HvJ EG, 05-12-2006, nr. C-202/04, nr. C-94/04

Met deze vragen, die tezamen moeten worden besproken, aldus opnieuw geformuleerd dat rekening wordt gehouden met de feiten en omstandigheden van beide zaken, met name met het feit dat het in de hoofdgedingen gaat om minimumhonoraria, wensen de verwijzende rechters in wezen te vernemen of de artikelen 10 EG, 81 EG en 82 EG eraan in de weg staan dat een lidstaat een wettelijke maatregel neemt waarbij op basis van het ontwerp van een beroepsorganisatie van advocaten een tariefregeling met minimumbedragen voor de honoraria van de beroepsgenoten wordt goedgekeurd, van welke tariefregeling in beginsel niet kan worden afgeweken, noch met betrekking tot verrichtingen die zijn voorbehouden aan de leden van de beroepsgroep, noch met betrekking tot werkzaamheden, zoals buitengerechtelijke diensten, die tevens kunnen worden verricht door iedere andere, niet onder die tariefregeling vallende deelnemer aan het economisch verkeer.

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat bedoelde tariefregeling, die het gehele grondgebied van een lidstaat bestrijkt, het handelsverkeer tussen de lidstaten negatief kan beïnvloeden in de zin van de artikelen 81, lid 1, EG en 82 EG (zie in die zin arresten van 17 oktober 1972, Vereeniging van Cementhandelaren/Commissie, 8/72, Jurispr. blz. 977, punt 29; 10 december 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C-179/90, Jurispr. blz. I-5889, punten 14 en 15, en 19 februari 2002, Arduino, C-35/99, Jurispr. blz. I-1529, punt 33).

Volgens vaste rechtspraak hebben de artikelen 81 EG en 82 EG als zodanig weliswaar slechts betrekking op het gedrag van ondernemingen en niet op wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen van de lidstaten, maar dit neemt niet weg dat deze artikelen in samenhang met artikel 10 EG, dat een verplichting tot samenwerking in het leven roept, voorschrijven dat de lidstaten geen maatregelen, zelfs niet van wettelijke of bestuursrechtelijke aard, nemen of handhaven die het nuttig effect van de op ondernemingen toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken (zie met name beschikking van 17 februari 2005, Mauri, C-250/03, Jurispr. blz. I-1267, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft met name geoordeeld dat strijdigheid met de artikelen 10 EG en 81 EG bestaat wanneer een lidstaat het tot stand komen van met artikel 81 EG strijdige mededingingsregelingen oplegt of begunstigt, dan wel de werking ervan versterkt, of aan zijn eigen regeling het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te dragen (beschikking Mauri, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het feit dat een lidstaat een uit advocaten bestaande beroepsorganisatie zoals de CNF opdraagt een ontwerptariefregeling voor honoraria op te stellen, lijkt in de omstandigheden van het onderhavige geval niet van dien aard dat daardoor komt vast te staan dat die lidstaat aan de uiteindelijk aangenomen tariefregeling het overheidskarakter heeft ontnomen door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten ter zake aan advocaten over te dragen.

Ofschoon de in het hoofdgeding bedoelde nationale regeling procedurele noch materiële voorschriften bevat die met een redelijke mate van waarschijnlijkheid kunnen verzekeren dat de CNF zich bij de opstelling van de ontwerptariefregeling gedraagt als een verlengstuk van het openbaar gezag dat handelt in het algemeen belang, lijkt de Italiaanse Staat geen afstand te hebben gedaan van haar bevoegdheid om in laatste instantie te beslissen of toezicht te houden op de toepassing van de tariefregeling (zie arrest Arduino, punten 39 en 40).

In de eerste plaats is de CNF slechts belast met de opstelling van een ontwerptariefregeling, die als zodanig niet verbindend is. Zonder ministeriële goedkeuring treedt de ontwerptariefregeling niet in werking en blijft het oude goedgekeurde tarief van kracht. De minister heeft dan ook de bevoegdheid om het ontwerp van de CNF te wijzigen. De minister wordt bovendien bijgestaan door twee publiekrechtelijke organen, de Consiglio di Stato en het CIP, bij wie hij vóór de goedkeuring van de tariefregeling advies moet inwinnen (zie arrest Arduino, punt 41).

In de tweede plaats bepaalt artikel 60 RDL, dat de vaststelling van de honoraria door de gerechtelijke instanties geschiedt op basis van de in artikel 57 RDL bedoelde criteria, met inachtneming van de moeilijkheidsgraad en het aantal behandelde geschilpunten. Verder kan de rechter in bepaalde uitzonderlijke omstandigheden bij genoegzaam gemotiveerde beslissing afwijken van de krachtens artikel 58 RDL vastgestelde minimumbedragen (zie in die zin arrest Arduino, punt 42).

In deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat de Italiaanse Staat de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied heeft overgedragen aan particuliere marktdeelnemers, hetgeen aan de in het hoofdgeding bedoelde regeling haar overheidskarakter zou ontnemen (zie arrest Arduino, punt 43, en beschikking Mauri, punt 36).

Om de redenen uiteengezet in de punten 50 en 51 van het onderhavige arrest, kan de Italiaanse Staat evenmin worden verweten de totstandkoming, via de CNF, van met artikel 81 EG strijdige mededingingsregelingen te hebben opgelegd of begunstigd dan wel de werking daarvan te hebben versterkt, noch ook een met artikel 82 EG strijdig misbruik van machtspositie te hebben opgelegd of begunstigd dan wel de werking van dergelijk misbruik te hebben versterkt (zie arrest Arduino, punt 43, en beschikking Mauri, punt 37).

Derhalve moet op de eerste drie vragen in zaak C-94/04 en de vraag in zaak C-202/04 worden geantwoord dat de artikelen 10 EG, 81 EG en 82 EG er niet aan in de weg staan dat een lidstaat een wettelijke maatregel neemt waarbij op basis van het ontwerp van een beroepsorganisatie van advocaten een tariefregeling met minimumbedragen voor de honoraria van de beroepsgenoten wordt goedgekeurd, van welke tariefregeling in beginsel niet kan worden afgeweken, noch met betrekking tot verrichtingen die zijn voorbehouden aan de leden van de beroepsgroep, noch met betrekking tot werkzaamheden, zoals buitengerechtelijke diensten, die tevens kunnen worden verricht door iedere andere, niet onder die tariefregeling vallende deelnemer aan het economisch verkeer.

Met deze twee vragen wenst de Corte d'appello di Torino in wezen te vernemen of artikel 49 EG in de weg staat aan een wettelijke regeling waarbij het absoluut verboden is om bij overeenkomst af te wijken van de minimumhonoraria die zijn vastgesteld bij een tariefregeling zoals in het hoofdgeding aan de orde, voor verrichtingen die van gerechtelijke aard zijn en zijn voorbehouden aan advocaten.

Er zij op gewezen dat artikel 49 EG niet alleen de afschaffing verlangt van iedere discriminatie van de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking — ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten — die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt (zie met name arresten van 29 november 2001, De Coster, C-17/00, Jurispr. blz. I-9445, punt 29, en 8 september 2005, Mobistar en Belgacom Mobile, C-544/03 en C-545/03, Jurispr. blz. I-7723, punt 29).

Voorts heeft het Hof reeds geoordeeld dat artikel 49 EG zich verzet tegen de toepassing van iedere nationale regeling die ertoe leidt dat het verrichten van diensten tussen lidstaten moeilijker wordt dan het verrichten van diensten binnen één lidstaat (zie arresten De Coster, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak, alsook Mobistar en Belgacom Mobile, punt 30).

Het in de Italiaanse wettelijke regeling neergelegde verbod om bij overeenkomst af te wijken van de bij de tariefregeling vastgestelde minimumhonoraria, maakt de toegang van in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek gevestigde advocaten tot de Italiaanse markt van juridische diensten moeilijker, en beperkt hen dus in het verrichten van dergelijke diensten in die lidstaat. Dit verbod moet derhalve worden aangemerkt als een beperking in de zin van artikel 49 EG.

Het verbod ontneemt immers advocaten die gevestigd zijn in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek de mogelijkheid om door het vragen van lagere honoraria dan die van de tariefregeling, beter te concurreren met advocaten die duurzaam in de betrokken lidstaat gevestigd zijn en daardoor gemakkelijker cliënten kunnen verwerven (zie, mutatis mutandis, arrest van 5 oktober 2004, CaixaBank France, C-442/02, Jurispr. blz. I-8961, punt 13).

Dit verbod beperkt tevens de keuzemogelijkheid van dienstenontvangers in Italië, daar zij geen in andere lidstaten gevestigde advocaten in de arm kunnen nemen die hun werkzaamheden in Italië tegen een lagere prijs zouden aanbieden dan de prijs voortvloeiend uit de minimumhonoraria van de tariefregeling.

Een dergelijk verbod kan evenwel gerechtvaardigd zijn wanneer het de verwezenlijking van het gestelde doel waarborgt en niet verder gaat dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is (zie met name arrest van 5 juni 1997, SETTG, C-398/95, Jurispr. blz. I-3091, punt 21, en arrest Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punt 37).

Ter rechtvaardiging van de beperking van de vrijheid van dienstverrichting als gevolg van het litigieuze verbod voert de Italiaanse regering aan dat een te sterke concurrentie tussen advocaten zou kunnen leiden tot een prijzenslag die een afname van de kwaliteit van de geleverde diensten tot gevolg zou hebben, ten nadele van de consument, met name de rechtzoekende die voor de rechter behoefte heeft aan kwalitatief goede adviezen.

Volgens de Commissie is er geen causaal verband aangetoond tussen de vaststelling van minimumhonoraria en een hoog kwaliteitsniveau van de door advocaten geleverde diensten. In werkelijkheid hebben substitutiemaatregelen van de overheid, zoals met name regels voor de toegang tot het beroep van advocaat, tuchtrechtelijke regels waarmee de naleving van de gedragscode kan worden gehandhaafd en regels inzake de civiele aansprakelijkheid, doordat zij de instandhouding van een hoog kwaliteitsniveau van de door deze beroepsbeoefenaren geleverde diensten garanderen, een rechtstreeks oorzakelijk verband met de bescherming van de cliënten van advocaten en met de goede werking van de rechtsbedeling.

De bescherming van de consument, met name degenen ten behoeve van wie door personen die betrokken zijn bij de rechtspleging gerechtelijke diensten worden verricht, en voorts van een goede rechtsbedeling, behoren tot de doelstellingen die kunnen worden beschouwd als dwingende redenen van algemeen belang die een beperking van de vrijheid van dienstverlening kunnen rechtvaardigen (zie in die zin arresten van 12 december 1996, Reisebüro Broede, C-3/95, Jurispr. blz. I-6511, punt 31 en daar aangehaalde rechtspraak, en 21 september 1999, Läärä e.a., C-124/97, Jurispr. blz. I-6067, punt 33), mits de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overheidsmaatregel én geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen én niet verder gaat dan nodig is om dit doel te bereiken.

Het is aan de nationale rechter om te beslissen of in het onderhavige geval de in de nationale regeling neergelegde beperking van de vrijheid van dienstverrichting aan deze voorwaarden voldoet. Hij dient daarbij rekening te houden met de in de navolgende punten uiteengezette factoren.

Zo zal hij in het bijzonder moeten nagaan of er een verband bestaat tussen de hoogte van de honoraria en de kwaliteit van de door de advocaten geleverde diensten, en met name of de vaststelling van dergelijke minimumhonoraria een passende maatregel is waarmee de nagestreefde doelstellingen kunnen worden bereikt, namelijk de bescherming van de consument en een goede rechtsbedeling.

Een tariefregeling die minimumhonoraria voorschrijft, belet de leden van de beroepsgroep weliswaar niet, diensten te leveren van matige kwaliteit, maar bij voorbaat valt niet uit te sluiten dat met deze tariefregeling kan worden voorkomen dat advocaten in een context als de Italiaanse markt, die blijkens de verwijzingsbeslissing wordt gekenmerkt door een zeer groot aantal ingeschreven en actief werkzame advocaten, worden gestimuleerd om te concurreren door middel van het aanbieden van diensten onder de prijs, met het risico dat de kwaliteit van de geleverde diensten achteruitgaat.

Ook zal rekening moeten worden gehouden met de bijzondere eigenschappen van zowel de betrokken markt, zoals in het vorige punt weergegeven, als met de betrokken diensten, met name met het feit dat de mate waarin ‘cliënten/consumenten’ en advocaten over informatie beschikken, normaal gesproken verschillend is. Advocaten hebben verregaande technische bekwaamheden waarover de consument niet noodzakelijkerwijs beschikt, zodat de laatste de kwaliteit van de hem geleverde diensten moeilijk kan beoordelen (zie met name het Verslag over de mededinging op het gebied van de professionele dienstverlening, in de mededeling van de Commissie van 9 februari 2004 [COM(2004) 83 def., blz. 10]).

Niettemin zal de verwijzende rechter moeten nagaan of beroepsvoorschriften betreffende advocaten, met name regels voor de organisatie, de kwalificatie, de gedragscode, het toezicht en de aansprakelijkheid, als zodanig voldoende zijn om de doelstellingen van consumentenbescherming en een goede rechtsbedeling te bereiken.

Gelet op het voorgaande moet op de vierde en de vijfde vraag in zaak C-94/04 worden geantwoord dat een wettelijke regeling waarbij het absoluut verboden is om bij overeenkomst af te wijken van de minimumhonoraria die zijn vastgesteld bij een tariefregeling voor advocaten zoals in het hoofdgeding aan de orde, voor verrichtingen die juridisch van aard zijn en zijn voorbehouden aan advocaten, een beperking vormt van de in artikel 49 EG neergelegde vrijheid van dienstverrichting. Het staat aan de verwijzende rechter, na te gaan of een dergelijke regeling, gelet op de wijze waarop zij in concreto wordt toegepast, daadwerkelijk beantwoordt aan de ter rechtvaardiging ervan aangevoerde doelstellingen van consumentenbescherming en een goede rechtsbedeling, en of de uit die regeling voortvloeiende beperkingen niet aan deze doelstellingen onevenredig zijn.