HvJ EG, 16-02-2006, nr. C-215/04

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 2, sub g, 6, lid 5, en 7, leden 1, 2 en 4, sub a, van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Marius Pedersen A/S (hierna: ‘Pedersen’), een erkende onderneming voor de inzameling van elektronisch afval met zetel in Denemarken, en het Miljøstyrelse (nationaal milieuagentschap) inzake de overbrenging van dat afval naar Duitsland met het oog op de nuttige toepassing ervan.

De negende overweging van verordening nr. 259/93 luidt:

Artikel 2, sub g, van de verordening definieert de ‘kennisgever’ als volgt:

Artikel 6 van de verordening bepaalt:

Artikel 7 van verordening nr. 259/93 luidt:

Artikel 4 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32; hierna: ‘richtlijn 75/442’), luidt:

Bij kennisgeving van 21 februari 2000 heeft Pedersen bij het Miljøstyrelse een vergunning aangevraagd voor de overbrenging voor nuttige toepassing van 2 000 ton elektronisch afval naar haar in Duitsland gevestigde partneronderneming. Dit agentschap heeft de vergunning voor de overbrenging geweigerd, omdat Pedersen het niet de voor het onderzoek van de vergunningaanvraag noodzakelijke informatie had verstrekt, te weten met name:

Gelet op de beweerdelijk onvolledige kennisgeving, heeft het Miljøstyrelse zich bovendien op het standpunt gesteld dat de in artikel 7 van verordening nr. 259/93 vastgelegde termijn van 30 dagen waarover de bevoegde autoriteit beschikt om haar toestemming te geven of om bezwaar te maken, niet kon beginnen te lopen.

Pedersen heeft op 22 mei 2001 beroep ingesteld bij het Østre Landsret, aangezien zij van mening was dat zij voldoende documentatie had verschaft om het Miljøstyrelse in staat te stellen de gevraagde vergunning af te geven en dat de termijnen waarbinnen bezwaar kon worden gemaakt waren verstreken, zodat zij gerechtigd was het afval over te brengen waarvan sprake is in het hoofdgeding.

In die omstandigheden heeft het Østre Landsret besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, sub g-ii, van verordening nr. 259/93 aldus dient te worden uitgelegd dat de erkende inzamelaar van afvalstoffen niet automatisch bevoegd is om kennisgeving te doen van de overbrenging daarvan voor nuttige toepassing.

Uit de tekst zelf van artikel 2, sub g, blijkt dat wanneer de persoon wiens activiteiten de betrokken afvalstoffen hebben voortgebracht, in casu de oorspronkelijke producent, niet in staat is kennisgeving van de overbrenging te doen, een erkende inzamelaar de rol van kennisgever mag vervullen, maar uitsluitend in dit geval.

Derhalve sluit dit artikel uitdrukkelijk uit dat de erkende inzamelaar automatisch als de enige kennisgever van de overbrenging van afvalstoffen kan worden beschouwd.

De verwijzende rechter vraagt bovendien om te preciseren aan welke criteria moet zijn voldaan opdat de erkende inzamelaar de kennisgever kan zijn van een overbrenging van afvalstoffen voor nuttige toepassing.

Hoewel op de eerste plaats de oorspronkelijke producent verplicht is tot kennisgeving van de overbrenging van afvalstoffen, betekent de zinsnede ‘indien dat niet mogelijk is’ dat de erkende inzamelaar deze kennisgeving kan doen wanneer dit voor de oorspronkelijke producent onmogelijk is. Tegen de achtergrond van één van de doelstellingen van verordening nr. 259/93, zoals die tot uitdrukking komt in de negende overweging daarvan, te weten de voorafgaande kennisgeving van de overbrenging van afvalstoffen aan de bevoegde autoriteiten zodat deze naar behoren op de hoogte zijn en aldus alle maatregelen kunnen treffen die nodig zijn voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu, is het immers noodzakelijk om de zinsnede ‘indien dat niet mogelijk is’ ruim uit te leggen, teneinde te waarborgen dat de erkende inzamelaar de kennisgeving van de overbrenging aan de bevoegde autoriteiten kan doen wanneer dit voor de oorspronkelijke producent onmogelijk is.

In dit verband vormen de door de verwijzende rechter aangevoerde omstandigheden, zoals het feit dat de producent van de afvalstoffen niet bekend is of de omstandigheid dat er sprake is van een zo groot aantal producenten met ieder afzonderlijk een zo geringe productie dat het onredelijk zou zijn van ieder van hen afzonderlijk een kennisgeving van de overbrenging van de afvalstoffen te verlangen, criteria waaraan moet zijn voldaan opdat de erkende inzamelaar kennisgeving van de overbrenging aan de bevoegde autoriteiten kan doen en die worden gedekt door de zinsnede ‘indien dat niet mogelijk is’.

Met name wanneer de identiteit van de oorspronkelijke producent niet bekend is, is het volkomen gerechtvaardigd en zelfs wenselijk dat de erkende inzamelaar de kennisgeving aan de bevoegde autoriteiten doet. Bovendien zou het toenemende aantal kennisgevingen ten gevolge van het grote aantal ondernemers die ieder geringe hoeveelheden afvalstoffen produceren, zoals de advocaat-generaal in punt 26 van zijn conclusie heeft opgemerkt, onverenigbaar zijn met de verplichting van de bevoegde autoriteiten ingevolge verordening nr. 259/93 om deze kennisgevingen binnen relatief korte termijnen te onderzoeken.

Op de eerste vraag dient derhalve te worden geantwoord dat de zinsnede ‘indien dat niet mogelijk is’ in artikel 2, sub g-ii, van verordening nr. 259/93 aldus dient te worden uitgelegd dat het enkele feit dat een persoon een erkende inzamelaar is, hem niet de hoedanigheid van kennisgever van een overbrenging van afvalstoffen voor nuttige toepassing verleent. De omstandigheid dat de producent van de afvalstoffen niet bekend is of dat er sprake is van een zo groot aantal producenten met ieder afzonderlijk een zo geringe productie dat het onredelijk zou zijn van ieder van hen afzonderlijk een kennisgeving van de overbrenging van afvalstoffen te verlangen, kan evenwel rechtvaardigen dat de erkende inzamelaar wordt beschouwd als de kennisgever van een overbrenging van afvalstoffen voor nuttige toepassing.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bevoegde autoriteiten van de staat van verzending het recht hebben bezwaar te maken tegen een aanvraag voor een vergunning voor de uitvoer van afvalstoffen voor nuttige toepassing naar een staat van bestemming, op de enkele grond dat uit de door de kennisgever verstrekte informatie niet blijkt dat de regeling van de staat van bestemming hetzelfde niveau van milieubescherming vereist als die van de staat van verzending.

Allereerst moet eraan worden herinnerd dat verordening nr. 259/93 een geharmoniseerde regeling op communautair niveau voor de overbrenging van afvalstoffen bevat, teneinde de bescherming van het milieu te waarborgen (arresten van 13 december 2001, DaimlerChrysler, C-324/99, Jurispr. blz. I-9897, punt 42, en 27 februari 2002, ASA, C-6/00, Jurispr. blz. I-1961, punt 35).

De gevallen waarin de lidstaten zich kunnen verzetten tegen een overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten, zijn voor de voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen limitatief opgesomd in artikel 7, lid 4, van deze verordening, overeenkomstig artikel 7, lid 2 (arrest ASA, reeds aangehaald, punt 36).

De toepassing van artikel 7, lid 4, dat de gevallen definieert waarin de bevoegde autoriteiten van verzending, doorvoer of bestemming bezwaar kunnen maken tegen de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, veronderstelt echter dat de bevoegde autoriteit over de noodzakelijke informatie beschikt om na te gaan of een overbrenging al dan niet een van deze gevallen betreft.

Daartoe bepaalt artikel 6, lid 5, van verordening nr. 259/93 dat de kennisgever bepaalde informatie dient te verstrekken.

Bovendien blijkt uit artikel 6, lid 4, dat de bevoegde autoriteiten de kennisgever om aanvullende informatie en documentatie kunnen verzoeken.

Aangezien verordening nr. 259/93 echter niet in een specifieke procedure voorziet voor het geval dat aan een dergelijk verzoek om aanvullende informatie of documentatie niet wordt voldaan, kan de bevoegde autoriteit overeenkomstig artikel 7, lid 2, van die verordening ‘bezwaar’ maken, wanneer zij niet over de noodzakelijke informatie beschikt om na te gaan of een overbrenging problemen oplevert in het licht van artikel 7, lid 4, van de verordening.

In dit verband verschilt het niveau van de informatie die als noodzakelijk dient te worden beschouwd en waarom de bevoegde autoriteit bijgevolg kan verzoeken, naargelang de in artikel 7, lid 4, van verordening nr. 259/93 bedoelde gevallen.

Zo heeft het Hof met betrekking tot het in artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje, van verordening nr. 259/93 bedoelde geval in punt 43 van het arrest van 16 december 2004, EU-Wood-Trading (C-277/02, Jurispr. blz. I-11957), geoordeeld dat de bevoegde autoriteiten een bezwaar kunnen baseren op overwegingen die niet alleen verband houden met het vervoer zelf, maar ook met de in verband met deze overbrenging beoogde nuttige toepassing.

Aangezien volgens artikel 4 van richtlijn 75/442 de lidstaten namelijk de nodige maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, dient artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje, van verordening nr. 259/93 aldus te worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten van verzending bevoegd zijn bezwaren te maken tegen een overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen met als motief dat de voorgenomen nuttige toepassing in strijd is met de uit het genoemde artikel 4 voortvloeiende eisen (arrest EU-Wood-Trading, reeds aangehaald, punt 42).

In voormeld arrest EU-Wood-Trading heeft het Hof verklaard dat artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje, van verordening nr. 259/93 impliceert dat de bevoegde autoriteiten van verzending bij de beoordeling van de risico's die de nuttige toepassing van de afvalstoffen in de staat van bestemming met zich brengt voor de gezondheid van de mens en voor het milieu, rekening kunnen houden met alle in dit verband relevante criteria, waaronder de criteria die in de staat van verzending gelden, zelfs indien deze strenger zijn dan die welke in de staat van bestemming worden gehanteerd, voorzover zij deze risico's beogen te voorkomen. De bevoegde autoriteiten van verzending kunnen echter niet aan de normen van hun staat gebonden zijn, indien deze niet beter in staat zijn om deze risico's te voorkomen dan de normen van de staat van bestemming (arrest EU-Wood-Trading, reeds aangehaald, punt 46).

Bovendien kan de bevoegde autoriteit van verzending enkel rechtsgeldig bezwaar tegen een overbrenging op grond van haar nationale normen voor nuttige toepassing maken voorzover deze, met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, geschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen, het voorkomen van gevaar voor de menselijke gezondheid en het milieu, te verwezenlijken en niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is om die doelstellingen te bereiken (arrest EU-Wood-Trading, reeds aangehaald, punt 49). Deze risico's moeten niet worden beoordeeld op basis van algemene overwegingen, doch op basis van relevant wetenschappelijk onderzoek (arrest EU-Wood-Trading, reeds aangehaald, punt 50).

Zo moet de kennisgever in het kader van de bij artikel 6 van verordening nr. 259/93 ingestelde voorafgaande kennisgeving, overeenkomstig lid 5 van dit artikel, op het begeleidende document waarmee de kennisgeving geschiedt niet alleen informatie verstrekken over de samenstelling en hoeveelheid van de voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen en de modaliteiten van het vervoer hiervan, maar ook over de omstandigheden waaronder de nuttige toepassing van deze afvalstoffen zal plaatsvinden.

Daarentegen kan van de kennisgever niet worden geëist dat hij aantoont dat de nuttige toepassing in de staat van bestemming gelijkwaardig zal zijn aan die welke door de regeling van de staat van verzending wordt voorgeschreven. Integendeel, wanneer de bevoegde autoriteit van verzending krachtens artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje, van verordening nr. 259/93 op basis van haar nationale normen voor nuttige toepassing bezwaar wil maken tegen een overbrenging, dan is het aan haar om de risico's voor de gezondheid van de mens en voor het milieu aan te tonen die de nuttige toepassing van de afvalstoffen in de staat van bestemming met zich zou brengen.

Gelet op het voorgaande, dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat de bevoegde autoriteit van verzending krachtens artikel 7, leden 2 en 4, sub a, eerste streepje, van verordening nr. 259/93 het recht heeft bezwaar te maken tegen een overbrenging van afvalstoffen, wanneer zij niet over informatie beschikt over de omstandigheden waaronder deze afvalstoffen in de staat van bestemming worden behandeld. Daarentegen kan van de kennisgever niet worden verlangd dat hij aantoont dat de nuttige toepassing in de staat van bestemming gelijkwaardig zal zijn aan die welke door de regeling van de staat van verzending wordt voorgeschreven.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of in het kader van de kennisgeving van de overbrenging de vermelding van een categorie afvalstoffen als ‘elektronisch afval’ voldoet aan de verplichting informatie te verstrekken met betrekking tot de samenstelling van de afvalstoffen bedoeld in artikel 6, lid 5, eerste streepje, van verordening nr. 259/93.

Zoals reeds in punt 16 van dit arrest is opgemerkt, is een van de doelstellingen van verordening nr. 259/93 de voorafgaande kennisgeving van de overbrenging van afvalstoffen aan de bevoegde autoriteiten te garanderen, zodat deze naar behoren op de hoogte zijn en aldus alle maatregelen kunnen treffen die nodig zijn voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu.

Enkel een volledige kennisgeving met een gedetailleerde weergave van de oorsprong, de samenstelling en de hoeveelheid van de voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen en, bij afvalstoffen van uiteenlopende oorsprong, een gedetailleerde inventaris van de afvalstoffen, kan garanderen dat deze doelstelling wordt bereikt.

De vermelding ‘elektronisch afval’ voldoet niet aan deze voorwaarde, gezien de abstracte en onnauwkeurige aard ervan, en op grond dat gedetailleerde aanwijzingen ontbreken die de bevoegde autoriteit informatie kunnen verstrekken over de specifieke eigenschappen van de betrokken afvalstoffen.

Gelet op wat voorafgaat, moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 6, lid 5, eerste streepje, van verordening nr. 259/93 aldus dient te worden uitgelegd dat aan de verplichting informatie te verstrekken met betrekking tot de samenstelling van de afvalstoffen niet wordt voldaan, wanneer de kennisgever verklaart dat het gaat om een als ‘elektronisch afval’ aangeduide categorie afvalstoffen.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het feit dat de bevoegde autoriteit van verzending van mening is dat zij niet over alle noodzakelijke informatie betreffende de overbrenging van afvalstoffen voor nuttige toepassing beschikt, van invloed is op de datum waarop de in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 259/93 vastgelegde termijn van 30 dagen begint te lopen. Bovendien vraagt hij of de overschrijding van deze termijn uitsluit dat de bevoegde autoriteiten bezwaar kunnen maken tegen de overbrenging of de kennisgever om aanvullende informatie kunnen verzoeken.

Om de gestelde vraag te beantwoorden, moet het mechanisme van kennisgeving van de overbrenging van afvalstoffen worden onderzocht zoals dit wordt voorgeschreven door verordening nr. 259/93.

Wanneer de kennisgever voornemens is voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen van een lidstaat naar een andere lidstaat over te brengen, zendt hij volgens artikel 6, lid 1, van de verordening een kennisgeving aan de bevoegde autoriteit van bestemming en een afschrift daarvan aan de bevoegde autoriteiten van verzending en van doorvoer, alsmede aan de ontvanger.

Artikel 7, lid 1, van de verordening bepaalt dat de bevoegde autoriteit van bestemming binnen drie werkdagen na ontvangst van de kennisgeving een ontvangstbevestiging aan de kennisgever zendt en een afschrift daarvan aan de andere bevoegde autoriteiten en aan de ontvanger.

Ingevolge lid 2, eerste alinea, van dit artikel beschikken de bevoegde autoriteiten van bestemming, verzending en doorvoer na verzending van de ontvangstbevestiging over een termijn van 30 dagen om bezwaar te maken tegen de overbrenging.

Uit de bewoordingen zelf van artikel 7 van verordening nr. 259/93 volgt dus dat de termijn van 30 dagen begint te lopen vanaf de verzending van de ontvangstbevestiging door de bevoegde autoriteit van bestemming. Het feit dat de bevoegde autoriteit van verzending, zoals in het hoofdgeding, van mening is dat zij niet alle noodzakelijke informatie heeft ontvangen, behoeft niet eraan in de weg te staan dat deze termijn begint te lopen. Die termijn van 30 dagen vormt een belangrijke waarborg voor de kennisgever dat zijn kennisgeving van overbrenging binnen de strikte termijnen als door die verordening vastgelegd wordt onderzocht en dat hem uiterlijk bij het verstrijken daarvan wordt meegedeeld of, en eventueel onder welke voorwaarden, de overbrenging kan plaatsvinden (zie in die zin, aangaande een bezwaar van de bevoegde autoriteit van verzending met betrekking tot de onjuiste opgaaf van een overbrenging, arrest ASA, reeds aangehaald, punt 49).

Om deze reden dient artikel 7, lid 2, van verordening nr. 259/93, gelet op overwegingen van rechtszekerheid, strikt te worden uitgelegd. Daar de in dit artikel vastgelegde termijn van 30 dagen een waarborg voor goed administratief beheer vormt, kunnen de bevoegde autoriteiten slechts bezwaar maken indien zij deze termijn eerbiedigen.

Het ontbreken van bepaalde informatie waarvan de bevoegde autoriteit, in casu de autoriteit van verzending, het nuttig of zelfs noodzakelijk acht dat die wordt opgevraagd, mag derhalve niet verhinderen dat de in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 259/93 vastgelegde termijn van 30 dagen begint te lopen.

In hun schriftelijke opmerkingen hebben de Deense, de Oostenrijkse en de Poolse regering hun bezorgdheid over deze uitlegging geuit en betoogd dat indien werd aanvaard dat de termijn van 30 dagen begint te lopen met de verzending van de ontvangstbevestiging door de bevoegde autoriteit van bestemming, zonder dat er rekening mee werd gehouden dat de kennisgeving onvolledig is, dit ertoe zou leiden dat de bevoegde autoriteiten niet in staat zijn bezwaar tegen de overbrenging te maken.

Dienaangaande is het, gelet op het feit dat de bevoegde autoriteiten door middel van de voorafgaande kennisgeving naar behoren op de hoogte dienen te worden gebracht van de soort, de overbrenging en de verwijdering of de nuttige toepassing van de afvalstoffen, zodat zij alle maatregelen kunnen treffen die nodig zijn voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu, waaronder de mogelijkheid gemotiveerde bezwaren tegen de overbrenging te maken, noodzakelijk dat de door artikel 6, lid 4, van verordening nr. 259/93 aan die autoriteiten toegekende rechten om aanvullende informatie te vragen wanneer zij van mening zijn dat de kennisgeving onvolledig is, worden beschermd.

De uitlegging die in de punten 46 en 47 van dit arrest wordt gegeven, tast deze rechten evenwel op geen enkele wijze aan. Daar verordening nr. 259/93 niet in een specifieke procedure voorziet voor de indiening door de bevoegde autoriteiten van verzoeken om aanvullende informatie en documentatie krachtens artikel 6, lid 4, van die verordening, kunnen dergelijke verzoeken door de bevoegde autoriteiten, in casu de bevoegde autoriteit van verzending, binnen de termijn van 30 dagen worden geformuleerd in de vorm van een ‘bezwaar’ bedoeld in artikel 7, lid 2, van de verordening. Een dergelijke oplossing maakt het mogelijk de strikte uitlegging van artikel 7, lid 2, te verzoenen met de eerbiediging van de rechten van de bevoegde autoriteiten om aanvullende informatie te vragen.

Ingeval de door de bevoegde autoriteit van verzending opgevraagde aanvullende informatie binnen de termijn van 30 dagen is binnengekomen en die autoriteit van mening is dat de problemen die aanleiding waren voor haar bezwaren zijn opgelost, deelt zij dat overeenkomstig artikel 7, lid 5, van verordening nr. 259/93 de kennisgever onmiddellijk schriftelijk mee, met afschrift aan de ontvanger en aan de andere betrokken bevoegde autoriteiten. Indien er naderhand een wezenlijke wijziging in de overbrengingsvoorwaarden optreedt, moet opnieuw kennisgeving worden gedaan.

Derhalve dient op de vierde vraag te worden geantwoord dat de in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 259/93 vastgelegde termijn begint te lopen vanaf de verzending van de ontvangstbevestiging van de kennisgeving door de bevoegde autoriteiten van de staat van bestemming, ook al zijn de bevoegde autoriteiten van de staat van verzending van mening dat zij niet alle door artikel 6, lid 5, van deze verordening voorgeschreven informatie hebben ontvangen. De overschrijding van die termijn heeft tot gevolg dat de bevoegde autoriteiten niet langer bezwaar kunnen maken tegen de overbrenging of de kennisgever om aanvullende informatie kunnen verzoeken.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht: