HvJ EU, 22-12-2010, nr. C-444/09, nr. C-456/09

Artikel 1 van richtlijn 1999/70 bepaalt dat zij ‘gericht [is] op de uitvoering van de […] door de algemene brancheoverkoepelende organisaties (EVV, UNICE, CEEP) gesloten raamovereenkomst […], die in de bijlage is opgenomen’.

In artikel 2, eerste en derde alinea, van die richtlijn heet het:

Krachtens artikel 3 ervan is richtlijn 1999/70 in werking getreden op 10 juli 1999, de dag van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.

Volgens clausule 1 van de raamovereenkomst:

Clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst luidt als volgt:

Een werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd wordt in clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst omschreven als ‘iemand met een rechtstreeks tussen een werkgever en een werknemer aangegane arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor bepaalde tijd waarvan het einde wordt bepaald door objectieve voorwaarden zoals het bereiken van een bepaald tijdstip, het voltooien van een bepaalde taak of het intreden van een bepaalde gebeurtenis’.

Clausule 4 van de raamovereenkomst heeft als opschrift ‘Non-discriminatiebeginsel’ en bepaalt in de punten 1 en 4:

Artikel 149, lid 1, punt 18, van de Spaanse grondwet (hierna: ‘grondwet’) verklaart de Spaanse staat exclusief bevoegd voor de grondslagen van de rechtsregeling van de overheidsinstanties en de statutaire regeling van hun ambtenaren.

Krachtens artikel 4 van de bij decreet nr. 315/1964 goedgekeurde wet betreffende civiele rijksambtenaren (Decreto 315/1964, por el que se aprueba la Ley articulada de funcionarios civiles del Estado) van 7 februari 1964 (BOE nr. 40 van 15 februari 1964, blz. 2045; hierna: ‘LFCE’) zijn ambtenaren in vaste dienst, zij die op grond van een officiële benoeming werkzaamheden van duurzame aard verrichten, tot het desbetreffende personeelbestand behoren en een salaris en vaste toelagen ontvangen uit het personeelsbudget van de algemene rijksbegroting.

Volgens artikel 5, lid 2, LFCE zijn ambtenaren in tijdelijke dienst, zij die om gegronde redenen van dringende noodzaak een formatieplaats bezetten zolang daarin niet door ambtenaren in vaste dienst kan worden voorzien.

Overeenkomstig artikel 104, lid 3, LFCE ontvingen ambtenaren in tijdelijke dienst het salaris behorende bij de dienst waaronder de vacature viel.

Artikel 105 LFCE bepaalde dat op deze ambtenaren in tijdelijke dienst de algemene ambtenarenregeling van overeenkomstige toepassing is, voor zover dit in overeenstemming is met de aard van hun hoedanigheid, met uitzondering van het recht op een vaste aanstelling in de functie, op een bepaald salarisniveau of op de ambtenarenpensioenregeling.

De voorschriften van de LFCE zijn overgenomen in de begrotingswetten van de Autonome gemeenschap Galicië voor de jaren 2003 tot en met 2007, waarin was vastgesteld dat de ambtenaren in tijdelijke dienst, anders dan de ambtenaren in vaste dienst, geen recht hadden op betaling van de driejaarlijkse toelagen, dit zijn toelagen die per volledige dienstperiode van drie jaar worden toegekend.

Op grond van de hem bij artikel 149, eerste lid, punt 18, van de grondwet toegekende exclusieve bevoegdheid heeft de Spaanse staat op 12 april 2007 wet nr. 7/2007 houdende het basisstatuut van het overheidspersoneel (Ley 7/2007 del Estatuto básico del empleado público; BOE nr. 89 van 13 april 2007, blz. 16270; hierna: ‘LEBEP’) vastgesteld.

Overeenkomstig artikel 2, lid 1, ervan, is de LEBEP van toepassing op het personeel in vaste dienst en in voorkomend geval op de arbeidscontractanten in dienst van onder meer het bestuur van de Autonome gemeenschappen.

Artikel 8 LEBEP luidt als volgt:

Ambtenaren in tijdelijke dienst en ambtenaren in vaste dienst worden in de artikelen 9 en 10 LEBEP op dezelfde wijze gedefinieerd als in de LFCE.

Artikel 25 LEBEP, met als opschrift ‘Bezoldiging van ambtenaren in tijdelijke dienst’, wijzigt de tot dan geldende regeling inzake driejaarlijkse toelagen waar het in lid 2 bepaalt dat ‘driejaarlijkse toelagen worden toegekend voor de diensten verricht vóór de inwerkingtreding van [die wet]; zij hebben slechts gevolgen voor de bezoldiging met ingang van de inwerkingtreding [van die wet]’.

De LEBEP, waarbij de artikelen 5, lid 2, 104 en 105 LFCE zijn ingetrokken, is in werking getreden op 13 mei 2007.

Op grond van artikel 25, lid 2, LEBEP heeft de Consellería een regeling vastgesteld betreffende de automatische erkenning van perioden van drie jaar anciënniteit voor de ambtenaren in tijdelijke dienst die als onderwijzend personeel werkzaam waren bij de Autonome gemeenschap Galicië.

Artikel 27, lid 1, sub a, van de bij wetsbesluit 1/1999 goedgekeurde wet op de financiële en budgetaire regeling van Galicië (Decreto legislativo 1/1999, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Régimen Financiero y presupuestario de Galicia) van 7 oktober 1999 (BOE nr. 293 van 8 december 1999, blz. 42303), voorziet in een verjaringstermijn van vijf jaar voor de rechten waaraan een financiële verplichting is verbonden.

Gavieiro Gavieiro was ten tijde van de indiening van het beroep in de hoofdzaak als ambtenaar op proef in dienst van de Consellería en heeft tussen 1994 en 2007 als tijdelijk leraar gewerkt in verschillende onderwijsinstellingen in Galicië gedurende in totaal 9 jaar, 2 maanden et 17 dagen.

Na de inwerkingtreding van de LEBEP heeft de Consellería erkend dat Gavieiro Gavieiro met ingang van 13 mei 2007 recht had op betaling van de driejaarlijkse anciënniteitstoelagen, aangezien zij sinds negen jaar in dienst was van de Autonome gemeenschap Galicië.

Op 14 november 2008 heeft verzoekster in het hoofdgeding de Consellería verzocht om erkenning en uitbetaling van de driejaarlijkse anciënniteitstoelagen die nog niet waren verjaard, te weten die welke betrekking hadden op de periode tussen november 2003 en 12 mei 2007. Tot staving van haar verzoek beriep zij zich op haar recht op een niet-discriminerende behandeling als bedoeld in clausule 4 van de raamovereenkomst, zoals uitgelegd door het Hof in zijn arrest van 13 september 2007, Del Cerro Alonso (C-307/05, Jurispr. blz. I-7109).

Bij besluit van 5 maart 2009 heeft de Consellería dat verzoek afgewezen op grond dat de LEBEP de driejaarlijkse toelagen slechts vanaf 13 mei 2007, de datum van inwerkingtreding van deze wet, aan ambtenaren in tijdelijke dienst toekent.

Gavieiro Gavieiro heeft bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tegen voormeld afwijzingsbesluit, waarbij zij de nietigverklaring ervan vorderde en de toekenning, met terugwerkende kracht, van de driejaarlijkse toelagen die zij stelt te hebben verkregen.

Van oordeel dat de oplossing van het aan hem voorgelegde geschil afhankelijk was van de uitlegging van de raamovereenkomst, heeft de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nr. 3 te A Coruña de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

Iglesias Torres, die thans bij de Consellería werkzaam is als vastbenoemde lerares in de officiële talenscholen van de Autonome gemeenschap Galicië, heeft tussen 1994 en 13 mei 2007 gedurende in totaal 9 jaar gewerkt als tijdelijke lerares in verschillende onderwijsinstellingen in Galicië.

Na de inwerkingtreding van de LEBEP heeft Iglesias Torres op 23 april 2009 verzocht om erkenning van haar aanspraak op de achterstallige bezoldiging die zij had moeten ontvangen uit hoofde van de driejaarlijkse toelagen die zij had verkregen in de periode voorafgaand aan die inwerkingtreding.

Bij besluit van 13 mei 2009 van het hoofd van het provinciale departement van onderwijs en universitaire organisatie te Lugo, handelend namens de Conselleiro, is voormeld verzoek afgewezen.

Iglesias Torres heeft bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tegen dat afwijzingsbesluit, waarbij zij de nietigverklaring ervan vorderde en de toekenning, met terugwerkende kracht, van de driejaarlijkse toelagen die zij stelt te hebben verkregen. Haar beroep was gebaseerd op clausule 4 van de raamovereenkomst, zoals uitgelegd door het Hof in zijn reeds aangehaalde arrest Del Cerro Alonso.

Aangezien hij twijfels had over de uitlegging van de raamovereenkomst in het licht van de rechtspraak van het Hof, heeft de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nr. 3 te Pontevedra de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

Gezien de verknochtheid van de twee zaken, moeten zij worden gevoegd voor het onderhavige arrest.

Met zijn eerste vraag in zaak C-456/09 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of een tijdelijk personeelslid van de Autonome gemeenschap Galicië, zoals verzoekster in het hoofdgeding, binnen de personele werkingssfeer van richtlijn 1999/70 en van de raamovereenkomst valt.

Volgens alle belanghebbenden die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, moet deze vraag bevestigend worden beantwoord.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof eerder heeft verklaard dat zowel uit de formulering van richtlijn 1999/70 en van de raamovereenkomst als uit de opzet en de bedoeling van deze beide teksten blijkt dat de daarin opgenomen voorschriften kunnen worden toegepast op arbeidsovereenkomsten en -verhoudingen voor bepaalde tijd die met overheidsdiensten en andere entiteiten van de openbare sector zijn aangegaan (arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C-212/04, Jurispr. blz. I-6057, punten 54–57; 7 september 2006, Marrosu en Sardino, C-53/04, Jurispr. blz. I-7213, punten 40–43, en Vassallo, C-180/04, Jurispr. blz. I-7251, punten 32–35, en arrest Del Cerro Alonso, reeds aangehaald, punt 25).

Zoals blijkt uit clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst, is de personele werkingssfeer van deze overeenkomst immers ruim opgevat, nu zij in het algemeen geldt voor ‘werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat’ (zie arrest Adeneler e.a., reeds aangehaald, punt 56, en arresten van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C-378/07-C-380/07, Jurispr. blz. I-3071, punt 114, en 24 juni 2010, Sorge, C-98/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30).

De definitie in clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst van het begrip ‘werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd’ in de zin van die overeenkomst omvat alle werknemers, zonder onderscheid naar de openbare dan wel particuliere aard van hun werkgever (arrest Adeneler e.a., reeds aangehaald, punt 56).

Gezien het belang van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie, die tot de algemene beginselen van het Unierecht behoren, moet bovendien aan de bepalingen van richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst die tot doel hebben aan werknemers met een overeenkomst voor bepaalde tijd dezelfde voordelen te garanderen als die van vergelijkbare werknemers met een overeenkomst voor onbepaalde tijd, behoudens wanneer een verschil in behandeling gerechtvaardigd wordt door objectieve redenen, algemene gelding worden toegekend, aangezien zij moeten worden beschouwd als bijzonder belangrijke voorschriften van het sociaal recht van de Unie, die voor alle werknemers gelden als minimumbeschermingsvoorschriften (arrest Del Cerro Alonso, reeds aangehaald, punt 27).

Derhalve zijn richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst van toepassing op alle werknemers die in het kader van een arbeidsverhouding voor bepaalde tijd met hun werkgever tegen betaling arbeid verrichten. (arrest Del Cerro Alonso, punt 28).

Het enkele feit dat een functie naar nationaal recht als ‘statutair’ wordt aangemerkt en bepaalde aspecten vertoont die kenmerkend zijn voor ambtenaren van de betrokken lidstaat, is in dit verband niet relevant, daar de effectiviteit van richtlijn 1999/70 en van de raamovereenkomst alsmede de uniforme toepassing van deze beide voorschriften in de lidstaten, ernstig in gevaar zou worden gebracht wanneer de lidstaten de door deze unierechtelijke instrumenten gewenste bescherming naar eigen goeddunken aan bepaalde categorieën personen zouden kunnen voorbehouden (zie arrest Del Cerro Alonso, punt 29).

Nu vaststaat dat Iglesias Torres gedurende meer dan negen jaar heeft gewerkt als ambtenaar in tijdelijke dienst in verschillende onderwijsinstellingen van de Autonome gemeenschap Galicië, en voorts dat het hoofdgeding betrekking heeft op het verschil tussen de situatie van ambtenaren in vaste dienst en die van ambtenaren in tijdelijke dienst, valt zij binnen de personele werkingssfeer van richtlijn 1999/70 en van de raamovereenkomst.

Mitsdien dient de eerste vraag in zaak C-456/09 aldus te worden beantwoord dat een tijdelijk personeelslid van de Autonome gemeenschap Galicië, zoals verzoekster in het hoofdgeding, binnen de personele werkingssfeer van richtlijn 1999/70 en van de raamovereenkomst valt.

Met zijn enige vraag in zaak C-444/09 wenst de verwijzende rechter te vernemen hoe het begrip ‘verschillende periodes van anciënniteit’ in clausule 4, punt 4, van de raamovereenkomst moet worden uitgelegd, en of het loutere feit dat de dienstbetrekking van bepaalde overheidswerknemers tijdelijk is, een ‘objectieve grond’ in de zin van die bepaling is die het verschil in behandeling bij de betaling van anciënniteitstoelagen rechtvaardigt.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens clausule 1, sub a, van de raamovereenkomst een van de doelen van deze overeenkomst is de kwaliteit van arbeid voor bepaalde tijd te verbeteren door de toepassing van het non-discriminatiebeginsel te waarborgen. Ook volgens de derde alinea van de preambule van de raamovereenkomst geeft deze overeenkomst ‘blijk van de bereidheid van de sociale partners om een algemeen kader vast te stellen om de gelijke behandeling van werknemers met arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te waarborgen door hen tegen discriminatie te beschermen’. In punt 14 van de considerans van richtlijn 1999/70 staat ter zake te lezen dat het doel van de raamovereenkomst met name is, de kwaliteit van arbeid voor bepaalde tijd te verbeteren door minimumvoorschriften vast te stellen waarmee de toepassing van het non-discriminatiebeginsel wordt gegarandeerd.

De bedoeling van de raamovereenkomst, en in het bijzonder van clausule 4 ervan, is dat voormeld beginsel wordt toegepast op werknemers met een overeenkomst voor bepaalde tijd, om te voorkomen dat dit type arbeidsverhouding door een werkgever wordt gebruikt om deze werknemers rechten te onthouden die wel toekomen aan werknemers met een dienstverband voor onbepaalde tijd (arrest Del Cerro Alonso, punt 37).

Gelet op door de raamovereenkomst nagestreefde doelstellingen, zoals deze zijn weergegeven in de vorige twee punten, moet clausule 4 van deze overeenkomst volgens het Hof worden opgevat als de uitdrukking van een beginsel van sociaal recht van de Unie dat niet restrictief mag worden uitgelegd (zie reeds aangehaalde arresten Del Cerro Alonso, punt 38, en Impact, punt 114).

Voor zover de verwijzende rechter in het kader van een geding betreffende het recht van ambtenaren in tijdelijke dienst op een anciënniteitstoelage verzoekt om uitlegging van het begrip ‘verschillende periodes van anciënniteit’ in clausule 4, punt 4, van de raamovereenkomst, zij opgemerkt dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat een anciënniteitstoelage als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die volgens het nationale recht uitsluitend werd betaald aan het vaste en voor onbepaalde tijd aangestelde statutaire personeel van de gezondheidsdiensten, en niet aan het tijdelijke personeel, onder het begrip ‘arbeidsvoorwaarden’ in clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst valt (arrest Del Cerro Alonso, punten 47 en 48).

Blijkens de verwijzingsbeslissingen voorzag de regeling voor het personeel van de overheidsdiensten van de Autonome gemeenschap Galicië die vóór de inwerkingtreding van de LEBEP op 13 mei 2007 gold en conform de bepalingen van de LFCE was vastgesteld, in een verschil in behandeling ter zake van de betaling van de driejaarlijkse toelagen tussen de personeelsleden van deze Autonome gemeenschap. Dit verschil in behandeling was niet gebaseerd op de anciënniteit van de personeelsleden, maar op de duur van de arbeidsverhouding met hun werkgever. In tegenstelling tot ambtenaren in vaste dienst hadden ambtenaren in tijdelijke dienst geen recht op de driejaarlijkse anciënniteitstoelagen, ongeacht de duur van de vervulde dienst.

In die omstandigheden moet, zoals de Commissie terecht aanvoert, een verschil in behandeling zoals dat waarin is voorzien bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Spaanse regeling, worden onderzocht aan de hand van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst.

Blijkens de rechtspraak van het Hof betreffende anciënniteitstoelagen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, mogen werknemers in tijdelijke dienst niet zonder objectieve rechtvaardiging ongunstiger worden behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst (zie in die zin arresten Del Cerro Alonso, punten 42 en 47, en Impact, punt 126).

Wat de vraag betreft, of het loutere feit dat de dienstbetrekking van bepaalde overheidswerknemers tijdelijk is, een objectieve grond kan zijn in de zin van clausule 4 van de raamovereenkomst, zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het in punt 1 van die clausule vermelde begrip objectieve redenen aldus dient te worden begrepen dat het niet toestaat, een verschil in behandeling tussen werknemers met een overeenkomst voor bepaalde tijd en werknemers met een overeenkomst voor onbepaalde tijd te rechtvaardigen met het feit dat dit verschil is vastgelegd in een algemene, abstracte nationale regeling, zoals een wet of een collectieve arbeidsovereenkomst (arrest Del Cerro Alonso, punt 57).

Voormeld begrip verlangt dat de in geding zijnde ongelijke behandeling wordt gerechtvaardigd door de aanwezigheid van precieze en concrete gegevens, die kenmerkend zijn voor de betreffende arbeidsvoorwaarde, in de bijzondere context waarin deze voorwaarde is gesteld en op grond van objectieve en transparante criteria, zodat kan worden nagegaan of deze ongelijkheid beantwoordt aan een werkelijke behoefte, geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken, en daartoe noodzakelijk is (zie arrest Del Cerro Alonso, punt 58). Deze gegevens kunnen met name voortvloeien uit de bijzondere aard van de taken waarvoor overeenkomsten voor bepaalde tijd zijn gesloten en uit de daaraan inherente kenmerken, of eventueel uit het nastreven van een legitieme doelstelling van sociaal beleid van een lidstaat (zie betreffende clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst, arrest Del Cerro Alonso, punten 53 en 58; betreffende het begrip ‘objectieve redenen’ in clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst, arrest Adeneler e.a., reeds aangehaald, punten 69 en 70, en beschikking van 24 april 2009, Koukou, C-519/08, punt 45).

Aan die voorwaarden is daarentegen niet voldaan wanneer uitsluitend wordt uitgegaan van de omstandigheid dat het personeel van de overheidsinstantie tijdelijk is tewerkgesteld, zodat deze omstandigheid geen objectieve reden in de zin van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst kan vormen.

Een verschil in behandeling ter zake van de arbeidsvoorwaarden tussen werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd en werknemers in vaste dienst kan immers niet worden gerechtvaardigd door een criterium dat algemeen en abstract gebaseerd is op de duur zelf van de tewerkstelling. Zou worden aanvaard dat de tijdelijke aard van een arbeidsverhouding op zichzelf een dergelijk verschil kan rechtvaardigen, dan zouden de in de punten 47 en 48 van het onderhavige arrest weergegeven doelstellingen van richtlijn 1999/70 en van de raamovereenkomst elke betekenis verliezen. De toepassing van een dergelijk criterium zou de kwaliteit van de arbeid voor bepaalde tijd niet verbeteren en evenmin de door richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst nagestreefde gelijkheid van behandeling bevorderen, maar integendeel neerkomen op de bestendiging van een voor de werknemers in tijdelijke dienst ongunstige situatie.

In die omstandigheden moet op de enige vraag in zaak C-444/09 worden geantwoord dat een anciënniteitstoelage zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, aangezien het daarbij gaat om een arbeidsvoorwaarde, onder clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst valt, zodat werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd kunnen opkomen tegen de omstandigheid dat zij ter zake van de betaling van deze toelage zonder enige objectieve rechtvaardiging minder gunstig worden behandeld dan werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd die zich in een vergelijkbare situatie bevinden. Het feit dat de dienstbetrekking van bepaalde overheidswerknemers tijdelijk is, kan als zodanig geen ‘objectieve reden’ in de zin van die clausule van de raamovereenkomst zijn.

Met zijn tweede vraag in zaak C-456/09 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de enkele omstandigheid dat een nationale maatregel zoals artikel 25, lid 2, LEBEP geen enkele verwijzing bevat naar richtlijn 1999/70, uitsluit dat deze maatregel kan worden aangemerkt als een omzettingsmaatregel van die richtlijn.

In tegenstelling tot Iglesias Torres betogen de Consellería, de Spaanse regering en de Commissie dat artikel 25, lid 2, LEBEP moet worden beschouwd als een nationale maatregel ter omzetting van richtlijn 1999/70, zelfs indien in de toelichting bij deze wet niet naar deze richtlijn of enige andere unierechtelijke regeling wordt verwezen.

In dat verband zij eraan herinnerd dat in artikel 2, derde alinea, van richtlijn 1999/70 is bepaald dat wanneer de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aannemen om aan deze richtlijn te voldoen, in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar die richtlijn wordt verwezen.

Wanneer een richtlijn uitdrukkelijk bepaalt dat in de bepalingen tot omzetting van de richtlijn of bij de officiële bekendmaking van deze bepalingen naar de richtlijn wordt verwezen, moet hoe dan ook een positieve omzettingshandeling worden vastgesteld (zie arresten van 18 december 1997, Commissie/Spanje, C-361/95, Jurispr. blz. I-7351, punt 15, en 29 oktober 2009, Commissie/Polen, C-551/08, punt 23).

Ofschoon de lidstaten in het kader van een krachtens artikel 258 VWEU ingesteld beroep wegens niet-nakoming inderdaad zouden kunnen worden veroordeeld wegens niet-nakoming van de verplichtingen uit hoofde van artikel 2, derde alinea, van richtlijn 1999/70, volgt hieruit niet automatisch, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, dat een nationale maatregel die in de toelichting erbij niet naar de betrokken richtlijn verwijst, niet kan worden beschouwd als een geldige omzettingsmaatregel ervan.

Aangezien de lidstaten de richtlijnen van de Unie niet alleen formeel in hun rechtsorde dienen om te zetten, maar tevens ervoor dienen te zorgen dat de krachtens die richtlijnen op hen rustende verplichtingen op elk moment volledig in acht worden genomen, kan niet worden uitgesloten dat een lidstaat, die eerst stappen heeft ondernomen om een richtlijn uit te voeren en om zijn unierechtelijke verplichtingen na te leven, zich realiseert, in het bijzonder naar aanleiding van gedingen die bij de nationale rechterlijke instanties aanhangig zijn gemaakt of van een door de Commissie krachtens artikel 258 VWEU ingesteld beroep, dat in de bepalingen van zijn nationale recht op onjuiste of onvolledige wijze uitvoering is gegeven aan het Unierecht, en dat deze dus moeten worden gewijzigd.

In casu staat vast dat de wijziging van de nationale regeling door de LEBEP plaatsvond toen de zaak naar aanleiding waarvan het arrest Del Cerro Alonso is gewezen, waarin het ging over dezelfde driejaarlijkse anciënniteitstoelage als in het hoofdgeding aan de orde is, aan het licht had gebracht dat een tot het bestuur van een Spaanse autonome gemeenschap behorende entiteit het personeel in vaste dienst en het personeel in tijdelijke dienst verschillend behandelde bij de betaling van die premie.

Ofschoon het aan de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om het nationale recht te interpreteren, staat om in casu na te gaan of artikel 25, lid 2, LEBEP, gelet op de bewoordingen van deze bepaling, de daarmee nagestreefde doelstelling en de omstandigheden waarin deze is vastgesteld, een omzettingsmaatregel van richtlijn 1999/70 is, sluit de enkele omstandigheid dat die bepaling niet refereert aan richtlijn 1999/70 niet uit dat zij kan worden beschouwd als een dergelijke maatregel.

In die omstandigheden moet op de tweede vraag in zaak C-456/09 worden geantwoord dat de enkele omstandigheid dat een nationale bepaling zoals artikel 25, lid 2, LEBEP geen enkele verwijzing naar richtlijn 1999/70 bevat, niet uitsluit dat deze bepaling kan worden aangemerkt als een nationale maatregel ter omzetting van die richtlijn.

Gelet op het feit dat, zoals blijkt uit het antwoord op de vraag in zaak C-444/09, een anciënniteitstoelage zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, onder clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst valt, aangezien dit een arbeidsvoorwaarde is, moet de vierde vraag in zaak C-456/09 worden geherformuleerd teneinde de verwijzende rechter een zinvol antwoord te geven.

Met die vraag wenst de verwijzende rechter immers in wezen te vernemen of in een geschil als dat van het hoofdgeding particulieren zich voor de nationale rechter kunnen beroepen op clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst tot staving van hun aanspraak op driejaarlijkse anciënniteitstoelagen voor de periode vanaf het verstrijken van de aan de lidstaten toekende termijn voor de omzetting van richtlijn 1999/70 tot het tijdstip van inwerkingtreding van de wet tot omzetting van die richtlijn in het nationale recht van de betrokken lidstaat.

Zowel de Consellería als de Spaanse regering hebben in de opmerkingen die zij in de zaken C-444/09 en C-456/09 hebben ingediend, benadrukt dat een particulier zich niet kan beroepen op de rechtstreekse werking van een bepaling van een richtlijn wanneer voor deze richtlijn een nationale maatregel is vastgesteld tot omzetting ervan in het nationale recht van de betrokken lidstaat. De Spaanse regering stelt dat toen verzoeksters in het hoofdgeding hun verzoek hebben ingediend richtlijn 1999/70 reeds was omgezet in het Spaanse recht betreffende de betaling van de driejaarlijkse toelagen, zodat hun rechten hun oorsprong vinden in artikel 25 LEBEP en niet in deze richtlijn. De handhaving van de rechtstreekse werking van die richtlijn in omstandigheden als die van de hoofdgedingen zou daarop neerkomen dat de toepassing van de voorschriften van de lidstaten, waarmee de inhoud van een richtlijn weliswaar correct, maar na de omzettingstermijn in nationaal recht is omgezet, zonder enige beperking in de tijd aan de orde zou kunnen worden gesteld.

Die argumenten lijken evenwel de aard van de door verzoeksters in de hoofdgedingen bij de nationale rechter ingediende verzoeken over het hoofd te zien en gaan dus voorbij aan de relevantie voor de hoofdgedingen van de vierde vraag van de verwijzende rechter in zaak C-456/09, betreffende de rechtstreekse werking van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst.

De uit een richtlijn voortvloeiende verplichting van de lidstaten om het daarmee beoogde doel te verwezenlijken, alsook de verplichting van de lidstaten krachtens artikel 4, lid 3, VEU om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, gelden voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties. Dergelijke verplichtingen rusten in voorkomend geval ook op die autoriteiten in hun hoedanigheid van werkgever in de openbare sector (arrest Impact, reeds aangehaald, punten 41 en 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De nationale rechters en de overheidsinstanties, wanneer zij de nationale regeling niet in overeenstemming met de eisen van het Unierecht kunnen uitleggen en toepassen, zijn gehouden dit Unierecht in volle omvang toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, waarbij zij zo nodig elke strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing dienen te laten (zie in die zin arresten van 22 juni 1989, Costanzo, 103/88, Jurispr. blz. 1839, punt 33, en 14 oktober 2010, Fuß, C-243/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 63).

In casu wenst de verwijzende rechter vast te stellen of clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst rechtstreekse werking heeft in het kader van twee geschillen betreffende tijdelijke leraars in dienst van de Autonome gemeenschap Galicië die tot de inwerkingtreding van de LEBEP en de wijziging van de LFCE door die wet geen recht hadden op de door deze autonome gemeenschap betaalde driejaarlijkse toelagen en met terugwerkende kracht de erkenning van dat recht willen verkrijgen voor de periode vanaf de datum van het verstrijken van de aan de lidstaten toegekende termijn voor de omzetting van richtlijn 1999/70 tot de datum van inwerkingtreding van de LEBEP, onder voorbehoud van de inachtneming van de relevante nationale voorschriften inzake de verjaring

Aangezien het beginsel van effectieve rechtsbescherming een algemeen beginsel van Unierecht vormt, dat overigens in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is erkend, staat het, bij ontbreken van een maatregel waarmee richtlijn 1999/70 naar behoren in Spaans recht is omgezet tijdens voormelde periode, aan de nationale rechterlijke instanties om de rechtsbescherming die voor de justitiabelen uit het Unierecht voortvloeit, te verzekeren en de volle werking daarvan te waarborgen (zie in die zin arrest Impact, reeds aangehaald, punten 42 en 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit vaste rechtspraak volgt dat in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, particulieren zich op die bepalingen kunnen beroepen tegenover de staat, met name in zijn hoedanigheid van werkgever (zie in die zin met name arresten van 26 februari 1986, Marshall, 152/84, Jurispr. blz. 723, punten 46 en 49, en 20 maart 2003, Kutz-Bauer, C-187/00, Jurispr. blz. I-2741, punten 69 en 71, alsook arrest Impact, punt 57).

Het Hof heeft reeds geoordeeld dat deze rechtspraak kan worden toegepast op overeenkomsten die, zoals de raamovereenkomst, het gevolg zijn van een dialoog tussen de sociale partners op het niveau van de Unie op basis van artikel 155, lid 1, VWEU, en die overeenkomstig lid 2 van dat artikel ten uitvoer zijn gelegd door een richtlijn van de Raad van de Europese Unie, waarvan zij dan een integrerend deel uitmaken (arrest Impact, punt 58).

Clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst verbiedt in het algemeen en in niet mis te verstane bewoordingen elk niet objectief gerechtvaardigd verschil in behandeling van werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden. De inhoud van de bepaling is daarmee voldoende nauwkeurig om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te kunnen worden toegepast (arrest Impact, punt 60, en arrest van 22 april 2010, Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols, C-486/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 24).

Voor het overige vereist het nauwkeurige verbod van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst geen enkele handeling van de instellingen van de Unie en verleent het de lidstaten geenszins de mogelijkheid om bij de omzetting daarvan in nationaal recht het erin vervatte verbod met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden aan voorwaarden te koppelen of de omvang ervan te beperken (arrest Impact, punt 62).

Het is juist dat deze bepaling met betrekking tot het daarin neergelegde non-discriminatiebeginsel een voorbehoud bevat voor rechtvaardigingen waarvoor objectieve redenen bestaan.

De toepassing van dat voorbehoud kan evenwel door de rechter worden getoetst, zodat de mogelijkheid om dat voorbehoud in te roepen, niet wegneemt dat de bepaling in kwestie voor particulieren rechten doet ontstaan die deze in rechte geldend kunnen maken en die de nationale rechter dient te handhaven (arrest Impact, punt 64).

Tevens zij eraan herinnerd dat wanneer iemand zich tegenover de staat op een richtlijn kan beroepen, hij dit kan doen onverschillig de hoedanigheid waarin de staat handelt, als werkgever of als overheid. In beide gevallen moet immers worden voorkomen dat de staat voordeel heeft van zijn schending van het Unierecht (zie in die zin arrest Marshall, reeds aangehaald, punt 49, en arrest van 12 juli 1990, Foster e.a., C-188/89, Jurispr. blz. I-3313, punt 17).

Hieruit volgt dat clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om door particulieren voor de nationale rechter te kunnen worden ingeroepen tegenover de staat.

In het hoofdgeding voert de Consellería tevens aan dat er geen aanleiding bestaat om zich jegens haar op de rechtstreekse werking van voormelde clausule te beroepen, aangezien zij gehouden was tot naleving van de bepalingen van de LFCE en van de LEBEP, en dus van de door de staat vastgestelde wetten die uitsluitend onder diens bevoegdheid vallen. Met betrekking tot een eventuele vermogensrechtelijke aansprakelijkheid van de staat wegens schending van richtlijn 1999/70, betoogt zij dat de in de grondwet vastgestelde verdeling tussen de door de staat vastgestelde basiswetgeving en de door de Autonome gemeenschappen vastgestelde uitvoeringsvoorschriften, deze gemeenschappen niet toestaat om het causale verband tussen de ontoereikende omzetting van deze richtlijn door de staat en het aan particulieren berokkende nadeel, te verbreken of te onderbreken.

De Spaanse regering voert tevens aan dat de Autonome gemeenschap Galicië niet bevoegd is voor de wijziging van de LEBEP en deze evenmin buiten toepassing mag laten. Zou deze gemeenschap in haar hoedanigheid van werkgever hebben besloten om met terugwerkende kracht het recht op betaling van driejaarlijkse toelagen te erkennen op basis van de rechtstreekse werking van richtlijn 1999/70, dan zou zij op flagrante wijze inbreuk hebben gemaakt op de door de staat vastgestelde omzettingsmaatregel. Wat de eventuele overheidsaansprakelijkheid wegens schending van richtlijn 1999/70 betreft, betoogt die regering in de door haar in zaak C-444/09 ingediende opmerkingen dat niet is voldaan aan de in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden waaronder een voldoende gekwalificeerde schending van die richtlijn kan worden geacht te bestaan.

Wat die argumenten betreft, zij eraan herinnerd dat de verwijzende rechterlijke instanties, zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissingen en uit de bewoordingen van hun vragen, geen uitspraak dienen te doen over vorderingen die ertoe strekken de aansprakelijkheid van de staat wegens schending van richtlijn 1999/70 te laten vaststellen, maar moeten beslissen op rechtstreeks op die richtlijn steunende verzoeken om betaling van driejaarlijkse anciënniteitstoelagen voor een periode waarin de richtlijn niet naar behoren in nationaal recht was omgezet.

Aangezien clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om door particulieren voor de nationale rechter te kunnen worden ingeroepen tegenover de staat, kunnen verzoeksters in het hoofdgeding zich rechtstreeks op de bepalingen van deze clausule baseren om hun vorderingen tot betaling van de driejaarlijkse anciënniteitstoelagen waarop zij met terugwerkende kracht recht hebben, te doen gelden. Een schadevordering op basis van de rechtspraak van het Hof inzake de aansprakelijkheid van lidstaten wegens schending van het Unierecht schijnt op het eerste gezicht dus niet nodig (zie in die zin arrest van 18 januari 2001, Stockholm Lindöpark, C-150/99, Jurispr. blz. I-493, punt 35).

Zoals de Spaanse regering in haar opmerkingen in zaak C-444/09 zelf heeft erkend, is de vraag naar de aansprakelijkheid van de staat wegens schending van het Unierecht bovendien op geen enkel moment aan de orde gesteld door de verwijzende rechter in deze zaak. Hetzelfde geldt voor zaak C-456/09, waarin de verwijzende rechter zijn redenering heeft gebaseerd op de gevolgen van een eventuele rechtstreekse werking van de relevante clausule van de raamovereenkomst. Wat de vragen betreffende de overheidsaansprakelijkheid aangaat, lijkt uit de verwijzingsbeslissing in zaak C-456/09 en uit de bij het Hof ingediende opmerkingen voort te vloeien dat de verwijzende rechter niet bevoegd is om dienaangaande uitspraak te doen.

In het hoofdgeding, dat blijkens de punten 86 en 87 van het onderhavige arrest betrekking heeft op de toepassing met terugwerkende kracht van een bepaling van een richtlijn met rechtstreekse werking, dienen de gevolgen van de in de grondwet vastgestelde verdeling tussen de door de staat vastgestelde basiswetgeving betreffende de rechtspositie van ambtenaren en de door de autonome gemeenschappen vastgestelde uitvoeringsvoorschriften, te worden beoordeeld volgens het nationale recht.

Gelet op een en ander moet op de vierde vraag in zaak C-456/09 worden geantwoord dat clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om door ambtenaren in tijdelijke dienst voor de nationale rechter tegenover de staat te kunnen worden ingeroepen opdat hun het recht op anciënniteitstoelagen, zoals de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde driejaarlijkse toelagen, wordt toegekend voor de periode vanaf het verstrijken van de aan de lidstaten toekende termijn voor de omzetting van richtlijn 1999/70 tot het tijdstip van inwerkingtreding van de nationale wet tot omzetting van die richtlijn in het nationale recht van de betrokken lidstaat, onder voorbehoud van de inachtneming van de relevante nationale voorschriften inzake verjaring.

Met zijn derde vraag in zaak C-456/09 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of, gelet op het feit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling erkent dat ambtenaren in tijdelijke dienst recht hebben op betaling van de toelagen voor driejaarlijkse anciënniteitsperioden, maar de toepassing van dit recht met terugwerkende kracht uitsluit, de bevoegde Spaanse autoriteiten een dergelijk recht kunnen ontzeggen dan wel op grond van het Unierecht gehouden zijn dit recht op betaling van de toelagen terugwerkende kracht te verlenen vanaf de datum van het verstrijken van de aan de lidstaten gegeven termijn voor de omzetting van deze richtlijn.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat artikel 25, lid 2, LEBEP uitdrukkelijk uitsluit dat terugwerkende kracht zou worden toegekend aan deze bepaling.

In die omstandigheden vraagt de verwijzende rechter zich af, wat de gevolgen voor het hoofdgeding zijn van punt 4 van het dictum van het reeds aangehaalde arrest Impact, waarin het Hof voor recht heeft verklaard dat wanneer het toepasselijke nationale recht een regel kent die bij gebreke van een duidelijke en ondubbelzinnige aanwijzing voor het tegendeel de retroactieve toepassing van een wet uitsluit, een nationale rechter bij wie een vordering is ingesteld die is gebaseerd op schending van een bepaling van de nationale wet ter uitvoering van richtlijn 1999/70, op grond van het Unierecht aan die bepaling slechts terugwerkende kracht dient te verlenen tot de datum waarop de termijn voor omzetting van die richtlijn is verstreken, indien dat nationale recht een aanwijzing daartoe bevat die aan die bepaling een dergelijke terugwerkende kracht kan verlenen.

Evenwel dient in herinnering te worden gebracht dat in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Impact, de vraag aan de orde was of de verwijzende rechter, een gespecialiseerde rechterlijke instantie waaraan de nationale wet tot omzetting van richtlijn 1999/70 de bevoegdheid had verleend om kennis te nemen van vorderingen die op die wet waren gebaseerd, zich krachtens het Unierecht bevoegd moet verklaren om ook kennis te nemen van vorderingen die rechtstreeks op de richtlijn zijn gebaseerd, wanneer die vorderingen betrekking hebben op een periode na de uiterste datum voor de omzetting van die richtlijn, maar vóór de datum van inwerkingtreding van de nationale uitvoeringswet.

Het antwoord van het Hof op de vierde vraag in de zaak naar aanleiding waarvan het arrest Impact is gewezen, ging uit van de hypothese dat de verwijzende rechter enkel bevoegd was om uitspraak te doen op de vorderingen in het hoofdgeding voor zover zij waren gebaseerd op schending van de nationale wet ter uitvoering van richtlijn 1999/70 (arrest Impact, punt 96). Het Hof heeft slechts voor dat geval, en voor zover de nationale uitvoeringswet uitsloot dat terugwerkende kracht zou worden verleend aan de bepalingen ervan, verklaard, zoals blijkt uit punt 93 van het onderhavige arrest, dat het Unierecht, met name het vereiste van conforme uitlegging, niet aldus kan worden uitgelegd dat het de verwijzende rechter dwingt aan de betrokken nationale uitvoeringswet terugwerkende kracht te verlenen tot de datum van het verstrijken van de termijn voor omzetting van die richtlijn, aangezien hij anders het nationale recht contra legem moeten toepassen.

Anders dan in de zaak die tot het arrest Impact heeft geleid, blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte informatie evenwel dat er in het hoofdgeding geen moeilijkheden rijzen betreffende de bevoegdheid van die rechter om kennis te nemen van de vorderingen van verzoekster in het hoofdgeding betreffende de betaling van de driejaarlijkse anciënniteitstoelagen voor zover haar verzoek rechtstreeks is gebaseerd op de bepalingen van richtlijn 1999/70.

Aangezien clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst rechtstreekse werking heeft, kan verzoekster in het hoofdgeding haar verzoek om betaling van de anciënniteitstoelagen waarop zij jegens de Consellería in haar hoedanigheid van werkgever recht heeft, rechtsgeldig met terugwerkende kracht doen gelden, door rechtstreeks op de bepalingen van die clausule dient te steunen.

In casu werd verzoekster in het hoofdgeding gedurende de periode vanaf het verstrijken van de aan de lidstaten toegekende termijn voor de omzetting van richtlijn 1999/70 tot de vaststelling van artikel 25, lid 2, LEBEP, op discriminerende wijze een anciënniteitstoelage ontzegd die een arbeidsvoorwaarde is in de zin van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst. Bijgevolg steunt zij op een bepaling met rechtstreekse werking om te voorzien in een leemte die in het Spaanse nationale recht is blijven bestaan als gevolg van de onjuiste omzetting van richtlijn 1999/70.

In die omstandigheden moet op de derde vraag in zaak C-456/09 worden geantwoord dat ofschoon de nationale regeling tot omzetting van richtlijn 1999/70 een bepaling bevat die het recht van ambtenaren in tijdelijke dienst op betaling van de driejaarlijkse anciënniteitstoelagen erkent, maar de toepassing met terugwerkende kracht van dit recht uitsluit, de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat op grond van het Unierecht en aangezien het gaat om een bepaling van de raamovereenkomst met rechtstreekse werking, gehouden zijn dit recht op betaling van de toelagen met terugwerkende kracht toe te kennen vanaf de datum van het verstrijken van de aan de lidstaten gegeven termijn voor de omzetting van deze richtlijn.