HvJ EG, 07-09-2006, nr. C-526/04

Uit voormeld arrest Ferring volgt dat artikel 87 EG aldus moet worden uitgelegd dat een maatregel als de heffing op de rechtstreekse verkoop, die enkel van toepassing is op de rechtstreekse verkoop van geneesmiddelen door farmaceutische laboratoria, slechts als staatssteun aan de groothandelaars-distributeurs kan worden aangemerkt wanneer hij leidt tot een overcompensatie ten gunste van deze laatste, dat wil zeggen voor zover het voordeel dat deze marktdeelnemers halen uit het feit dat zij niet aan deze heffing zijn onderworpen, groter is dan de extra kosten die zij dragen om te voldoen aan de verplichtingen inzake openbaredienstverlening die hun bij de nationale regeling zijn opgelegd.

In casu betoogt Boiron, een farmaceutisch laboratorium dat aan de heffing op de rechtstreekse verkoop is onderworpen, dat het feit dat groothandelaars-distributeurs niet aan deze heffing zijn onderworpen, een overcompensatie te hunnen gunste meebrengt en dus als zodanig voor hen onwettige steun vormt. Op deze grond heeft zij de teruggaaf gevorderd van de uit hoofde van die heffing voor de jaren 1998 en 1999 betaalde bedragen.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, EG die tot uitvoering wordt gebracht met schending van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 88, lid 3, EG, onwettig is. Het staat aan de nationale rechterlijke instanties, de rechten van de justitiabelen te beschermen tegen een eventuele schending door de nationale autoriteiten van het verbod op de uitvoering van steunmaatregelen, door overeenkomstig hun nationale recht alle consequenties te trekken, zowel wat de geldigheid van de handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen als wat de terugvordering van de verleende financiële steun betreft (zie met name arrest van 27 oktober 2005, Distribution Casino France e.a., C-266/04–C-270/04, C-276/04 en C-321/04–C-325/04, Jurispr. blz. I-9481, punt 30 en aangehaalde rechtspraak).

Het is juist dat het Hof in verschillende aan hem voorgelegde zaken heeft geoordeeld dat ondernemingen die een heffing verschuldigd zijn, zich niet aan de betaling daarvan kunnen onttrekken of daarvan geen terugbetaling kunnen verkrijgen met het argument dat de door andere ondernemingen genoten vrijstelling staatssteun vormt (zie met name reeds aangehaalde arresten Banks, punt 80, en Distribution Casino France e.a., punten 42 en 44, en arrest van 15 juin 2006, Air Liquide, C-393/04 en C-41/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 43).

De aard van de nationale maatregelen waarom het ging in de zaken die tot de in het vorige punt genoemde arresten hebben geleid, verschilt evenwel wezenlijk van die van de heffing op de rechtstreekse verkoop.

In die zaken ging het namelijk telkens om een vrijstelling van bepaalde marktdeelnemers van een algemene heffing en werd betoogd dat deze vrijstelling op zichzelf een steunmaatregel vormde.

In het hoofdgeding gaat het daarentegen niet om een dergelijke heffingsregeling, maar om een heffing waaraan slechts één van de twee elkaar beconcurrerende categorieën marktdeelnemers is onderworpen, te weten de farmaceutische laboratoria.

Bij een dergelijke asymmetrische onderwerping aan een heffing vloeit de vermeende steun voort uit het feit dat een andere categorie marktdeelnemers waarmee de aan de heffing onderworpen categorie in rechtstreekse concurrentie staat, in casu de groothandelaars-distributeurs, niet aan deze heffing is onderworpen.

In casu staat vast dat deze niet-onderwerping overigens een vooropgezette, ja zelfs de voornaamste doelstelling is van de heffing op de rechtstreekse verkoop.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof in punt 19 van voormeld arrest Ferring heeft opgemerkt dat er in Frankrijk twee direct concurrerende distributiecircuits voor geneesmiddelen bestaan: enerzijds dat van de groothandelaars-distributeurs, en anderzijds dat van de farmaceutische laboratoria die hun producten rechtstreeks verkopen. Bovendien heeft het Hof in dit punt opgemerkt dat de heffing op de rechtstreekse verkoop met name het herstel van het evenwicht beoogt inzake de mededingingsvoorwaarden tussen de twee distributiecircuits voor geneesmiddelen, die volgens de Franse wetgever zijn vervalst omdat de verplichtingen inzake openbaredienstverlening alleen gelden voor de groothandelaars-distributeurs. Ten slotte heeft het Hof hieraan toegevoegd dat na de invoering van deze heffing bij wet nr. 97-1164 niet enkel de in de onmiddellijk daaraan voorafgaande jaren vastgestelde groei van de rechtstreekse verkoop is stilgevallen, maar dat thans een tegenovergestelde tendens wordt vastgesteld, aangezien de groothandelaars-distributeurs marktaandelen hebben teruggewonnen.

Zo werd aangetoond dat de niet-onderwerping aan de heffing op de rechtstreekse verkoop een overcompensatie ten gunste van de groothandelaars-distributeurs meebrengt, aangezien het voordeel dat deze uit de niet-onderwerping halen, groter is dan de extra kosten die zij dragen om te voldoen aan de verplichtingen inzake openbaredienstverlening die hun zijn opgelegd, dan zou de onderwerping van een farmaceutisch laboratorium als Boiron aan een dergelijke heffing een handeling tot uitvoering van een steunmaatregel vormen.

Zou dit het geval zijn, dan zou de nationale rechter, zoals in punt 29 van dit arrest in herinnering is gebracht, overeenkomstig zijn nationale recht alle consequenties moeten trekken wat de geldigheid van een dergelijke handeling betreft.

In casu is de maatregel waarvan wordt gesteld dat hij een steun vormt, de heffing op de rechtstreekse verkoop zelf en niet een of andere vrijstelling die hiervan kan worden losgekoppeld.

In een dergelijk geval moet een marktdeelnemer als Boiron zich kunnen beroepen op de onwettigheid van de heffing op de rechtstreekse verkoop op grond dat deze een steunmaatregel vormt, om de teruggaaf ervan te vorderen.

Dit zou overigens niet tot gevolg hebben dat de nationale rechter ertoe zou worden gebracht om een uitbreiding van het aantal begunstigden van de steun toe te staan. Integendeel, een dergelijke teruggaaf, voor zover deze verschuldigd zou blijken, zou een bijzonder geschikte maatregel zijn om het aantal marktdeelnemers te verminderen die door de vermeende steunmaatregel worden geschaad, en bijgevolg om de mededingingsverstorende gevolgen ervan te beperken.

De verwijzende rechter en de partijen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, hebben de vraag opgeworpen of een dergelijk recht om zich te beroepen op de onwettigheid van de heffing op de rechtstreekse verkoop die worden geacht staatssteun te vormen, met het oog op de teruggaaf ervan, strookt met de beginselen die ten grondslag liggen aan de rechtspraak van het Hof inzake parafiscale heffingen, die bij voormeld arrest Van Calster e.a. is ingeluid en in latere arresten verder is uitgewerkt.

Uit deze rechtspraak volgt dat wanneer een steunmaatregel waarvan de wijze van financiering integraal deel uitmaakt, met voorbijgaan aan de aanmeldingsplicht ten uitvoer is gelegd, de nationale rechterlijke instanties in beginsel verplicht zijn de terugbetaling te gelasten van de specifiek ter financiering van deze steun geheven belastingen of bijdragen (arrest Van Calster e.a., reeds aangehaald, punt 54).

Dienaangaande heeft het Hof verduidelijkt dat om een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken, er krachtens de relevante nationale regeling een dwingend bestemmingsverband moet bestaan tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd (zie met name arrest Air Liquide, reeds aangehaald, punt 46 en aangehaalde rechtspraak).

De bijzonderheid van de heffing op de rechtstreekse verkoop schuilt in het feit dat deze heffing en de vermeende steunmaatregel twee onlosmakelijk verbonden elementen vormen van een en dezelfde fiscale maatregel. In een dergelijk geval is de band tussen de heffing en de steun nog nauwer dan in het geval van een parafiscale heffing als die welke het voorwerp vormde van voormeld arrest Van Calster e.a.

In deze omstandigheden strookt het met de beginselen die ten grondslag liggen aan de rechtspraak van het Hof inzake parafiscale heffingen die bij voormeld arrest Van Calster e.a. is ingeluid en in latere arresten verder is uitgewerkt, om een marktdeelnemer als Boiron het recht toe te kennen om zich te beroepen op de onwettigheid van de heffing op de rechtstreekse verkoop, om de teruggaaf te verkrijgen van de uit hoofde daarvan betaalde bedragen.

Hieraan moet worden toegevoegd dat een dergelijke teruggaaf hoe dan ook enkel kan worden toegekend wanneer wordt aangetoond dat voormelde bedragen, of althans het deel ervan waarvan de teruggaaf wordt gevorderd, een overcompensatie ten gunste van de groothandelaars-distributeurs vormen en deze dus wat dit betreft een economisch voordeel verlenen, en wanneer daarnaast ook de overige in artikel 87, lid 1, EG genoemde voorwaarden om een maatregel als staatssteun aan te kunnen merken, zijn vervuld.

Gelet op het voorgaande, moet op de eerste vraag worden geantwoord dat het gemeenschapsrecht aldus moet worden uitgelegd dat een farmaceutisch laboratorium dat een bijdrage verschuldigd is zoals die bedoeld in artikel 12 van wet nr. 97-1164, het recht heeft zich erop te beroepen dat het feit dat de groothandelaars-distributeurs niet aan deze bijdrage zijn onderworpen, staatssteun vormt, om teruggaaf te verkrijgen van het deel van de betaalde bedragen dat overeenkomt met het door de groothandelaars-distributeurs ten onrechte verkregen economisch voordeel.

In het hoofdgeding beroept een farmaceutisch laboratorium dat de heffing op de rechtstreekse verkoop is verschuldigd, waarvan vaststaat dat die niet overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG is aangemeld, zich op de onwettigheid van deze heffing om teruggaaf ervan te verkrijgen, op grond dat het feit dat de groothandelaars-distributeurs die zijn rechtstreekse concurrenten zijn, niet aan deze heffing zijn onderworpen, staatssteun vormt.

In deze context wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de naleving van het doeltreffendheidsbeginsel is gewaarborgd wanneer de marktdeelnemer die om teruggaaf verzoekt van de betaalde heffing op de rechtstreekse verkoop, overeenkomstig de nationale bewijslastregels en met het oog op de teruggaaf daarvan, moet aantonen dat het feit dat de groothandelaars-distributeurs niet aan deze heffing zijn onderworpen, een overcompensatie te hunnen gunste meebrengt, omdat ten minste één van de vier zogenoemde ‘Altmark’-voorwaarden niet is vervuld, en dus als zodanig een economisch voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, EG vormt.

Bij gebreke van een communautaire regelgeving dienaangaande, zoals het geval is in het hoofdgeding, is het een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingesteld ter bescherming van rechten die de justitiabelen aan de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht ontlenen, mits die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke vorderingen krachtens nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie met name arrest van 10 april 2003, Steffensen, C-276/01, Jurispr. blz. I-3735, punt 60 en aangehaalde rechtspraak).

Enerzijds merkt de verwijzende rechter in dit verband op dat hoewel de bewijslast dat er sprake is van een overcompensatie ten gunste van de groothandelaars-distributeurs, waarvoor moet worden aangetoond dat ten minste één van de vier zogenoemde ‘Altmark’-voorwaarden niet is vervuld, overeenkomstig het toepasselijke nationale recht in beginsel rust op de marktdeelnemer die stelt dat het daarbij gaat om steun, teneinde teruggaaf van de betrokken heffing te verkrijgen, dit nationale recht de rechter eveneens een ruime bevoegdheid toekent om ambtshalve alle wettelijk toelaatbare maatregelen van instructie te bevelen.

Anderzijds merkt de verwijzende rechter op dat het daarbij louter om een bevoegdheid gaat en dat het verzuim van deze marktdeelnemer om het voor het slagen van zijn vordering noodzakelijke bewijs over te leggen, het enige obstakel kan vormen voor het bewijs dat de heffing op de rechtstreekse verkoop staatssteun in de zin van artikel 88, lid 3, EG is, aangezien de zogenoemde ‘Altmark’-voorwaarden betrekking hebben op gegevens waartoe deze marktdeelnemer niet noodzakelijkerwijs toegang heeft, afgezien van een beroep voor de rechter waarin de begunstigde van de vermeende steun zou worden betrokken.

De Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) de Lyon heeft bovendien erop gewezen dat de nationale rechter in het bijzonder bevoegd is om een partij of een derde buiten het geding te gelasten een akte of een stuk over te leggen.

Om de eerbiediging van het doeltreffendheidsbeginsel te verzekeren, moet de nationale rechter in deze omstandigheden, wanneer hij vaststelt dat het feit dat de bewijslast dat er sprake is van een overcompensatie ten gunste van de groothandelaars-distributeurs en dus dat de heffing op de rechtstreekse verkoop staatssteun vormt, op een farmaceutisch laboratorium als Boiron rust, het onmogelijk of uiterst moeilijk kan maken dit bewijs te leveren, met name omdat dit betrekking heeft op gegevens waarover een dergelijk laboratorium niet kan beschikken, gebruikmaken van alle procedurele middelen die hem door het nationale recht ter beschikking worden gesteld, waaronder het bevelen van de noodzakelijke maatregelen van instructie, met inbegrip van de overlegging van een akte of een stuk door één der partijen of door een derde.

Gelet op wat voorafgaat, moet op de tweede vraag worden geantwoord dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen de toepassing van nationaalrechtelijke bepalingen die de teruggaaf van een verplichte bijdrage zoals die bedoeld in artikel 12 van wet nr. 97-1164 afhankelijk stellen van het door diegene die de vordering tot teruggaaf indient te leveren bewijs dat het voordeel dat de groothandelaars-distributeurs halen uit het feit dat zij niet aan deze bijdrage zijn onderworpen, groter is dan de extra kosten die zij dragen om te voldoen aan de openbaredienstverplichtingen die hun bij de nationale regeling zijn opgelegd, en in het bijzonder dat ten minste één van de zogenoemde ‘Altmark’-voorwaarden niet is vervuld.

Om de eerbiediging van het doeltreffendheidsbeginsel te verzekeren, moet de nationale rechter evenwel, wanneer hij vaststelt dat het feit dat de bewijslast dat er sprake is van een overcompensatie ten gunste van de groothandelaars-distributeurs en dus dat de heffing op de rechtstreekse verkoop staatssteun vormt, op een farmaceutisch laboratorium als Boiron rust, het onmogelijk of uiterst moeilijk kan maken dit bewijs te leveren, met name omdat dit betrekking heeft op gegevens waarover een dergelijk laboratorium niet kan beschikken, gebruikmaken van alle procedurele middelen die hem door het nationale recht ter beschikking worden gesteld, waaronder het bevelen van de noodzakelijke maatregelen van instructie, met inbegrip van de overlegging van een akte of een stuk door één der partijen of door een derde.