HvJ EG, 20-10-2005, nr. C-511/03

Beschikking 94/381/EG van 27 juni 1994 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van boviene spongiforme encefalopathie en het vervoederen van van zoogdieren afkomstig eiwit (PB L 172, blz. 23) is door de Commissie vastgesteld in het kader van de strijd tegen deze ziekte (hierna: ‘BSE’). Artikel 1 van deze beschikking luidt:

Artikel 17 van richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 224, blz. 29) bepaalt:

Artikel 17 van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395, blz. 13), zoals gerectificeerd (PB 1990, L151, blz. 40), luidt:

In zijn beslissing citeert de verwijzende rechter de oorspronkelijk versie van de tekst van artikel 17, vóór de rectificatie in 1990. Deze versie bepaalde in lid 2:

Bij beschikking 96/449/EG van de Commissie van 18 juli 1996 inzake de goedkeuring van alternatieve warmtebehandelingssystemen voor de verwerking van dierlijke afvallen met het oog op de inactivering van de agentia van spongiforme encefalopathie (PB L 184, blz. 43) is de verwerking van dierlijke afvallen van zoogdieren verboden, met uitzondering van de verwerking volgens een bepaald procédé, met name een warmtebehandeling. Om de ondernemingen in staat te stellen hun installaties aan te passen of te vervangen, is het tijdstip van inwerkingtreding van beschikking 96/449 vastgesteld op 1 april 1997.

Blijkens de verwijzingsbeslissing heeft het Productschap voor veevoeder (hierna: ‘Productschap’), teneinde de in artikel 1, lid 2, van beschikking 94/381 voorziene machtiging van de Commissie te verkrijgen, na overleg met de betrokken marktdeelnemers en de bevoegde autoriteiten in een zogenoemd ‘eiwitscheidingsprotocol’, dat is opgenomen als bijlage bij de Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1994 van 9 november 1994 (hierna: ‘verordening 1994’), een productie- en controlesysteem uitgewerkt waarmee eiwit van herkauwers kon worden onderscheiden van eiwit van niet-herkauwers, zoals varkens.

De Nederlandse regering heeft de Commissie bij brief van 29 november 1994 verzocht, haar via de procedure van artikel 17 van richtlijn 90/425 overeenkomstig beschikking 94/381 te machtigen tot het gebruik van het eiwitscheidingsprotocol.

In afwachting van de door de Commissie te verlenen machtiging heeft de bevoegde minister de verordening 1994 nog niet goedgekeurd. Ten Kate e.a. hebben hun productieproces aangepast aan het eiwitscheidingsprotocol. De Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: ‘RVV’) heeft hun toestemming gegeven op die manier te werken.

De Nederlandse regering heeft bij brief van 18 december 1995 bij de Commissie aangedrongen op het inleiden van de machtigingsprocedure. Zij heeft haar verzoek herhaald bij brief van 27 juni 1997, daarbij wijzend op het belang om uitsluitsel te geven over het verzoek, zodat het Koninkrijk der Nederlanden hierover duidelijkheid zou kunnen geven aan het bedrijfsleven.

Na de vaststelling van beschikking 96/449 is de Nederlandse regeling gewijzigd bij de Regeling warmtebehandelingssystemen en eindproducten van 25 maart 1997 (Stcrt. 1997, 61), die op 30 juli 1997 in werking is getreden. Gelet op de aanzienlijke investeringen die de in de nieuwe regeling voorgeschreven warmtebehandeling meebracht en het feit dat er nog steeds geen zicht bestond op de door de Commissie te verlenen machtiging ingevolge beschikking 94/381, hebben Ten Kate e.a. de productie van eiwit uit varkensvet gestaakt.

Bij brief van 9 maart 1998 heeft de bevoegde minister het Productschap gevraagd, de verordening 1994 in overeenstemming te brengen met beschikking 94/381, aangezien op Europees niveau niet op korte termijn een beslissing over het eiwitscheidingsprotocol zou worden genomen. De voorzitter van het Productschap heeft op 30 juni 1998 een nieuw besluit vastgesteld, waarbij de productie van diermelen overeenkomstig dit protocol werd verboden.

Op 22 februari 1999 heeft de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de Regeling verbod diermelen in diervoeders (Stcrt. 1999, 37) uitgevaardigd, die op 1 maart 1999 in werking is getreden.

Met de eerste twee vragen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, aan de hand van welk recht moet worden bepaald of een lidstaat jegens één van zijn burgers gehouden is een beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 230 EG of een beroep wegens nalaten overeenkomstig artikel 232 EG in te stellen, en of hij aansprakelijk kan worden gesteld op grond dat hij dit niet heeft gedaan. Tevens wenst die rechter te vernemen, of het gemeenschapsrecht een dergelijke verplichting bevat en een dergelijke aansprakelijkheid kan meebrengen.

Er zij aan herinnerd dat de Gemeenschap volgens artikel 5 EG handelt binnen de grenzen van de haar door het EG-Verdrag verleende bevoegdheden en toegewezen doelstellingen.

Voorts bepaalt artikel 234 EG dat het Hof bevoegd is, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitspraak te doen over de uitlegging van het Verdrag, van de handelingen van de instellingen van de Gemeenschap en van de Europese Centrale Bank, alsmede van de statuten van bij besluit van de Raad van de Europese Unie ingestelde organen, wanneer die statuten daarin voorzien.

Hieruit volgt dat het Hof niet bevoegd is om het nationale recht van een lidstaat uit te leggen (beschikking van 21 december 1995, Max Mara, C-307/95, Jurispr. blz. I-5083, punt 5; arrest van 3 oktober 2000, Corsten, C-58/98, Jurispr. blz. I-7919, punt 24, en beschikking van 19 januari 2001, Colapietro, C-391/00, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 8 en 9).

Het Hof kan daarom niet de vraag beantwoorden, of de Staat volgens de regels van het Nederlandse recht jegens één van zijn burgers verplicht kan zijn een beroep tot nietigverklaring of wegens nalaten in te stellen, en of hij aansprakelijk kan worden gesteld op grond dat hij dit niet heeft gedaan.

Wat de uitlegging van het gemeenschapsrecht betreft, zij om te beginnen vastgesteld dat noch de bewoordingen van artikel 230 EG noch die van artikel 232 EG een lidstaat verplichten beroep in te stellen. Integendeel, volgens artikel 232 EG ‘kunnen’ de lidstaten zich tot het Hof wenden om een schending van het Verdrag te doen vaststellen bestaande in het nalaten van één van de in de eerste alinea van deze bepaling genoemde instellingen om een besluit te nemen.

Een dergelijke verplichting kan evenmin worden afgeleid uit artikel 10 EG, waarop verweersters in het hoofdgeding zich tot staving van hun betoog hebben beroepen. Het door dit artikel tot uitdrukking gebrachte beginsel verlangt dat de lidstaten en de instellingen over en weer loyaal samenwerken (arrest van 10 februari 1983, Luxemburg/Parlement, 230/81, Jurispr. blz. 255, punt 37, en beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a., C-2/88 Imm., Jurispr. blz. I-3365, punt 17), maar kan niet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat jegens één van zijn burgers gehouden kan zijn een beroep tot nietigverklaring of wegens nalaten in te stellen.

Met inachtneming van de door de Verdragen voorziene voorwaarden voor de ontvankelijkheid van beroepen en het recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming, heeft het Hof dit beginsel van loyale samenwerking echter aldus uitgelegd dat de nationale rechter de nationale regels van procesrecht betreffende het instellen van beroepen zo veel mogelijk aldus moet uitleggen en toepassen dat natuurlijke en rechtspersonen tegen iedere beschikking of enigerlei andere nationale maatregel waarmee wat hen betreft een gemeenschapshandeling van algemene strekking wordt toegepast, in rechte kunnen opkomen, door de ongeldigheid van deze gemeenschapshandeling op te werpen (arrest van 25 juli 2002, Unión de Pequeõos Agricultores/Raad, C-50/00 P, Jurispr. blz. I-6677, punt 42). Dit geldt eveneens wanneer een natuurlijke of rechtspersoon zich beroept op een nalaten om een besluit te nemen in de zin van artikel 232 EG dat hij strijdig acht met het gemeenschapsrecht.

Ofschoon het gemeenschapsrecht een lidstaat op geen enkele wijze verplicht een beroep tot nietigverklaring of wegens nalaten ten behoeve van één van zijn burgers in te stellen, moet echter, teneinde de verwijzende rechter een zinvol antwoord te geven, worden nagegaan of dit recht zich verzet tegen nationaal recht dat een dergelijke verplichting bevat of in een eventuele aansprakelijkheid van die Staat voorziet op grond dat hij niet aldus heeft gehandeld.

Dienaangaande valt niet in te zien hoe inbreuk zou kunnen worden gemaakt op het gemeenschapsrecht, wanneer het nationale recht een dergelijke verplichting bevatte of voorzag in de aansprakelijkheid van de lidstaat in een dergelijk geval. Een lidstaat zou echter de in artikel 10 EG bedoelde verplichting tot loyale samenwerking kunnen schenden, wanneer hij zichzelf geen beoordelingsmarge voorbehield ten aanzien van de opportuniteit van de instelling van een beroep, waardoor hij het risico zou lopen de gemeenschapsrechter te bedelven onder beroepen waarvan een deel kennelijk ongegrond zou zijn, zodat de goede werking van die instelling in gevaar zou komen.

Gelet op een en ander moet op de eerste twee vragen worden geantwoord dat het gemeenschapsrecht een lidstaat op geen enkele wijze verplicht een beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 230 EG of wegens nalaten overeenkomstig artikel 232 EG ten behoeve van één van zijn burgers in te stellen. Het verzet zich er in beginsel echter niet tegen dat het nationale recht een dergelijke verplichting bevat of voorziet in de aansprakelijkheid van de lidstaat op grond dat hij niet aldus heeft gehandeld.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of artikel 1, lid 2, van beschikking 94/381, voorzover nodig gelezen in samenhang met het bepaalde in artikel 17 van richtlijn 90/425 en artikel 17 van richtlijn 89/662, aldus moet worden uitgelegd dat daaruit een verplichting voortvloeit voor de Commissie of de Raad om de aldaar bedoelde machtiging te verlenen, wanneer het systeem dat de verzoekende lidstaat toepast of wil toepassen inderdaad geschikt is om eiwit van herkauwers te onderscheiden van dat van niet-herkauwers.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen in hoeverre het antwoord op de derde vraag een beperking meebrengt van het recht of de in de eerste vraag bedoelde verplichting van de lidstaat om op te komen tegen een weigering om een machtiging als in deze zaak aan de orde te verlenen, dan wel om op te komen tegen een nalaten om een dergelijke machtiging te verlenen.

Gelet op de antwoorden op de eerste drie vragen, behoeft de vierde vraag geen beantwoording wat de uitlegging van het gemeenschapsrecht betreft. Voorts is het Hof, zoals in punt 25 van dit arrest in herinnering is gebracht, niet bevoegd daarop te antwoorden wat de uitlegging van het nationale recht betreft.