HvJ EG, 07-09-2006, nr. C-53/04

Volgens clausule 1 ervan

.

Clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst bepaalt dat deze ‘van toepassing [is] op werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat’.

Clausule 5 van de raamovereenkomst luidt:

Volgens artikel 2, eerste alinea, van richtlijn 1999/70 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 10 juli 2001 aan deze richtlijn te voldoen.

De nationale wetgever heeft bij wet nr. 422 van 29 december 2000 houdende bepalingen ter vervulling van de verplichtingen voortvloeiende uit het lidmaatschap van Italië van de Europese Gemeenschappen — Communautaire wet 2000 (gewone bijlage bij GURI nr. 16 van 20 januari 2001; hierna: ‘wet nr. 422/2000’) de Italiaanse regering gemachtigd om de noodzakelijke wetgevende decreten vast te stellen voor de omzetting van de in de bijlagen A en B bij deze wet bedoelde gemeenschapsrichtlijnen. In bijlage B wordt met name richtlijn 1999/70 vermeld.

Artikel 2, lid 1, sub b, van wet nr. 422/2000 bepaalt inzonderheid dat ‘om onverenigbaarheid te voorkomen met de regels die gelden op de verschillende gebieden die worden geraakt door de uit te voeren regeling […] de betrokken regels in voorkomend geval [worden] gewijzigd of aangevuld […]’, en volgens sub f ‘waarborgen de wetgevende decreten in elk geval dat, op de door de uit te voeren richtlijnen behandelde gebieden, de vastgestelde regels volledig stroken met de voorschriften van de richtlijnen in kwestie […]’.

Op 6 september 2001 heeft de Italiaanse regering op basis van artikel 2, lid 1, sub f, van wet nr. 422/2000 wetgevend decreet nr. 368 vastgesteld, inzake de uitvoering van richtlijn 1999/70/EG betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (GURI nr. 235 van 9 oktober 2001, blz. 4; hierna: ‘wetgevend decreet nr. 368/2001’).

Artikel 1, lid 1, van wetgevend decreet nr. 368/2001 bepaalt dat ‘een termijn mag worden gesteld aan de duur van de arbeidsovereenkomst om redenen van technische, productieve, organisatorische aard of van vervanging van werknemers’.

Krachtens artikel 4, lid 1, van wetgevend decreet nr. 368/2001 kan de duur van de arbeidsovereenkomst één keer worden verlengd wanneer de aanvankelijke duur ervan korter was dan drie jaar, ‘op voorwaarde dat dit gebeurt om objectieve redenen en dit betrekking heeft op hetzelfde werk als dat waarvoor in de arbeidsovereenkomst een bepaalde tijd werd vastgelegd’. In dat geval mag de totale duur van de genoemde overeenkomst evenwel niet langer zijn dan drie jaar.

Artikel 5 van wetgevend decreet nr. 368/2001, ‘Verstrijken van de termijn en sancties. Opeenvolgende overeenkomsten’, bepaalt:

Artikel 10 van wetgevend decreet nr. 368/2001 bevat een lijst van gevallen waarop de nieuwe regeling inzake de overeenkomsten voor bepaalde tijd niet van toepassing is. Geen enkel daarvan betreft de sector van de overheidsdienst.

Wetgevend decreet nr. 368/2001 is volgens de verwijzende rechter op 21 september 2001 in werking getreden. Artikel 11, lid 1, ervan preciseert dat ‘met ingang van de inwerkingtreding van het onderhavige wetgevend decreet worden ingetrokken […] alle wettelijke bepalingen die hoe dan ook onverenigbaar zijn en in het onderhavige wetgevend decreet niet uitdrukkelijk zijn vermeld’. Lid 3 van het genoemde artikel voegt hieraan toe dat ‘ter uitvoering van de voorheen geldende regeling gesloten individuele arbeidsovereenkomsten tot de afloop daarvan blijven gelden’.

Bovendien bepaalt artikel 36 van wetgevend decreet nr. 165 van 30 maart 2001 houdende algemene bepalingen inzake de regeling van het werk van de werknemers in overheidsdienst (gewone bijlage bij GURI nr. 106 van 9 mei 2001; hierna: ‘wetgevend decreet nr. 165/2001’):

De verwijzende rechter benadrukt dat de Corte costituzionale (Italiaans grondwettelijk hof) in haar arrest nr. 89 van 13 maart 2003 heeft geoordeeld dat artikel 36, lid 2, eerste volzin, van wetgevend decreet nr. 165/2001 in overeenstemming is met de grondwettelijke beginselen van gelijkheid en behoorlijk bestuur, die respectievelijk worden geformuleerd in de artikelen 3 en 97 van de Italiaanse grondwet. De Corte costituzionale heeft zich op het standpunt gesteld dat wanneer er een onregelmatigheid wordt vastgesteld bij het sluiten van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, werknemers in de particuliere sector en werknemers in overheidsdienst verschillend mogen worden behandeld op grond van het fundamentele beginsel volgens hetwelk de toegang tot betrekkingen bij overheidsorganen krachtens artikel 97, derde alinea, van die grondwet bij wege van vergelijkend onderzoek plaatsvindt.

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de raamovereenkomst aldus dient te worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale regeling die in geval van misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd door een werkgever uit de openbare sector, uitsluit dat deze worden omgezet in arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor onbepaalde tijd, hoewel een dergelijke omzetting wel is voorzien voor arbeidsovereenkomsten en arbeidsverhoudingen die zijn aangegaan met een werkgever uit de particuliere sector.

Voor een antwoord op deze vraag moet allereerst worden opgemerkt dat richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst, anders dan de Italiaanse regering ter terechtzitting heeft betoogd, toepassing kunnen vinden op arbeidsovereenkomsten en arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd die met overheidsdiensten en andere entiteiten van de openbare sector zijn aangegaan (arrest van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C-212/04, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 54).

Niets in die twee handelingen wijst er namelijk op dat enkel arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd tussen werknemers en werkgevers uit de particuliere sector binnen de werkingssfeer ervan zouden vallen (arrest Adeneler e.a., reeds aangehaald, punt 55).

Integendeel, in de eerste plaats volgt uit de bewoordingen van clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst dat de werkingssfeer van die overeenkomst ruim is opgevat, nu zij in het algemeen geldt voor ‘werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat’. Bovendien omvat de definitie in clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst van het begrip ‘werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd’ in de zin van die overeenkomst alle werknemers, zonder onderscheid naar de openbare dan wel particuliere aard van hun werkgever (arrest Adeneler e.a., reeds aangehaald, punt 56).

In de tweede plaats sluit clausule 2, punt 2, van de raamovereenkomst arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd met een werkgever uit de openbare sector niet uit, maar maakt zij het de lidstaten en/of sociale partners enkel mogelijk ‘leerovereenkomsten en het leerlingwezen’ en arbeidsovereenkomsten en -verhoudingen ‘die zijn gesloten in het kader van een speciaal door of met steun van de overheid uitgevoerd opleidings-, arbeidsinpassings- en omscholingsprogramma’, aan de werkingssfeer van deze raamovereenkomst te onttrekken (arrest Adeneler e.a., reeds aangehaald, punt 57).

Er moet eveneens aan worden herinnerd dat de raamovereenkomst, zoals blijkt uit clausule 1, sub b, ervan, tot doel heeft om een kader vast te stellen om misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen.

Daartoe verplicht clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst de lidstaten om in hun rechtsorde minstens één van de in punt 1, sub a tot en met c, ervan opgesomde maatregelen in te voeren, wanneer in de betrokken lidstaat nog geen gelijkwaardige wettelijke voorschriften bestaan om het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd efficiënt te voorkomen (arrest Adeneler e.a., reeds aangehaald, punt 65).

Er moet evenwel op worden gewezen dat de genoemde bepaling, zoals blijkt uit de bewoordingen ervan, de lidstaten de mogelijkheid toekent om, voor zover dit objectief wordt gerechtvaardigd, rekening te houden met de bijzondere behoeften van bepaalde sectoren en/of de categorieën werknemers in kwestie.

Het is juist dat clausule 5, punt 2, van de raamovereenkomst de lidstaten niet uitdrukkelijk dezelfde mogelijkheid toekent inzake de vaststelling van de voorwaarden waaronder opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd moeten worden geacht voor onbepaalde tijd te gelden.

Aangezien die bepaling de lidstaten niet in het algemeen de verplichting oplegt om te voorzien in de omzetting van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd, en daarin al evenmin in bijzonderheden de voorwaarden zijn vastgesteld waaronder gebruik kan worden gemaakt van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (arrest Adeneler e.a., reeds aangehaald, punt 91), laat zij de lidstaten op dit gebied evenwel een zekere beoordelingsvrijheid.

Bijgevolg staat clausule 5 van de raamovereenkomst er als zodanig niet aan in de weg dat een lidstaat het misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd verschillend behandelt, al naargelang de genoemde overeenkomsten of verhoudingen werden aangegaan met een werkgever uit de particuliere sector of een werkgever uit de openbare sector.

Zoals blijkt uit punt 105 van voormeld arrest Adeneler e.a., kan een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die enkel voor de openbare sector voorziet in een verbod van omzetting in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, evenwel alleen in overeenstemming met de raamovereenkomst worden geacht, wanneer de interne rechtsorde van de betrokken lidstaat voor de betrokken sector voorziet in een andere effectieve maatregel ter voorkoming, en in voorkomend geval ter bestraffing, van het misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd.

Aangaande deze laatste voorwaarde dient erop te worden gewezen dat clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst de lidstaten verplicht om op efficiënte en dwingende wijze minstens één van de in deze bepaling opgesomde maatregelen in te voeren, die misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd beogen te voorkomen, wanneer er in het nationale recht niet reeds gelijkwaardige maatregelen bestaan.

Wanneer, zoals in casu, het gemeenschapsrecht niet voorziet in specifieke sancties voor het geval dat toch misbruiken worden vastgesteld, staat het bovendien aan de nationale overheidsinstanties om, teneinde het hoofd te bieden aan een dergelijke situatie, passende maatregelen vast te stellen, die niet alleen evenredig moeten zijn, maar eveneens voldoende effectief en afschrikkend om ervoor te zorgen dat de krachtens de raamovereenkomst vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen (arrest Adeneler e.a., reeds aangehaald, punt 94).

Hoewel de wijze waarop dergelijke normen ten uitvoer worden gelegd krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten een zaak is van de interne rechtsorde van die staten, mag zij echter niet ongunstiger zijn dan die voor vergelijkbare vorderingen op basis van nationaal recht (gelijkwaardigheidsbeginsel) en mag zij evenmin de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (effectiviteitsbeginsel) (zie met name arrest van 14 december 1995, Peterbroeck, C-312/93, Jurispr. blz. I-4599, punt 12, alsmede arrest Adeneler e.a., reeds aangehaald, punt 95).

Hieruit vloeit voort dat wanneer een misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd heeft plaatsgevonden, er een maatregel moet kunnen worden toegepast die voorziet in effectieve en op het vlak van de werknemersbescherming gelijkwaardige garanties, teneinde dit misbruik naar behoren te bestraffen en de gevolgen van de schending van het gemeenschapsrecht ongedaan te maken. Volgens de tekst zelf van artikel 2, eerste alinea, van richtlijn 1999/70 moeten de lidstaten immers ‘alle nodige maatregelen treffen om de in deze richtlijn voorgeschreven resultaten te allen tijde te kunnen waarborgen’ (arrest Adeneler e.a., reeds aangehaald, punt 102).

Het staat niet aan het Hof om uitspraak te doen over de uitlegging van het nationale recht; deze uitlegging is uitsluitend een taak van de verwijzende rechter, die in het onderhavige geval dient vast te stellen of de bepalingen van de relevante nationale regeling voldoen aan de in de drie voorgaande punten genoemde vereisten. Het Hof kan echter in zijn prejudiciële beslissing in voorkomend geval preciseringen geven teneinde de nationale rechterlijke instantie bij haar beoordeling te leiden (zie arrest van 21 februari 2006, Halifax e.a., C-255/02, Jurispr. blz. I-1609, punten 76 en 77).

Dienaangaande moet worden opgemerkt dat een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die voorziet in dwingende voorschriften inzake de duur en de vernieuwing van overeenkomsten voor bepaalde tijd, alsmede in het recht op vergoeding van de schade die de werknemer heeft geleden door het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd door de overheid, op het eerste gezicht lijkt te voldoen aan de in de punten 51 tot en met 53 van het onderhavige arrest genoemde vereisten.

Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om te beoordelen in hoeverre artikel 36, lid 2, eerste zin, van wetgevend decreet nr. 165/2001, gelet op de voorwaarden voor de toepassing alsook de daadwerkelijke uitvoering ervan, een passende maatregel is ter voorkoming, en in voorkomend geval ter bestraffing, van het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd door de overheid.

Gelet op een en ander, dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat zij in beginsel niet in de weg staat aan een nationale regeling die in geval van misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd door een werkgever uit de openbare sector, uitsluit dat deze worden omgezet in arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor onbepaalde tijd, hoewel een dergelijke omzetting wel is voorzien voor arbeidsovereenkomsten en arbeidsverhoudingen die zijn aangegaan met een werkgever uit de particuliere sector, wanneer deze regeling voorziet in een andere effectieve maatregel ter voorkoming, en in voorkomend geval ter bestraffing, van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd door een werkgever uit de openbare sector.