HvJ EG, 14-06-2007, nr. C-342/05

Artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn bepaalt:

Bijlage IV bij de habitatrichtlijn heeft als opschrift ‘dier- en plantensoorten van communautair belang die strikt moeten worden beschermd’. Bijlage IV, letter a, zoals gewijzigd bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1; hierna: ‘bijlage IV, letter a’), maakt melding van de volgende soort: ‘Canis lupus (met uitzondering van de Finse populaties in het rendierbeschermingsgebied als omschreven in paragraaf 2 van de Finse wet nr. 848/90 van 14 september 1990 inzake rendierbescherming)’.

Artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn luidt als volgt:

De staat van instandhouding van soorten wordt in artikel 1, sub i, van de habitatrichtlijn gedefinieerd:

Uit de aan het Hof overgelegde stukken blijkt dat de artikelen 12 en 16 van de habitatrichtlijn bijna letterlijk in het Finse jachtrecht zijn omgezet.

Voor het verlenen van vergunningen voor het doden van wolven bestaan evenwel bijzondere regelingen. De wolvenjacht wordt van geval tot geval door de bevoegde instantie van het betrokken wildbeschermingsgebied toegestaan. De regionale jachtquota, dat wil zeggen het maximale aantal wolven waarop tijdens de jachtperiode van 1 november tot en met 31 maart in elk van de gebieden mag worden gejaagd, worden daarentegen vastgesteld door het ministerie van Land- en Bosbouw. Deze quota worden zo bepaald dat de populatie in elk van de gebieden niet in gevaar komt. Daarbij wordt rekening gehouden met alle beschikbare gegevens over sterftegevallen bij wolven, met name wegens verkeersongevallen en menselijke activiteiten.

Om een jachtvergunning te kunnen verlenen, moeten de wildbeschermingsgebieden onderzoeken of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn, die in nationaal recht is omgezet. Verder kan, wanneer een regionaal jachtquotum is bereikt, dit quotum slechts worden overschreden met inachtneming van de voorwaarden van artikel 16, lid 1. Hiervoor is een bijzondere ministeriële vergunning vereist.

Bovendien mag de politie weliswaar in buitengewone omstandigheden dieren doden, doch enkel indien is voldaan aan de in punt 8 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden.

De Commissie stelt om te beginnen dat de wolf in Finland een bedreigde diersoort vormt en dus niet kan worden geacht in deze lidstaat in een gunstige staat van instandhouding te verkeren.

Verder betoogt de Commissie dat de Finse praktijk die erin bestaat de jacht als preventieve maatregel toe te staan, in strijd is met artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn. Wanneer het zeer waarschijnlijk wordt geacht dat een wolf ernstige schade veroorzaakt, kan deze schade immers over het algemeen op een andere wijze worden voorkomen dan door preventieve doding. Het gebruik van afschrikmiddelen, geurstoffen, elektrische of andere omheiningen, het opsluiten van vee of honden gedurende de nacht, of zelfs het vergoeden van de veroorzaakte schade zou in overweging kunnen worden genomen. Wanneer de jachtvergunningen preventief worden verleend, is het weinig waarschijnlijk dat juist die wolven worden gedood die ernstige schade veroorzaken. In elk geval worden deze vergunningen door de Finse autoriteiten verleend zonder dat naar behoren enig verband met de individuele dieren die deze schade veroorzaken, is vastgesteld. In deze omstandigheden is de jacht geen zeer doeltreffend middel ter voorkoming van dergelijke schade.

Ten slotte stelt de Commissie dat de jaarlijkse territoriale quota die vooraf door het ministerie van Land- en Bosbouw voor een beperkte periode worden vastgesteld, niet gerechtvaardigd zijn, aangezien afwijkingen van de strikte beschermingsregeling overeenkomstig artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn los van de betrokken periode en voor elke jachtvergunning afzonderlijk dienen te worden beoordeeld. Verder leidt de praktijk van de Finse autoriteiten tot een situatie waarin wolven wettig mogen worden doodgeschoten zelfs al is het door het ministerie van Land- en Bosbouw vastgestelde quotum ruimschoots overschreden. Zo was met name voor het seizoen 2003-2004 het quotum vastgesteld op acht wolven, maar werden er daarnaast elf afwijkende vergunningen en twee politievergunningen verleend. Uiteindelijk zijn in dat seizoen twaalf wolven doodgeschoten.

Aangezien de wolf in Finland niet in een gunstige staat van instandhouding verkeert, andere oplossingen mogelijk zijn en de jachtvergunningen worden verleend zonder dat naar behoren enig verband met de individuele dieren die ernstige schade veroorzaken, is vastgesteld, wordt de wolvenjacht in Finland toegestaan in een mate die in strijd is met de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn.

De Finse regering stelt dat voor de wolvenjacht een vergunning vereist is die op schriftelijk en gemotiveerd verzoek, met vermelding van het gebied en het aantal betrokken dieren, bij de bevoegde instantie van het lokale wildbeschermingsgebied kan worden verkregen. Deze laatste beschikt over de juiste informatie betreffende het betrokken gebied en onderzoekt of de jacht het behoud van de soort in een gunstige staat van instandhouding verhindert, of een andere bevredigende oplossing mogelijk is en of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn om in een uitzondering te voorzien.

Bovendien wordt bij de verlening van de vergunningen ook rekening gehouden met een door het ministerie van Land- en Bosbouw vastgesteld regionaal quotum van dieren waarop in elk wildbeschermingsgebied mag worden gejaagd en dat overeenstemt met het aantal dieren dat biologisch gezien kan worden verwijderd zonder dat de populatie in gevaar komt. Het gaat dus niet om een contingent dat moet worden bereikt of uitgeput.

De Finse regering betoogt dat haar praktijk niet verhindert dat de wolvenpopulatie in Finland in een gunstige staat van instandhouding blijft bestaan. Deze populatie is immers de laatste jaren aanzienlijk gegroeid en heeft zich ook geografisch verder verspreid. Voor het overige blijkt uit populatiedynamische gegevens dat de betrokken soort vermoedelijk op lange termijn een levensvatbare component van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, zal blijven.

Met betrekking tot de voorwaarde dat ‘er geen andere bevredigende oplossing bestaat’, stelt de Finse regering dat er zoveel mogelijk verschillende middelen worden gebruikt, afzonderlijk of in combinatie met elkaar, om schade veroorzaakt door wolven te voorkomen of te verminderen. In elk geval nemen de wildbeschermingsgebieden vóór de verlening van een jachtvergunning elke andere bevredigende oplossing in overweging. Dienaangaande beklemtoont de Finse regering dat de in casu door de Commissie genoemde alternatieve oplossingen evenwel niet voor elk specifiek geval geschikt zijn.

Volgens de Finse regering verbiedt artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn, anders dan de Commissie stelt, niet om ter voorkoming van ernstige schade van de strikte beschermingsregeling af te wijken. Het is evenmin juist dat de besluiten waarbij de bevoegde nationale autoriteiten vergunningen verlenen om op wolven te jagen niet de wolven aanwijzen die ernstige schade veroorzaken. In deze besluiten worden immers nauwkeurig de geografische zones aangegeven waarop deze vergunningen betrekking hebben en waar de wolven die dergelijke schade veroorzaken, zich ophouden. Aangezien evenwel de wolf een roedeldier is, kunnen in de jachtvergunningen niet steeds het of de dieren worden aangewezen die deze schade veroorzaken. Wanneer evenwel de betrokken individuele roedeldieren bekend zijn, worden zij in de jachtvergunning vermeld. Verder kan de jachtvergunning ook specifiek betrekking hebben op één dier, wanneer dit alleen rondzwerft.

Zoals de advocaat-generaal in punt 16 van haar conclusie terecht opmerkt, is het onderhavige beroep van de Commissie niet gericht tegen de Finse regelgeving en evenmin tegen een concreet geval waarin wolven zijn gedood, maar tegen de administratieve praktijk van de Finse autoriteiten op het gebied van de wolvenjacht.

Een niet-nakoming kan resulteren uit het bestaan van een met het gemeenschapsrecht strijdige administratieve praktijk, ook al is de toepasselijke nationale regeling op zich met het gemeenschapsrecht verenigbaar (zie arrest van 27 april 2006, Commissie/Duitsland, C-441/02, Jurispr. blz. I-3449, punt 47).

Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie in een niet-nakomingsprocedure de gestelde niet-nakoming aantonen. Zij moet voor het Hof de gegevens aandragen die nodig zijn om uit te maken of er sprake is van niet-nakoming, en kan zich daarbij niet baseren op enig vermoeden (zie met name arresten van 6 november 2003, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-434/01, Jurispr. blz. I-13239, punt 21, en Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 48).

In het kader van het onderhavige beroep dient de Commissie dus het bewijs te leveren dat de in Finland gevolgde praktijk afbreuk doet aan het in artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn bedoelde systeem van strikte bescherming van de wolf als in bijlage IV, letter a, genoemde soort omdat afwijkingen van dit systeem worden toegestaan zonder dat aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van deze richtlijn is voldaan (zie in die zin arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald, punt 22).

Aangezien deze laatste bepaling voorziet in een uitzonderingsregeling, die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke voor elke afwijking de autoriteit die daartoe het besluit neemt moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan, moeten de lidstaten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering die verwijst naar de in artikel 16, leden 1 en 2, van de habitatrichtlijn opgesomde redenen, voorwaarden en vereisten (zie in die zin arrest van 8 juni 2006, WWF Italia e.a., C-60/05, Jurispr. blz. I-5083, punt 34).

In casu staat vast dat:

Hieruit blijkt dat, gelet op het criterium van artikel 1, sub i, eerste streepje, van de habitatrichtlijn, de wolf aan het einde van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn in Finland niet in een gunstige staat van instandhouding verkeerde.

Volgens artikel 16, lid 1, van de richtlijn is de gunstige staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied evenwel een noodzakelijke en voorafgaande voorwaarde voor de toekenning van de afwijkingen waarin het voorziet (zie arrest van 10 mei 2007, Commissie/Oostenrijk, C-508/04, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 115).

De toekenning van dergelijke afwijkingen is evenwel bij wijze van uitzondering mogelijk wanneer naar behoren is vastgesteld dat zij de ongunstige staat van instandhouding van deze populaties niet kunnen verslechteren of niet kunnen verhinderen dat deze in een gunstige staat van instandhouding worden hersteld. Zoals de Commissie met name in de punten 47 tot en met 51 van afdeling III van haar richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang in de zin van de habitatrichtlijn (Guidance document on the strict protection of animal species of community interrest provided by the ‘Habitats’ Directive 92/43/EEC, definitieve versie, februari 2007) heeft overwogen, kan immers niet worden uitgesloten dat het doden van een beperkt aantal dieren geen invloed heeft op het doel van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn, de wolvenpopulatie in haar natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Een dergelijke afwijking zou derhalve neutraal zijn voor de betrokken soort.

Uit twee door de Commissie aan het Hof overgelegde besluiten van de Finse autoriteiten tot verlening van vergunningen voor het jagen op wolven, genomen voordat de Commissie de aanmaningsbrief tot de Republiek Finland had gericht, blijkt dat deze autoriteiten in beide gevallen de jacht op een bepaald aantal wolven in een welafgebakende geografische zone hebben toegestaan, zonder zich evenwel te baseren op een evaluatie van de staat van instandhouding van de soort, zonder een nauwkeurige en treffende motivering te geven voor de veronderstelling dat er geen andere bevredigende oplossing was, en zonder de wolven die ernstige schade veroorzaakten en konden worden gedood, nauwkeurig aan te wijzen.

Dergelijke besluiten, die niet gebaseerd zijn op een evaluatie van de gevolgen die het doden van de wolven waarvoor zij toestemming verlenen heeft voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de populatie van deze soort in haar natuurlijke verspreidingsgebied en die verder geen nauwkeurige en treffende motivering bevatten voor de veronderstelling dat er geen andere bevredigende oplossing is, zijn in strijd met artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn.

Er dient evenwel aan te worden herinnerd dat de Commissie, zoals blijkt uit punt 21 van het onderhavige arrest, geen concrete gevallen wil aanklagen, maar de administratieve praktijk van de Finse autoriteiten op het gebied van de wolvenjacht bekritiseert.

Dienaangaande heeft het Hof geoordeeld dat de gedraging van een staat bestaande in een administratieve praktijk die niet voldoet aan de vereisten van het gemeenschapsrecht, weliswaar een niet-nakoming in de zin van artikel 226 EG kan opleveren, maar alleen wanneer deze administratieve praktijk in zekere mate constant en algemeen is (zie met name arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 50).

Bovendien blijkt uit vaste rechtspraak dat het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (zie met name arrest van 26 april 2005, Commissie/Ierland, C-494/01, Jurispr. blz. I-3331, punt 29).

In casu heeft de Commissie geen van de besluiten tot verlening van een vergunning voor het jagen op wolven overgelegd die de Finse autoriteiten na de in punt 30 van het onderhavige arrest genoemde besluiten hebben genomen, met uitzondering van twee besluiten van 2006, waarnaar zij verwijst om de vooruitgang die de Finse autoriteiten intussen op dit gebied hebben geboekt, in het licht te stellen.

Voor het overige heeft de Commissie, die in de onderhavige procedure nooit heeft aangevoerd dat deze autoriteiten niet loyaal hebben meegewerkt en haar niet de besluiten tot verlening van jachtvergunningen hebben toegezonden, het Hof geen dergelijk besluit uit de periode rond het einde van de precontentieuze procedure overgelegd dat het Hof de nodige elementen had kunnen verschaffen ter beoordeling van de gegrondheid van de aangevoerde grieven.

Verder is het aantal zich voortplantende paren, zoals in punt 26 van het onderhavige arrest is opgemerkt, in de periode van 2001 tot en met 2004 gestegen van 11 naar 16. Bovendien wordt niet betwist dat het totale aantal wolven op Fins grondgebied in dezelfde periode is gestegen van 110 à 130 dieren naar 185 à 200 dieren.

Hoewel deze gegevens op zich niet beslissend zijn, wijzen zij er in elk geval op dat, ondanks het feit dat de jacht op wolven bij wijze van uitzondering in Finland is toegestaan, de staat van instandhouding van de betrokken soort tijdens de precontentieuze fase en een groot deel van de aan het onderhavige beroep voorafgaande fase in deze lidstaat aanzienlijk en voortdurend is verbeterd.

Aldus heeft de Commissie onvoldoende bewezen dat de administratieve praktijk van de Finse autoriteiten inhoudt dat zij vergunningen voor het jagen op wolven verlenen zonder zich te baseren op een evaluatie van de staat van instandhouding van de soort of zonder een nauwkeurige en treffende motivering te geven voor de veronderstelling dat er geen andere bevredigende oplossing is.

Aangaande de grief van de Commissie dat de jachtvergunningen preventief worden verleend of althans zonder dat naar behoren enig verband met de individuele dieren die ernstige schade veroorzaken, is vastgesteld, dient erop te worden gewezen dat artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn, zoals de advocaat-generaal in punt 29 van haar conclusie heeft opgemerkt, niet vereist dat vóór de vaststelling van de afwijkende maatregelen ernstige schade is veroorzaakt.

Wel erkent de Finse regering dat, aangezien de wolf over het algemeen een roedeldier is, de jachtvergunningen niet altijd het of de dieren kunnen aanwijzen die ernstige schade veroorzaken.

Weliswaar kan niet a priori worden uitgesloten dat dergelijke schade kan worden voorkomen, uitgesloten of verminderd door de verlening van een vergunning voor het doden van een of meer wolven van een roedel waarvan bepaalde dieren dergelijke schade veroorzaken of kunnen veroorzaken, maar de stukken van het dossier kunnen deze hypothese niet bevestigen.

Zoals in punt 5.4.5 van het beschermingsplan is aangegeven, zou een doorgedreven jacht er volgens sommigen toe leiden dat de wolf de mens gaat wantrouwen en er aldus toe bijdragen de schade te verminderen, terwijl volgens anderen de jacht op wolven die in roedels leven, de schade nog zou vergroten. Overigens zijn er slechts weinig biologische studies over dit onderwerp beschikbaar.

In deze omstandigheden dient de grief van de Commissie dat de jachtvergunningen preventief worden verleend, te worden aanvaard.

Verder kan de omstandigheid dat de besluiten waarbij vergunningen voor het jagen op wolven worden verleend, ook een regionaal quotum in acht moeten nemen van dieren die per wildbeschermingsgebied mogen worden gedood, niet worden geacht in strijd te zijn met artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn. Dit quotum, dat wordt vastgesteld op basis van de hoeveelheid dieren die kunnen worden gedood zonder dat de betrokken soort in gevaar komt, vormt immers, zoals de advocaat-generaal in punt 33 van haar conclusie heeft opgemerkt, slechts het kader waarbinnen de wildbeschermingsgebieden jachtvergunningen mogen verlenen wanneer bovendien aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van habitatrichtlijn is voldaan.

Gelet op hetgeen in punt 8 van het onderhavige arrest is gezegd, kan het feit dat het betrokken quotum tijdens het seizoen 2003-2004 in werkelijkheid is overschreden, als zodanig niet het bewijs opleveren dat de Finse autoriteiten jachtvergunningen hebben verleend in een mate die het voorbestaan van de wolvenpopulaties in een gunstige staat van instandhouding in hun natuurlijke verspreidingsgebied in het gedrang kan brengen.

Uit het bovenstaande volgt dat de Republiek Finland, door de wolvenjacht preventief toe te staan, zonder dat is aangetoond dat hierdoor ernstige schade in de zin van artikel 16, lid 1, sub b, van de habitatrichtlijn kan worden voorkomen, de krachtens de artikelen 12, lid 1, en 16, lid 1, sub b, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Het beroep van de Commissie dient te worden verworpen voor het overige.