.

Aangezien de lidstaten, zoals blijkt uit de in de punten 40 en 41 van dit arrest aangehaalde rechtspraak, alle nodige maatregelen moeten treffen om ervoor zorgen dat de minimale rusttijden in acht worden genomen en dat elke overschrijding van de maximale wekelijkse arbeidstijd wordt voorkomen, zodat de volle werking van richtlijn 2003/88 wordt verzekerd, is een nationale regeling waarbij geen verplichting wordt opgelegd om een instrument te gebruiken waarmee het per dag en per week gewerkte aantal uren objectief en betrouwbaar kan worden bepaald, ongeschikt om overeenkomstig de in punt 42 van dit arrest aangehaalde rechtspraak het nuttig effect te verzekeren van de in artikel 31, lid 2, van het Handvest en in die richtlijn neergelegde rechten, aangezien noch werkgevers noch werknemers kunnen nagaan of die rechten worden nageleefd, waardoor de verwezenlijking van het doel van de richtlijn, namelijk een betere bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, in gevaar wordt gebracht.

Niet relevant is dat de maximale wekelijkse arbeidstijd die in casu in het Spaanse recht wordt gehanteerd, zoals de Spaanse regering betoogt, voor werknemers gunstiger is dan de maximale wekelijkse arbeidstijd die is vastgelegd in artikel 6, onder b), van richtlijn 2003/88. Zoals die regering overigens zelf heeft aangegeven, verandert dit namelijk niets aan het feit dat de in dit verband aangenomen nationale bepalingen onderdeel zijn van de omzetting naar nationaal recht van die richtlijn, op de naleving waarvan de lidstaten dienen toe te zien door de daartoe benodigde regeling vast te stellen. Voor het overige blijft het, als er geen systeem is waarmee de dagelijkse arbeidstijd kan worden geregistreerd, voor een werknemer net zo moeilijk, zo niet in de praktijk onmogelijk, om daadwerkelijk de handhaving af te dwingen van de maximale wekelijkse arbeidstijd, ongeacht de gehanteerde maximale duur.

Die moeilijkheid wordt er geenszins geringer op doordat in Spanje voor werkgevers de verplichting geldt om uit hoofde van artikel 35 van het werknemersstatuut een systeem in te voeren voor de registratie van de overuren die worden gemaakt door werknemers die zich daartoe bereid hebben verklaard. Het begrip ‘overuren’ impliceert immers dat bekend is hoeveel uren iedere bij het overwerk betrokken werknemer heeft gewerkt, en dus dat het gewerkte aantal uren vooraf wordt geregistreerd. Bij de verplichting om alleen overuren te registreren is er voor werknemers dan ook geen sprake van een effectieve manier waarmee ervoor wordt gezorgd dat de in richtlijn 2003/88 genoemde maximale wekelijkse arbeidstijd, die inclusief overwerk is, niet wordt overschreden en voorts dat de dagelijkse en de wekelijkse minimumrusttijd als bedoeld in die richtlijn steeds worden gehandhaafd. Met die verplichting kan in elk geval niet worden ondervangen dat er geen systeem is waarmee, wat werknemers betreft die er niet mee hebben ingestemd om overuren te maken, wordt bewerkstelligd dat de regels die onder meer zien op de maximale wekelijkse arbeidstijd, daadwerkelijk worden nageleefd.

In casu blijkt uit de aan het Hof voorgelegde stukken, zoals Deutsche Bank en de Spaanse regering aanvoeren, inderdaad dat een werknemer, als er geen systeem voor de registratie van de arbeidstijd is, naar Spaans procesrecht met andere middelen, zoals getuigenbewijs, overlegging van mails of onderzoek van mobiele telefoons en computers, kan aantonen dat er aanwijzingen zijn dat de hierboven genoemde rechten zijn geschonden, zodat de bewijslast wordt omgekeerd.

Anders dan bij een systeem waarmee de dagelijkse arbeidstijd wordt geregistreerd, kan aan de hand van dergelijke bewijsmiddelen echter niet objectief en betrouwbaar worden bepaald hoeveel uren de werknemer per dag en per week heeft gewerkt.

Er moet met name op worden gewezen dat getuigenbewijs, aangezien de werknemer de zwakkere partij binnen de arbeidsverhouding is, op zichzelf niet kan worden aangemerkt als een bewijsmiddel dat geschikt is om ervoor te zorgen dat de aan de orde zijnde rechten daadwerkelijk worden gehandhaafd, omdat werknemers mogelijkerwijs niet bereid zijn om tegen hun werkgever te getuigen, uit vrees dat de werkgever maatregelen neemt die de arbeidsverhouding ten nadele van hen kunnen beïnvloeden.

Een systeem waarmee de dagelijkse arbeidstijd van de werknemers wordt geregistreerd, is daarentegen een uiterst geschikt middel om snel objectieve en betrouwbare gegevens te verkrijgen over het precieze aantal uren dat zij hebben gewerkt, en vergemakkelijkt dus zowel de bewijsvoering door die werknemers in het geval van een schending van de rechten die zij ontlenen aan de artikelen 3 en 5 en artikel 6, onder b), van richtlijn 2003/88, waarin het in artikel 31, lid 2, van het Handvest neergelegde fundamentele recht nader wordt geregeld, als het toezicht door de bevoegde nationale bestuurlijke en rechterlijke instanties op de daadwerkelijke toepassing van die rechten.

Er kan ook niet worden aangenomen dat de moeilijkheden die het gevolg zijn van de omstandigheid dat er geen systeem voor de registratie van de dagelijkse arbeidstijd van iedere werknemer is, kunnen worden opgevangen door gebruikmaking van de bevoegdheid die toezichthoudende organen, zoals de arbeidsinspectie, naar nationaal recht hebben om onderzoeken uit te voeren en sancties op te leggen. Zonder een dergelijk systeem hebben ook deze instanties immers geen beschikking over een geschikt middel om toegang te krijgen tot objectieve en betrouwbare gegevens over het door werknemers in elke onderneming gewerkte aantal uren, welk middel noodzakelijk kan blijken bij het uitvoeren van hun toezichthoudende taken en, indien nodig, bij het opleggen van een sanctie (zie in die zin arrest van 30 mei 2013, Worten, C-342/12, EU:C:2013:355, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Hieruit volgt dat als er geen systeem is waarmee de dagelijkse arbeidstijd van iedere werknemer wordt geregistreerd, er geen garantie is, zoals overigens naar voren komt uit de door de verwijzende rechter verschafte en in punt 26 van dit arrest genoemde gegevens, dat er ten aanzien van de werknemers onverkort sprake is van de daadwerkelijke toepassing van het in richtlijn 2003/88 neergelegde recht op een beperking van de maximumarbeidsduur en op minimale rusttijden, daar die toepassing wordt overgelaten aan het inzicht van de werkgever.

De verantwoordelijkheid van de werkgever inzake de naleving van de in richtlijn 2003/88 opgenomen rechten kan weliswaar niet onbegrensd zijn, maar een regeling van een lidstaat die volgens de daaraan in de nationale rechtspraak gegeven uitlegging, van de werkgever niet verlangt dat hij het gewerkte aantal uren registreert, kan de in de artikelen 3 en 5 en artikel 6, onder b), van die richtlijn neergelegde rechten uithollen doordat er niet voor wordt gezorgd dat het recht van werknemers op een beperking van de maximumarbeidsduur en op minimale rusttijden daadwerkelijk wordt gehandhaafd, en is dus niet in overeenstemming met het doel van de richtlijn, volgens welke die minimumvoorschriften onontbeerlijk zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers (zie naar analogie arrest van 7 september 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-484/04, EU:C:2006:526, punten 43 en 44).

Om het nuttig effect van de in richtlijn 2003/88 opgenomen rechten en van het in artikel 31, lid 2, van het Handvest verankerde fundamentele recht te verzekeren, moeten de lidstaten aan werkgevers dan ook de verplichting opleggen om een objectief, betrouwbaar en toegankelijk systeem op te zetten waarmee de dagelijkse arbeidstijd van iedere werknemer wordt geregistreerd.

Dit vindt bevestiging in de bepalingen van richtlijn 89/391. Uit artikel 1, leden 2 en 4, en overweging 3 van richtlijn 2003/88 en artikel 16, lid 3, van richtlijn 89/391 volgt dat richtlijn 89/391 onverkort geldt wat de dagelijkse minimumrusttijd, de wekelijkse minimumrusttijd en de maximale wekelijkse arbeidstijd betreft, onverminderd de strengere en/of meer specifieke bepalingen die in richtlijn 2003/88 zijn vervat.

De invoering van een objectief, betrouwbaar en toegankelijk systeem waarmee de dagelijkse arbeidstijd van iedere werknemer wordt geregistreerd, is onderdeel van de algemene verplichting die de lidstaten en werkgevers krachtens artikel 4, lid 1, en artikel 6, lid 1, van richtlijn 89/391 hebben om de organisatie en de benodigde middelen uit te werken voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers. Bovendien is een dergelijk systeem noodzakelijk om de werknemersvertegenwoordigers met een specifieke taak op het gebied van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers in staat te stellen gebruik te maken van hun in artikel 11, lid 3, van die richtlijn genoemde recht om de werkgever te verzoeken om passende maatregelen en hem voorstellen te doen.

Volgens de in punt 41 van dit arrest aangehaalde rechtspraak moeten de lidstaten, die daarbij gebruikmaken van de beoordelingsmarge die zij in dit verband hebben, zoals de advocaat-generaal in de punten 85 tot en met 88 van zijn conclusie heeft aangegeven, een concrete regeling voor de toepassing van dat systeem, waaronder met name de daaraan te geven vorm, uitwerken en hierbij indien nodig rekening houden met het specifieke karakter van alle betrokken branches en zelfs met de specifieke kenmerken van bepaalde ondernemingen, zoals hun omvang, een en ander onverminderd artikel 17, lid 1, van richtlijn 2003/88, op grond waarvan de lidstaten met inachtneming van de algemene beginselen inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers onder meer kunnen afwijken van de artikelen 3 tot en met 6 van die richtlijn, wanneer de duur van de arbeidstijd wegens de bijzondere kenmerken van de verrichte werkzaamheid niet wordt gemeten en/of vooraf bepaald, of door de werknemers zelf kan worden bepaald.

Aan de voorgaande overwegingen doet niet af dat sommige specifieke bepalingen van Unierecht die zien op de transportbranche, zoals artikel 9, onder b), van richtlijn 2002/15/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 betreffende de organisatie van de arbeidstijd van personen die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen (PB 2002, L 80, blz. 35) en clausule 12 van de bijlage bij richtlijn 2014/112/EU van de Raad van 19 december 2014 tot uitvoering van de Europese Overeenkomst betreffende de regeling van bepaalde aspecten van de organisatie van de arbeidstijd in de binnenvaart die is gesloten door de Europese Binnenvaartunie (Ebu), de Europese Schippersorganisatie (Eso) en de Europese Federatie van Vervoerswerknemers (ETF) (PB 2014, L 367, blz. 86), expliciet de verplichting bevatten om voor onder die bepalingen vallende werknemers de arbeidstijd bij te houden.

Ook al heeft een specifieke behoefte aan bescherming tot gevolg gehad dat de Uniewetgever uitdrukkelijk een dergelijke verplichting heeft opgelegd voor bepaalde categorieën werknemers, er is immers meer algemeen sprake van een soortgelijke verplichting — waarbij een objectief, betrouwbaar en toegankelijk systeem voor de registratie van de dagelijkse arbeidstijd wordt opgezet — voor alle werknemers, zodat het nuttig effect van richtlijn 2003/88 wordt bewerkstelligd en rekening wordt gehouden met het in punt 30 van dit arrest aangegeven belang van het in artikel 31, lid 2, van het Handvest neergelegde fundamentele recht.

Wat voorts de door de Spaanse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk genoemde kosten betreft die voor werkgevers mogelijkerwijs gemoeid zijn met het opzetten van een dergelijk systeem, moet er, zoals blijkt uit overweging 4 van richtlijn 2003/88, op worden gewezen dat de doeltreffende bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers niet aan zuiver economische overwegingen ondergeschikt mag worden gemaakt (zie in die zin arresten van 26 juni 2001, BECTU, C-173/99, EU:C:2001:356, punt 59, en 9 september 2003, Jaeger, C-151/02, EU:C:2003:437, punten 66 en 67).

Zoals de advocaat-generaal in punt 84 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft overigens noch Deutsche Bank noch de Spaanse regering in casu precies en concreet aangegeven welke praktische obstakels eraan in de weg kunnen staan dat werkgevers tegen redelijke kosten een systeem invoeren waarmee de dagelijkse arbeidstijd van iedere werknemer wordt geregistreerd.

Ten slotte moet in herinnering worden geroepen dat volgens vaste rechtspraak de uit een richtlijn voortvloeiende verplichting voor de lidstaten om het ermee beoogde doel te verwezenlijken, alsook de krachtens artikel 4, lid 3, VEU op hen rustende verplichting om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, geldt voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties (zie met name arresten van 19 april 2016, DI, C-441/14, EU:C:2016:278, punt 30, en 13 december 2018, Hein, C-385/17, EU:C:2018:1018, punt 49).

Hieruit volgt dat bij de toepassing van het nationale recht de nationale rechterlijke instanties die dit recht dienen uit te leggen, rekening moeten houden met alle regels ervan en de daarin erkende uitleggingsmethoden moeten toepassen teneinde dit recht zo veel mogelijk uit te leggen tegen de achtergrond van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn om het met deze richtlijn beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 288, derde alinea, VWEU te voldoen (arrest van 19 april 2016, DI, C-441/14, EU:C:2016:278, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het vereiste van Unierechtconforme uitlegging voor de nationale rechterlijke instanties houdt de verplichting in om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met de doelstellingen van een richtlijn onverenigbare uitlegging van het nationale recht (arresten van 19 april 2016, DI, C-441/14, EU:C:2016:278, punt 33; 17 april 2018, Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, punt 72, en 11 september 2018, IR, C-68/17, EU:C:2018:696, punt 64).

Gelet op het voorgaande dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat de artikelen 3, 5 en 6 van richtlijn 2003/88, gelezen in het licht van artikel 31, lid 2, van het Handvest en artikel 4, lid 1, artikel 11, lid 3, en artikel 16, lid 3, van richtlijn 89/391, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die volgens de daaraan in de nationale rechtspraak gegeven uitlegging werkgevers niet verplicht om een systeem op te zetten waarmee de dagelijkse arbeidstijd van iedere werknemer wordt geregistreerd.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 3, 5 en 6 van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, gelezen in het licht van artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 4, lid 1, artikel 11, lid 3, en artikel 16, lid 3, van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk, moeten aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die volgens de daaraan in de nationale rechtspraak gegeven uitlegging werkgevers niet verplicht om een systeem op te zetten waarmee de dagelijkse arbeidstijd van iedere werknemer wordt geregistreerd.

ondertekeningen