HvJ EG, 12-09-2000, nr. C-260/98

HvJ EG, 12-09-2000, nr. C-260/98

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Uitspraak 12‑09‑2000

G. C. Rodríguez Iglesias, J. C. Moitinho de Almeida, L. Sevón R. Schintgen, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, P. Jann, H. Ragnemalm, V. Skouris, F. Macken

Partij(en)

ARREST VAN HET HOF

12 september 20001.

In zaak C-260/98,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur D. Gouloussis en door H. Michard, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Helleense Republiek, vertegenwoordigd door P. Mylonopoulos, assistent juridisch adviseur bij de bijzondere juridische dienst — afdeling Europees recht — van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en A. Rokofyllou, auditeur bij die dienst, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Griekse ambassade, Val Sainte-Croix 117,

verweerster,

Niet-nakoming — Artikel 4, lid 5, Zesde BTW-richtlijn — Terbeschikkingstelling van wegen tegen betaling van tol — Niet aan BTW onderworpen — Verordeningen (EEG, Euratom) nrs. 1552/89 en 1553/89 —Eigen middelen uit BTW

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Helleense Republiek, door in strijd met de artikelen 2 en 4 van de Zesde richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (PB L 145, blz. 1), de tolgelden die de weggebruikers hebben voldaan als tegenprestatie voor het ter beschikking stellen van autosnelwegen en andere wegeninfrastructuur, niet aan de belasting over de toegevoegde waarde te onderwerpen, en zich aldus te onttrekken aan de betaling van de eigen middelen en vertragingsrente verschuldigd krachtens de verordeningen (EEG, Euratom) nrs. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 155, blz. 1), en 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (PB L 155, blz. 9), de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur), L. Sevón en R. Schintgen, kamerpresidenten, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, P. Jann, H. Ragnemalm, V. Skouris en F. Macken, rechters,

advocaat-generaal: S. Alber

griffier: D. Louterman-Hubeau en H. A. Rühl, hoofdadministrateurs

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 23 november 1999,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 27 januari 2000,

het navolgende

Arrest

1

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 16 juli 1998, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) het Hof verzocht vast te stellen dat de Helleense Republiek, door in strijd met de artikelen 2 en 4 van de Zesde richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (PB L 145, blz. 1; hierna: Zesde richtlijn), de tolgelden die de weggebruikers hebben voldaan als tegenprestatie voor het ter beschikking stellen van autosnelwegen en andere wegeninfrastructuur, niet aan de belasting over de toegevoegde waarde (hierna: BTW) te onderwerpen, en zich aldus te onttrekken aan de betaling van de eigen middelen en vertragingsrente verschuldigd krachtens verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 155, blz. 1), en verordening nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (PB L 155, blz. 9), de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

De toepasselijke bepalingen

2

Artikel 2 van de Zesde richtlijn luidt als volgt:

Aan de belasting over de toegevoegde waarde zijn onderworpen:

1.

de leveringen van goederen en de diensten, welke in het binnenland door een als zodanig handelende belastingplichtige onder bezwarende titel worden verricht;

2.

de invoer van goederen.

3

In artikel 4, leden 1, 2 en 5, van de Zesde richtlijn wordt bepaald:

1.

Als belastingplichtige wordt beschouwd ieder die, ongeacht op welke plaats, zelfstandig een van de in lid 2 omschreven economische activiteiten verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit.

2.

De in lid 1 bedoelde economische activiteiten omvatten alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverrichter, met inbegrip van de winning van delfstoffen, de landbouw en de uitoefening van vrije of daarmede gelijkgestelde beroepen. Als economische activiteit wordt onder andere beschouwd de exploitatie van een lichamelijke of onlichamelijke zaak om er duurzaam opbrengst uit te verkrijgen.

(…)

5.

De staat, de regio's, de gewesten, de provincies, de gemeenten en de andere publiekrechtelijke lichamen worden niet als belastingplichtigen aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten, ook niet indien zij voor die werkzaamheden of handelingen rechten, heffingen, bijdragen of retributies innen.

Wanneer deze lichamen evenwel zodanige werkzaamheden of handelingen verrichten, moeten zij daarvoor als belastingplichtige worden aangemerkt, indien een behandeling als niet-belastingplichtige tot concurrentievervalsing van enige betekenis zou leiden.

Genoemde lichamen worden in elk geval beschouwd als belastingplichtig met name voor de in bijlage D genoemde werkzaamheden, voor zover deze niet van onbeduidende omvang zijn.

De lidstaten kunnen werkzaamheden van genoemde lichamen die zijn vrijgesteld uit hoofde van de artikelen 13 of 28, beschouwen als werkzaamheden van de overheid.

4

Vaststaat dat het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol niet onder de in bijlage D van de Zesde richtlijn genoemde werkzaamheden valt.

5

Verordening nr. 1553/89, die met ingang van 1 januari 1989 in de plaats is gekomen van verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2892/77 van de Raad van 19 december 1977 houdende toepassing voor de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde van het besluit van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de lidstaten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 336, blz. 8), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EGKS, EEG, Euratom) nr. 3735/85 van de Raad van 20 december 1985 (PB L 356, blz. 1), bepaalt in artikel 1:

De BTW-middelen resulteren uit de toepassing van het overeenkomstig besluit 88/376/EEG, Euratom vastgestelde uniforme percentage op de overeenkomstig deze verordening bepaalde grondslag.

6

Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1553/89 bepaalt:

De grondslag van de BTW-middelen wordt bepaald aan de hand van de belastbare handelingen bedoeld in artikel 2 van richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag, laatstelijk gewijzigd bij besluit 84/386/EEG, met uitzondering van de overeenkomstig de artikelen 13 tot en met 16 van genoemde richtlijn vrijgestelde handelingen.

7

Artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1552/89, die met ingang van 1 januari 1989 van toepassing is en waarbij is ingetrokken verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2891/77 van de Raad van 19 december 1977 houdende toepassing van het besluitvan 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de lidstaten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 336, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EGKS, EEG, Euratom) nr. 1990/88 van de Raad van 30 juni 1988 (PB L 176, blz. 1), bepaalt:

Op de in artikel 10 aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of bij het orgaan dat die lidstaat aanwijst, is geopend.

8

Artikel 11 van verordening nr. 1552/89 luidt als volgt:

Elke te late boeking op de in artikel 9, lid 1, bedoelde rekening verplicht de betrokken lidstaat tot het betalen van rente ten belope van de op de vervaldag geldende rentevoet op de geldmarkt van deze lidstaat voor kortetermijnfinanciering, vermeerderd met twee punten. Deze rente wordt met 0,25 punt per maand vertraging verhoogd. De aldus verhoogde rente geldt voor de gehele periode van de vertraging.

De precontentieuze procedure

De procedure betreffende de Zesde richtlijn

9

Bij brief van 12 augustus 1987 verzocht de Commissie de Helleense Republiek haar wetgeving inzake tol aan te passen aan de bepalingen van artikel 2 van de Zesde richtlijn.

10

Bij brief van 20 april 1988 maande de Commissie de Griekse regering overeenkomstig de procedure van artikel 169 van het Verdrag aan, haar opmerkingen te maken over de gestelde niet-nakoming van de Zesde richtlijn wegens het niet heffen van BTW over de autowegentol.

11

De Griekse autoriteiten antwoordden op 4 juli 1988, dat de tol een indirecte belasting was zodat het innen daarvan een door een overheidslichaam in het kader van de uitoefening van het overheidsgezag verrichte handeling was die niet onder de werkingssfeer van de BTW viel.

12

Van mening dat de uitleg van de Griekse autoriteiten niet overtuigend was, deed de Commissie de Griekse regering op 8 augustus 1989 een met redenen omkleed advies toekomen, waarin zij concludeerde, dat de Helleense Republiek niet voldeed aan de uit de Zesde richtlijn voortvloeiende verplichtingen door geen BTW te heffen over de tol die als tegenprestatie voor het gebruik van wegeninfrastructuur was geïnd. Derhalve verzocht zij deze lidstaat, binnen twee maanden de nodige maatregelen te treffen om aan zijn verplichtingen te voldoen.

13

Bij brief van 21 november 1989 antwoordden de Griekse autoriteiten, dat zij bleven bij hun standpunt dat de Zesde richtlijn zich niet verzet tegen het niet heffen van BTW over de tol.

De procedure betreffende het stelsel van eigen middelen

14

Bij brief van 24 oktober 1989 vestigde de Commissie de aandacht van de Griekse regering op het feit dat de inbreuk op de Zesde richtlijn als gevolg van het niet heffen van BTW over de autowegentol, tot een ongerechtvaardigde vermindering van de eigen middelen van de Gemeenschappen leidde. Zij verzocht haar, de voor de begrotingsjaren 1987 en 1988 verschuldigde bedragen, vermeerderd met vertragingsrente, vóór 31 januari 1990 over te maken. Voorts verzocht de Commissie dat de eigen middelen voor elk begrotingsjaar uiterlijk op de eerste werkdag van de maand december van het daaraanvolgende begrotingsjaar, vermeerderd met vertragingsrente vanaf die datum, te harer beschikking zouden worden gesteld.

15

In hun antwoord van 31 januari 1990 betwistten de Griekse autoriteiten de gegrondheid van deze verzoeken. Zij voerden daartoe dezelfde middelen aan als zij hadden aangedragen in hun antwoorden op de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies, die de Commissie hun in het kader van de procedure inzake de niet-naleving van de Zesde richtlijn had doen toekomen.

16

Bij brief van 21 juni 1990 maande de Commissie de Griekse regering aan, haar opmerkingen over de gestelde niet-nakoming te maken.

17

Toen een antwoord van de Griekse autoriteiten uitbleef, deed de Commissie de Griekse regering bij brief van 6 mei 1992 een met redenen omkleed advies toekomen met het verzoek, binnen twee maanden de nodige maatregelen te treffen om aan haar verplichtingen ter zake van de betaling van de eigen middelen te voldoen.

18

Bij brief van 10 september 1992 antwoordde de Helleense Republiek, dat zij het verzoek van de Commissie niet zou opvolgen.

19

In die omstandigheden heeft de Commissie besloten, het onderhavige beroep in te stellen, dat zowel betrekking heeft op de gestelde inbreuk op de bepalingen van de Zesde richtlijn als op de weerslag van deze inbreuk op de betaling van de eigen middelen van de Gemeenschappen.

Ten gronde

20

Met haar beroep verwijt de Commissie de Helleense Republiek, enerzijds, dat zij de bepalingen van de Zesde richtlijn niet in acht heeft genomen door de als tegenprestatie voor het gebruik van de autosnelwegen en andere wegeninfrastructuur geheven tolgelden niet aan de BTW te onderwerpen, en anderzijds, dat zij de regeling inzake de eigen middelen van de Gemeenschappen heeft geschonden, door de eigen middelen uit de BTW (hierna: eigen BTW-middelen) betreffende de bedragen die als BTWover die tolgelden hadden moeten worden geheven, niet aan de Gemeenschap over te maken.

De eerste grief

21

Volgens de Commissie is het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol door de weggebruiker een economische activiteit in de zin van de artikelen 2 en 4 van de Zesde richtlijn. Die activiteit moet worden beschouwd als een dienst die een belastingplichtige in het kader van de exploitatie van een zaak verricht om er duurzaam opbrengst uit te verkrijgen in de zin van artikel 4, leden 1 en 2, van de Zesde richtlijn.

22

Het feit dat deze activiteit wordt uitgeoefend door een publiekrechtelijk lichaam, zoals in Griekenland, waar het Nationaal Wegenbouwfonds, een publiekrechtelijke rechtspersoon, het uitsluitende recht op het innen van autowegentol heeft, kan volgens de Commissie de betrokken handelingen niet aan de werkingssfeer van de Zesde richtlijn onttrekken.

23

De Commissie wijst er in dit verband op, dat volgens artikel 4, lid 5, eerste alinea, van de Zesde richtlijn de publiekrechtelijke lichamen alleen voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten, niet als belastingplichtigen worden aangemerkt. Dat is evenwel niet het geval met de litigieuze activiteit, die niet behoort tot de specifieke overheidstaken welke in geen geval aan particuliere lichamen kunnen worden gedelegeerd, terwijl de regel inzake het niet aan belasting onderwerpen van de publiekrechtelijke lichamen strikt moet worden uitgelegd.

24

Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat de Zesde richtlijn een zeer ruime werkingssfeer toekent aan de BTW. Immers, artikel 2, betreffende de belastbare handelingen, heeft niet alleen betrekking op de invoer van goederen maar ook op de leveringen van goederen en diensten, welke in het binnenland onder bezwarende titel worden verricht, en artikel 4, lid 1, omschrijft als belastingplichtige ieder die zelfstandig een economische activiteit verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit (arrest van 26 maart 1987, Commissie/Nederland, 235/85, Jurispr. blz. 1471, punt 6).

25

Volgens de in artikel 4, lid 2, van de Zesde richtlijn gegeven definitie omvat het begrip economische activiteiten alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverrichter. Als economische activiteit wordt onder andere beschouwd de exploitatie van een lichamelijke of onlichamelijke zaak om er duurzaam opbrengst uit te verkrijgen.

26

Uit deze definities blijkt, dat het begrip economische activiteiten een ruime werkingssfeer heeft, alsook dat het een objectief karakter heeft, in die zin dat de activiteit op zichzelf wordt beschouwd, onafhankelijk van het oogmerk of het resultaat van de activiteit (arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 8).

27

Gezien de omvang van de met het begrip economische activiteiten omschreven werkingssfeer dient te worden vastgesteld, dat het Nationaal Wegenbouwfonds in Griekenland, voor zover het wegeninfrastructuur tegen vergoeding ter beschikking stelt van de weggebruikers, een economische activiteit in de zin van de Zesde richtlijn verricht.

28

Gelet op het objectieve karakter van het begrip economische activiteiten is het niet ter zake dienend, dat de in het voorgaande punt bedoelde activiteit bestaat uit het in het algemeen belang verrichten van bij wet opgedragen en wettelijk geregelde taken. Immers, ingevolge artikel 6 van de Zesde richtlijn zijn bepaalde krachtens de wet verrichte activiteiten uitdrukkelijk aan het stelsel van de BTW onderworpen (arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 10).

29

Blijkens de rechtspraak van het Hof (zie, onder meer, arresten van 8 maart 1988, Apple and Pear Development Council, 102/86, Jurispr. blz. 1443, punt 12, en 16 oktober 1997, Fillibeck, C-258/95, Jurispr. blz. I-5577, punt 12) onderstelt het begrip diensten welke onder bezwarende titel worden verricht in de zin van artikel 2, sub 1, van de Zesde richtlijn, dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de verrichte dienst en de ontvangen tegenwaarde.

30

Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, beantwoordt het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol aan deze definitie. Voor het gebruik van de wegeninfrastructuur moet immers tol worden betaald, waarvan de hoogte onder meer afhangt van de gebruikte categorie van voertuigen en de afgelegde afstand. Er bestaat derhalve een rechtstreeks en noodzakelijk verband tussen de verrichte dienst en de ontvangen tegenwaarde in geld.

31

Het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol is derhalve een onder bezwarende titel verrichte dienst in de zin van artikel 2, sub 1, van de Zesde richtlijn.

32

Derhalve moet worden nagegaan of, zoals de Griekse regering stelt, het Nationaal Wegenbouwfonds met betrekking tot het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol, in aanmerking komt voor de vrijstelling van artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn.

33

Volgens de eerste alinea van deze bepaling worden de publiekrechtelijke lichamen niet als belastingplichtigen aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten.

34

Zoals het Hof meermaals heeft verklaard, blijkt uit de analyse van deze bepaling tegen de achtergrond van de doelstellingen van de richtlijn duidelijk, dat voor niet-belastingplichtigheid cumulatief aan twee voorwaarden moet zijn voldaan, te weten het verrichten van werkzaamheden door een publiekrechtelijk lichaam en het verrichten van die werkzaamheden als overheid (zie, onder meer, arrest van 25 juli 1991, Ayuntamiento de Sevilla, C-202/90, Jurispr. blz. I-4247, punt 18).

35

Aangaande de laatste voorwaarde is het vaste rechtspraak van het Hof (arresten van 17 oktober 1989, Comune di Carpaneto Piacentino e.a., 231/87 en 129/88, Jurispr. blz. 3233, punt 16; 15 mei 1990, Comune di Carpaneto Piacentino e.a., C-4/89, Jurispr. blz. I-1869, punt 8, en 6 februari 1997, Marktgemeinde Welden, C-247/95, Jurispr. blz. I-779, punt 17), dat als werkzaamheden die door publiekrechtelijke lichamen als overheid worden verricht in de zin van artikel 4, lid 5, eerste alinea, van de Zesde richtlijn, worden aangemerkt de werkzaamheden die door hen worden verricht in het kader van het specifiek voor hen geldende juridische regiem, met uitsluiting van de werkzaamheden die zij onder dezelfde juridische voorwaarden als particuliere marktdeelnemers verrichten.

36

Gelet op deze rechtspraak moet het in punt 23 van dit arrest uiteengezette standpunt van de Commissie worden afgewezen, volgens hetwelk een lichaam alleen als overheid handelt voor de werkzaamheden die onder het begrip overheid stricto sensu vallen, waartoe het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol niet zou behoren.

37

De Commissie, van wie de juridische redenering door het Hof dus niet wordt gevolgd, heeft niet aangetoond, en zelfs niet proberen aan te tonen, dat het Nationaal Wegenbouwfonds onder dezelfde voorwaarden handelt als een particuliere marktdeelnemer in de zin van de rechtspraak van het Hof. Daartegenover staat, dat de Griekse regering wel heeft trachten aan te tonen, dat de betrokken werkzaamheid door dit fonds wordt verricht in het kader van het specifiek voor hem geldende juridische regiem in de zin van deze rechtspraak.

38

Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de Commissie heeft nagelaten, het Hof de gegevens te verstrekken die het nodig heeft om de gestelde niet-nakoming met betrekking tot de voorwaarde dat een werkzaamheid als overheid wordt verricht, te kunnen vaststellen.

39

Zoals ook in punt 34 van dit arrest is opgemerkt, is voor de niet-belastingplichtigheid bedoeld in artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn niet alleen vereist, dat de betrokken werkzaamheid als overheid wordt verricht, maar ook dat zij door een publiekrechtelijk lichaam wordt verricht.

40

Het Hof heeft dienaangaande geoordeeld, dat door een particulier verrichte werkzaamheden niet van BTW zijn vrijgesteld louter omdat zij bestaan in het verrichten van handelingen die tot de prerogatieven van de overheid behoren (arresten Commissie/Nederland, punt 21, en Ayuntamiento de Sevilla, punt 19, beide reeds aangehaald). In punt 20 van het arrest Ayuntamiento de Sevilla (reeds aangehaald) leidde het Hof daaruit af, dat wanneer een gemeente het innen van belasting aan zelfstandige derden toevertrouwt, de in artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn geregelde uitsluiting niet van toepassing is. Evenzo heeft het Hof in punt 22 van het arrest Commissie/Nederland (reeds aangehaald) geoordeeld, dat gesteld al dat notarissen en gerechtsdeurwaarders in Nederland bij het verrichten van hun ambtelijkewerkzaamheden overheidsgezag uitoefenen op grond van een benoeming in een overheidsambt, zij geen aanspraak kunnen maken op de vrijstelling van artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn, daar zij deze activiteiten niet uitoefenen in de vorm van een publiekrechtelijk lichaam, aangezien zij geen deel uitmaken van het staatsapparaat, doch in de vorm van een zelfstandige economische activiteit die wordt uitgeoefend in het kader van een vrij beroep.

41

In casu staat vast, dat in Griekenland het aan weggebruikers ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol wordt verricht door het Nationaal Wegenbouwfonds, dat een publiekrechtelijk lichaam is.

42

Daar het betoog van de Commissie niet kan worden aanvaard, moet de grief inzake schending van de Zesde richtlijn derhalve worden afgewezen.

De tweede grief

43

De Commissie is van mening, dat wanneer inbreuk wordt gemaakt op de Zesde richtlijn en de grondslag van de eigen BTW-middelen derhalve kleiner wordt, het bedrag van de eigen middelen betreffende de belasting die had moeten worden geheven, op haar credit moet worden geboekt, omdat zij anders een financieel verlies lijdt dat door middel van de op het bruto nationaal product gebaseerde bijdrage moet worden gecompenseerd. Deze inbreuk zou de andere lidstaten dus financiële schade berokkenen en zou derhalve het gelijkheidsbeginsel schenden.

44

Daar de eerste grief, betreffende niet-naleving van de Zesde richtlijn, echter ongegrond is verklaard, kan de tweede grief niet worden aanvaard.

45

Mitsdien moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.

Kosten

46

Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Helleense Republiek in de kosten te worden verwezen.

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende:

1)

Verwerpt het beroep.

2)

Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten.

Rodríguez Iglesias

Moitinho de Almeida

Sevón

Schintgen

Kapteyn

Gulmann

Puissochet

Jann

Ragnemalm

Skouris

Macken

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 september 2000.

De griffier

R. Grass

De president

G. C. Rodríguez Iglesias

Conclusie 27‑01‑1990

M. Sigbert Alber

Partij(en)

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. SIGBERT ALBER

Commission des Communautés européennes

présentées le 27 janvier 19901.

Affaire C-260/98

contre

République hellénique

‘Manquement — Sixième directive TVA — mise à disposition de routes moyennant versement d'un péage — Assujettissement à la TVA’

I — Introduction

1

La présente procédure en manquement a pour objet de faire constater par la Cour que, en ne soumettant pas à la taxe sur la valeur ajoutée les péages d'autoroutes et en évitant en conséquence le paiement des ressources propres et des intérêts dus, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE 2..

2

En Grèce, un péage peut être perçu pour les autoroutes ou les routes. Il vise à améliorer, accélérer ou faciliter la construction de nouvelles routes et l'entretien des routes existantes. Les sommes ainsi récoltées bénéficient directement au Fonds national de construction des routes, qui est une personne morale de droit public. Le péage n'est pas soumis à la taxe sur la valeur ajoutée au motif que, ainsi que le soutientle gouvernement hellénique, sa perception est un acte relevant de l'exercice de la puissance publique.

II — La procédure précontentieuse

3

Par lettre du 12 août 1987, la Commission a invité les autorités helléniques à adapter leur législation nationale relative aux péages aux dispositions de l'article 2 de la directive.

4

Le 20 avril 1988, la Commission a envoyé aux autorités helléniques une lettre de mise en demeure dans laquelle elle informait celles-ci que la perception de péages pour l'utilisation des autoroutes constituait une activitééconomique relevant du champ d'application de la sixième directive et que, en ne soumettant pas les péages à la TVA, elles contrevenaient aux dispositions de la sixième directive.

5

Par lettre du 4 juillet 1988, les autorités helléniques ont répondu que les péages constituaient un impôt indirect et que, par conséquent, leur perception était une opération accomplie par une autorité publique, dans le cadre de l'exercice de la puissance publique, qui ne relevait pas du champ d'application de la TVA.

6

L'avis motivé a été adressé au gouvernement grec par lettre du 21 novembre 1989.

7

Dans sa lettre en réponse du 21 novembre 1989, le gouvernement hellénique a maintenu le point de vue qu'il avait défendu dans sa précédente lettre du 4 juillet 1988.

8

Quant à la question des ressources propres, le 24 octobre 1989, le directeur général des budgets a adressé une lettre au gouvernement hellénique pour attirer son attention sur le fait que l'infraction alléguée à la sixième directive avait entraîné une réduction injustifiée des ressources propres des Communautés et lui a demandé de calculer les montants dus s'agissant des exercices 1987 et 1988 et de les lui verser avant le 31 janvier 1990 avec les intérêts de retard. Par ailleurs, la Commission a demandé que, pour les années à venir, les ressources propres correspondant à chaque exercice soient mises à sa disposition au plus tard à une date déterminée, sous peine d'intérêts de retard.

9

Par lettre du 31 janvier 1990, les autorités helléniques ont refusé d'effectuer un versement complémentaire en s'appuyant sur le raisonnement défendu en réponse à la lettre de mise en demeure et à l'avis motivé de la Commission dans le cadre de la procédure relative au non-respect de la directive.

10

Par lettre de mise en demeure du 21 juin 1990, la Commission a engagé la procédure en manquement sur ce point également.

11

À défaut de réponse, la Commission a, par lettre du 6 mai 1992, adressé un avis motivé au gouvernement hellénique, lui demandant de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis dans le délai fixé.

12

Par lettre du 10 septembre 1992, la Grèce a répondu négativement à la demande de la Commission.

13

Dans ces conditions, la Commission a décidé d'introduire un recours au titre de l'article 169 du traité CE (devenu l'article 226 CE), par requête enregistrée au greffe de la Cour le 16 juillet 1998 et conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

‘1.

constater que, en ne soumettant pas à la taxe sur la valeur ajoutée, contrairement aux dispositions des articles 2 et 4 de la sixième directive du Conseil du 17 mai 1977 (77/388/CEE), les péages acquittés par les usagers en contrepartie du service consistant à mettre à leur disposition des autoroutes et d'autres ouvrages d'infrastructure routière et en évitant ainsi de verser les ressources propres et les intérêts dus (règlements nos 1552/89 et 1553/89), la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité instituant la Communauté européenne;

2.

demander à la République hellénique de mettre à la disposition de la Commission les ressources propres qu'elle n'a pas versées depuis 1987 ainsi que les intérêts de retard;

3.

condamner la République hellénique aux dépens.’

14

Le gouvernement hellénique conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

1.

rejeter le recours;

2.

condamner la Commission aux dépens.

III — Le cadre juridique

1. Quant à la perception de la taxe sur la valeur ajoutée

Sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires — Système commun de taxe sur la valeur ajoutée — assiette uniforme3.(ci-après la ‘sixième directive’)

15

L'article 2 de la directive dispose:

‘Sont soumises à la taxe sur la valeur ajoutée:

1.

les livraisons de biens et les prestations de services, effectuées à titre onéreux à l'intérieur du pays par un assujetti agissant en tant que tel;

…’

16

L'article 4, paragraphes 1, 2 et 5 de la directive dispose:

‘1. Est considéré comme assujetti quiconque accomplit, d'une façon indépendante et quel qu'en soit le lieu, une des activités économiques mentionnées au paragraphe 2, quels que soient les buts ou les résultats de cette activité.

2. Les activités économiques visées au paragraphe 1 sont toutes les activités de producteur, de commerçant ou de prestataire de services, y compris les activités extractives, agricoles et celles des professions libérales ou assimilées. Est notamment considérée comme activitééconomique une opération comportant l'exploitation d'un bien corporel ou incorporel en vue d'en retirer des recettes ayant un caractère de permanence.

3 …

4 …

5. Les États, les régions, les départements, les communes et les autres organismes de droit public ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques, même lorsque, à l'occasion de ces activités ou opérations, ils perçoivent des droits, redevances, cotisations ou rétributions.

Toutefois, lorsqu'ils effectuent de telles activités ou opérations, ils doivent être considérés comme des assujettis pour ces activités ou opérations dans la mesure où leur non-assujettissement conduirait à des distorsions de concurrence d'une certaine importance.

En tout état de cause, les organismes précités ont la qualité d'assujettis notamment pour les opérations énumérées à l'annexe D4. et dans la mesure où celles-ci ne sont pas négligeables.

Les États membres peuvent considérer comme activités de l'autorité publique les activités des organismes précités exonérées en vertu des articles 135.…’

2. Quant aux ressources propres

a) Règlement (CEE, Euratom) no 1553/89 du Conseil, du 29 mai 1989, concernant le régime uniforme définitif de perception des ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée6.
17

L'article 1er de ce règlement dispose:

‘Les ressources TVA résultent de l'application du taux uniforme, fixé conformément à la décision 88/376/CEE, Euratom, à la base déterminée conformément au présent règlement.’

18

L'article 2, paragraphe 1, dispose:

‘La base des ressources TVA est déterminée à partir des opérations imposables visées à l'article 2 de la directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires — système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme …à l'exception des opérations exonérées conformément aux articles 13 à 16 de ladite directive.’

b) Règlement (CEE, Euratom) no 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés7.
19

L'article 11 de ce règlement dispose:

‘Tout retard dans les inscriptions au compte viséà l'article 9 paragraphe 1 donne lieu au paiement, par l'État membre concerné, d'un intérêt dont le taux est égal au taux d'intérêt appliqué au jour de l'échéance sur le marché monétaire de l'Étatmembre concerné pour les financements à court terme, majoré de deux points. Ce taux est augmenté de 0,25 point par mois de retard. Le taux ainsi augmenté est applicable à toute la période du retard.’

c) Décision 88/376/CEE du Conseil, du 24 juin 1988, relative au système des ressources propres des Communautés8.
20

Cette décision prévoit que les recettes TVA manquantes doivent être compensées, à titre de financement complémentaire, par des ressources propres fondée sur le produit national brut, qui impliquent une nouvelle répartition au détriment des autres États membres.

IV — Les moyens et arguments des parties

21

Selon la Commission, la mise à disposition des ouvrages d'infrastructure routière moyennant versement d'un péage par l'utilisateur, comme c'est le cas en Grèce, constitue une activitééconomique au sens des articles 2 et 4 de la sixième directive en matière de TVA. Le fait que cette activité soit exercée par des organismes publics ne signifie pas que le prestataire de services soit exonéré de lataxe sur la valeur ajoutée, car il s'agit d'une prestation d'un assujetti. Il ne saurait y a voir exonération que si les activités concernées étaient accomplies en tant qu'autorités publiques, conformément à l'article 4, paragraphe 5.

22

Selon la Commission, il y a activitééconomique, interprétée de manière objective, en tenant compte de la réalitééconomique, car des prestations à titre onéreux sont fournies aux usagers des routes pour permettre le transport de biens ou de personnes. Comme il existe en l'occurrence un lien entre cette activité et la vie économique, elle relève du champ d'application de la sixième directive en matière de taxe sur la valeur ajoutée. La qualification juridique donnée à cette activité par le droit de l'État membre n'est pas déterminante en l'occurrence, en vue notamment de garantir une application uniforme du système de la taxe sur la valeur ajoutée.

23

La Commission soutient que, pour que le système de la TVA ne soit pas applicable, la notion d'‘activitééconomique’, comme celle de ‘puissance publique’ doivent être définies objectivement et de manière uniforme.

24

La Commission en conclut ensuite que les organismes de droit public sont exonérés, non pas par principe, mais seulement pour les activités qui relèvent de l'exercice de la puissance publique. Il s'agit en l'occurrence des missions qui, par nature, ne pourraient pas êtreaccomplies par des particuliers. Le fait que l'exonération ne soit applicable que si elle ne conduit pas à des distorsions de concurrence d'une certaine importance dénote la volonté du législateur, qui entend que le système de la taxe sur la valeur ajoutée soit aussi général que possible.

25

La Commission considère que la mise à disposition d'un réseau routier peut être comparée à la distribution de gaz, d'eau et d'électricité aux usagers. Ces activités sont, note-telle, incontestablement assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée et ne font pas l'objet de dérogations.

26

La Commission voit dans le péage, en l'espèce, la contrepartie directe, due par les usagers, de la mise à disposition des infrastructures routières. Le montant des péages dus varie selon la distance à parcourir et le type de véhicule utilisé.

27

Si, dans le cas de la Grèce, les péages n'étaient pas soumis à la taxe sur la valeur ajoutée, il y aurait une discrimination au détriment des opérateurs des autres États membres, qui ne seraient pas en mesure de faire valoir une déduction en ce qui concerne le prix des péages.

28

S'agissant de la question des ressources propres, la Commission part du principe que la non-perception de la taxe sur la valeur ajoutée provoquerait un déséquilibre tant pour le système commun de la taxesur la valeur ajoutée que pour le système de contribution des États membres aux ressources propres des Communautés.

29

Le gouvernement hellénique répond tout d'abord aux griefs formulés par la Commission en soutenant que le recours introduit par celle-ci ne serait pas fondé sur une base juridique appropriée, en ce que les dispositions de la sixième directive en matière de taxe sur la valeur ajoutée, et en particulier ses articles 2 et 4, ne seraient pas des dispositions strictes, absolues et rigoureuses qui permettraient de fonder une procédure en manquement.

30

Le fait que la perception d'un péage pour la mise à disposition des infrastructures routières ne soit pas mentionnée à l'annexe D de la directive, à laquelle renvoie l'article 5, paragraphe 4, point 3, qui entraînerait l'assujettissement à la taxe, manifesterait la volonté du législateur d'exonérer cette activité.

31

En droit hellénique, la possibilité de percevoir un péage est prévue pour améliorer, faire progresser et faciliter les conditions de circulation, de la construction de nouvelles routes, ainsi que l'entretien des routes nationales.

32

Le gouvernement hellénique signale que le droit de péage est perçu directement par le Fonds national de construction des routes, qui est une personne morale de droit public, et qu'il constitue, à ce titre,une recette du budget général. Du fait des caractéristiques susmentionnées du régime légal des péages en Grèce, soutient le gouvernement hellénique, le droit litigieux est, par excellence, un impôt indirect9., dont la perception est un acte relevant de l'exercice de la puissance publique, tel que ceux visés à l'article 4, paragraphe 5, de la directive, qui s'appliquerait donc en l'occurrence.

33

Le gouvernement hellénique estime également que, étant donné que le péage n'est pas la contrepartie d'un service dont bénéficie l'usager, il ne constitue pas une activitééconomique au sens des articles 2 et 4 de la sixième directive.

34

En outre, selon le gouvernement hellénique, la mise à disposition des autoroutes est une activité exercée par l'État en tant qu'autorité publique. C'est, pour lui, uniquement au droit national de chacun des États membres qu'il appartient de déterminer ces activités. Il convient de conclure que le droit de péage se définit comme un impôt10., en raison de sa nature, de son objectif, de son fonctionnement, du liendirect qui, en vertu du droit national, l'unit au budget de l'État et du régime légal qui lui est applicable.

35

En Grèce, expose-t-il, le Fonds national de construction des routes n'exerce que des activités de droit public et, à ce titre, agit uniquement en tant qu'organe de la puissance publique. La perception du péage relève de l'exercice du pouvoir de souveraineté, elle revêt un caractère obligatoire, elle constitue l'utilisation de prérogatives exorbitantes du droit commun, et elle s'effectue au titre d'un monopole légal de l'activité en question.

V — Appréciation

1. Assujettissement des péages à la TVA

36

Conformément à l'économie de la directive, il convient tout d'abord d'examiner si nous nous trouvons, en l'espèce, en présence d'une prestation de service assujettie à la TVA, au sens de l'article 2 de la sixième directive en matière de taxe sur la valeur ajoutée. Il devrait en outre s'agir d'une prestation de service à titre onéreux. Il y aura lieu alors d'examiner si une telle prestation est accomplie par un assujetti et, dans l'affirmative, s'il s'agit d'une activitééconomique.

a) Prestation de service à titre onéreux.
37

En l'espèce, la prestation de service consiste dans la mise à disposition de l'infrastructure.

38

Cette prestation de service est en outre accomplie à titre onéreux, moyennant péage. Pour répondre à la question de savoir si une prestation de service est accomplie à titre onéreux, la Cour a déjà exposé qu'il doit exister un lien direct entre le service rendu et la contre-valeur reçue pour qu'une prestation de services soit taxable11..

39

Ce lien direct consiste dans le paiement, pour la mise à disposition de l'infrastructure, d'un péage dont le montant est fonction du type de véhicule et de la distance à parcourir.

40

Le péage ne constitue pas une imposition, car celle-ci consiste dans une prestation pécuniaire qui n'est pas fournie en contrepartie d'une prestation particulière, et qui constitue une recette perçue par une collectivité de droit public auprès de tous ceux qui se trouvent dans la situation qui, en vertu des dispositions légales, fait naître cette obligation pécuniaire. Étant donné l'existence, en l'espèce, d'une contrepartie précise sous la forme de la mise à disposition de certaines parties de l'infrastructure routière, il s'agit en l'occurrence d'une redevance qu'il convient de considérer comme la contrepartie d'une prestation de service.

41

Il y a donc prestation soumise à la TVA au sens de l'article 2 de la sixième directive en matière de taxe sur la valeur ajoutée.

b) Assujetti
42

L'article 4, paragraphes 1 et 2, énonce qu'est considéré comme assujetti quiconque accomplit d'une façon indépendante une activitééconomique, terme qui couvre toutes les activités de producteur, de commerçant ou de prestataire de services.

43

En revanche, l'article 4, paragraphe 5, premier alinéa, de la directive dispose que les États, les régions, les départements, les communes et les autres organismes de droit public ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques, même lorsque, à l'occasion de ces activités ou opérations, ils perçoivent des redevances, cotisations ou rétributions.

aa) Acte de souveraineté
44

L'analyse de la jurisprudence de la Cour met en évidence que deux conditions doivent être remplies cumulativement pour que joue la règle du non-assujettissement des organismes publics, à savoir l'exerciced'activités par un organisme public et l'exercice d'activités accomplies en tant qu'autorité publique12..

45

Cela signifie, d'un côté, que les organismes de droit public ne sont pas automatiquement exonérés pour toutes les activités qu'ils accomplissent, mais seulement pour celles qui relèvent de leur mission spécifique d'autorité publique et, d'un autre côté, qu'une activité exercée par un particulier n'est pas exonérée de la TVA du seul fait qu'elle consiste dans l'accomplissement d'actes relevant de prérogatives de l'autorité publique13..

46

La définition de l'exercice d'activités en qualité d'autorité publique ne saurait s'arrêter à l'objet ou à la finalité de l'activité de l'organisme public. La jurisprudence de la Cour enseigne que ce sont les modalités d'exercice des activités qui permettent de déterminer la portée du non-assujettissement des organismes publics14..

47

Il s'ensuit, décide la Cour, que les organismes de droit public visés à l'article 4, paragraphe 5, premier alinéa, de la sixième directiveexercent des activités en tant qu'autorités publiques lorsqu'ils les accomplissent dans le cadre du régime juridique qui leur est particulier15.. En revanche, lorsqu'ils agissent dans les mêmes conditions juridiques que les opérateurs économiques privés, on ne saurait considérer qu'ils exercent des activités en tant qu'autorités publiques.

48

Comme l'article 6, paragraphe 1, de la sixième directive en matière de taxe sur la valeur ajoutée considère également comme taxables de telles opérations, exécutées aux termes de la loi, il ne suffit pas qu'une activité relève du domaine du droit public pour répondre aux conditions de l'article 4, paragraphe 5, premier alinéa. Énonçant une acception dérogatoire de la notion d'assujetti, cette définition est à interpréter de manière restrictive. Ne sauraient être considérées comme exonérées de la TVA que les activités exercées en qualité d'autorités publiques, qui relèvent, par essence, de l'exercice de la souveraineté. Le confirme également l'article 4, paragraphe 5, troisième alinéa, qui renvoie aux activités énumérées à l'annexe D — voir ci-dessus, point 16 — pour lesquelles l'autorité publique est elle aussi assujettie à la taxe.

49

La conception et la construction de routes, de ponts et de tunnels sont des tâches relevant de l'exercice de la souveraineté, réservées à ce titre aux autorités publiques. Ces activités constituent un élément substantiel et, à ce titre, un domaine essentiel des missions d'ordre public. Elles peuvent être considérées comme faisant partie intégrantedes services d'intérêt général. Lorsque l'État exerce une activité dans ce domaine, il convient de partir du principe qu'il agit en qualité d'autorité publique.

50

Il est exact que la mise à disposition de routes n'est pas expressément citée comme activité taxable, comme le sont, à l'annexe D, les fournitures de gaz, d'électricité et d'eau. En effet, la mise à disposition gratuite de l'infrastructure routière doit être qualifiée d'acte de souveraineté. Reste à sa voir si, en revanche, le réseau routier construit à titre de mission d'ordre public et grâce aux recettes fiscales, pourrait être dans sa globalité exploité comme une entreprise privée, sous un régime de péages exigibles pour tous. En revanche, en aucun cas la mise à disposition sélective, car opérée à titre onéreux, de certains tronçons, ne saurait être qualifiée d'activité relevant de l'exercice de la puissance publique. Certes, comme l'énonce explicitement l'article 4, paragraphe 5, premier alinéa, la perception d'un péage est possible même pour une activité relevant de la puissance publique, sans, à elle seule, impliquer que cette opération soit taxable. Il faut toutefois considérer que, en l'espèce, l'utilisateur a le choix entre un recours payant et un recours gratuit à l'infrastructure routière. La mise à disposition du réseau gratuit constitue l'accomplissement plénier d'un acte de souveraineté et, de ce fait, la mise à disposition moyennant péage de tronçons supplémentaires doit être qualifiée d'activitééconomique purement privée. Quiconque doit se faire accorder un permis de bâtir, dont la délivrance est soumise au paiement d'un droit,n'a pas le choix. Celui qui veut accomplir des études, pour lesquelles tout un chacun est obligé de payer un droit, n'a pas le choix s'il veut atteindre le but correspondant, soit concrètement le diplôme de fin d'études. En l'espèce, en revanche, l'utilisateur est placé devant un vrai choix: deux possibilités lui sont offertes pour, fût-ce plus lentement ou de manière moins commode, atteindre le même but. Le réseau routier à péage est certes à la disposition de tous ceux qui sont prêts à le payer, mais uniquement à la disposition de ces derniers. Ce régime recèle une sélection qui le distingue d'un acte de souveraineté. Ce sont avant tout des raisons d'ordre financier qui donnent lieu à la perception du péage. Partant, la mise à disposition d'un tronçon déterminé moyennant péage ne saurait être considérée comme une activité relevant de l'exercice de la puissance publique.

51

La mise à disposition de l'infrastructure contre paiement ne pouvant pas être qualifiée d'activité accomplie en qualité d'autorité publique, il ne se conçoit pas de recourir en l'espèce aux dispositions de l'article 4, paragraphe 5, premier alinéa. Les organismes chargés de la perception des péages sont donc à considérer comme des assujettis.

bb) Activitééconomique
52

Aux termes de l'article 4, paragraphe 1, de la directive, est considéré comme assujetti quiconque accomplit, d'une façon indépendante, une activitééconomique.

53

L'article 4, paragraphe 2, de la sixième directive en matière de taxe sur la valeur ajoutée définit les activités économiques comme étant ‘toutes les activités de producteur, de commerçant ou de prestataire de services’.

54

Selon une jurisprudence constante de la Cour, la notion d'activitééconomique correspond à un très large champ d'application et revêt un caractère objectif, en ce sens que l'activité est considérée en elle-même, indépendamment de ses buts ou de ses résultats 16..

55

En partant d'un notion à ce point large de l'activitééconomique, il n'est donc pas nécessaire que les prestations de services soient essentiellement ou exclusivement orientées vers le fonctionnement du marché ou la vie économique; il suffit ainsi qu'elles soient concrètement liées de quelque façon que ce soit à la vie économique17..

56

Même si, en l'espèce, la mise à disposition de l'infrastructure routière contre paiement d'un péage est régie par le droit public et si les autoroutes font partie du réseau routier public, ces aspects sont dénués de pertinence aux fins de l'examen de la question de savoir s'il s'agitd'une activitééconomique. L'article 6, paragraphe 1, de la sixième directive en matière de taxe sur la valeur ajoutée énonce que les prestations de services taxables peuvent aussi, entre autres, consister en l'exécution d'un service en vertu d'une réquisition faite par l'autorité publique ou en son nom ou aux termes de la loi. Le caractère objectif de la notion d'activitééconomique plaide aussi, en l'espèce, en faveur d'une qualification d'activitééconomique, puisque c'est l'activité en elle-même qui entre en ligne de compte, indépendamment de ses buts ou de ses résultats.

57

La prise en compte de la réalitééconomique constitue un critère fondamental pour l'application du système commun de taxe sur la valeur ajoutée18.. Cette réalité consiste, en l'espèce, dans la mise à disposition de l'usager de certaines parties de l'infrastructure routière contre paiement d'une redevance, sous la forme d'un péage. Le fait que cette activité a pour but de permettre à chacun de ces organismes de réaliser des gains pour leur propre compte, de façon à subvenir ainsi à leurs frais et à s'assurer un revenu, montre qu'il s'agit en l'espèce d'une activitééconomique.

c) (A titre subsidiaire) Sur la question des distorsions de concurrence
58

Selon l'article 4, paragraphe 5, deuxième alinéa, les États, les régions, les départements, les communes et les autres organismes de droit public doivent être considérés comme assujettis, même pour les activités ou opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques, dans la mesure où leur non-assujettissement conduirait à des distorsions de concurrence d'une certaine importance. Eu égard aux développements qui précèdent, cette sous-hypothèse ne devrait pas être examinée, puisqu'il convient de partir du principe que l'activité visée en l'espèce ne constitue pas une activité relevant de la puissance publique. Ce n'est donc qu'à titre subsidiaire que nous procéderons à cet examen.

59

Il y aurait distorsion de la concurrence au sens précité si l'organisme public non assujetti était en concurrence avec un opérateur privé assujetti pour une prestation de service équivalente et était en mesure, grâce à l'exonération fiscale, d'offrir ces services à moindre prix. Or, comme il n'existe pas de concurrence de droit privéà prendre en compte pour la mise à disposition d'une infrastructure routière, la question de la concurrence ne se pose pas.

60

Les exemples de distorsions de la concurrence cités par la Commission sont dénués de pertinence en l'espèce. En effet, d'une part, à l'exception de quelques dispositions, le champ d'application de la directive se limite aux opérations intérieures. Il n'y a apparemment pas, en l'espèce, de violation de l'égalité de traitement au détriment d'opérateurs nationaux. D'autre part, les hypothèses de distorsion de laconcurrence évoquées par la Commission - d'un côté, l'impossibilité de déduire des taxes en amont et, de l'autre, des avantages en matière de charges, ne sont pas dus à l'absence d'imposition dans un cas et à l'assujettissement dans l'autre, mais à une application incorrecte du droit. Lorsque la jurisprudence aura réglé ce problème, les États membres procéderont certainement à une perception de la TVA dans une même mesure (et il en sera de même en ce qui concerne les versements aux ressources propres). D'ailleurs, si l'on suivait le raisonnement de la Commission, ce serait au regard des pays dans lesquels aucun péage routier n'est perçu que les distorsions de concurrence seraient les plus importantes.

61

Il n'existe donc pas, en l'occurrence, de distorsions de la concurrence, au sens de l'article 4, paragraphe 5, deuxième alinéa, qui justifieraient un assujettissement. Toutefois, comme nous l'avons précédemment exposé aux points 36 à 56, la question n'est pas là. Il y a, en l'espèce, une prestation de service qui doit être soumise à la TVA, car la perception du péage ne constitue pas une activité relevant de l'exercice de la puissance publique.

d) Conclusion intermédiaire
62

Il convient dès lors de constater que, en ne soumettant pas les péages des autoroutes à la taxe sur la valeur ajoutée, la Républiquehellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité.

2. Les ressources propres

63

Sur ce point, la Commission demande à la Cour d'obliger la République hellénique à mettre à la disposition de la Commission les ressources propres qu'elle n'a pas versées depuis 1987 ainsi que les intérêts de retard. Attendu que, de la sorte, la Commission énonce une demande visant une constatation dans le cadre d'une procédure en manquement, la Cour ne saurait dire pour droit qu'il convient d'adopter, d'abroger ou de modifier certaines mesures. Elle ne saurait que constater que l'État membre défendeur a commis un ou plusieurs manquements au droit communautaire. En l'espèce, le but du recours de la Commission, qu'il convient de déterminer, au départ de ses conclusions et de sa motivation, réside tout d'abord dans la constatation du non-assujettisement du péage des autoroutes à la TVA, en violation du traité, entraînant le non-versement des contributions correspondantes aux ressources propres. Cette conclusion formulée dans le recours de la Commission doit être interprétée en ce sens qu'elle porte sur la conséquence de la constatation d'un manquement au traité, de telle sorte que, en l'occurrence également, pour autant que l'on soit dans une hypothèse de manquement, la Cour de justice peut constater le manquement au traité.

64

L'article 2, paragraphe 1, du règlement no1553/89 prévoit que la base des ressources TVA est déterminée à partir des opérations imposables visées à l'article 2 de la sixième directive. Les contributions des différents États membres aux ressources propres résultent de l'application, à la base ainsi déterminée, d'un taux uniforme fixé.

65

Comme, en l'espèce, des prestations de services sont accomplies par des assujettis, les péages auraient dûêtre soumis à la TVA. Or, tel n'a pas été le cas: les montants correspondants n'ont donc pas pu être rassemblés en vue de la détermination de la base des ressources TVA.

66

Il y a donc infraction aux dispositions du droit communautaire relatives à la perception des ressources TVA. Il est sans intérêt à ce propos que le nouveau calcul des contributions aux ressources propres qui en résulterait aboutisse à un résultat défavorable aux Communautés. Ce qui, en vertu des dispositions communautaires en la matière, est déterminant, c'est que, en premier lieu, ces ressources propres soient établies sur une base correcte et que les créances correspondantes (de l'État membre) sur les assujettis soient constatées. Il revient donc aux États membres de procéder aux calculs requis, d'en communiquer le résultat à la Commission, et de verser les ressources propres dues en conséquence.

67

Les intérêts réclamés résultent de l'article 11 du règlement no 1552/89, qui dispose que tout retard dans les inscriptions au comptedes ressources TVA donne lieu au paiement d'un intérêt de retard. Les intérêts moratoires sont dus, conformément à la jurisprudence de la Cour, quelle que soit la raison pour laquelle l'inscription a été faite avec retard19..

3. Limitation dans le temps des effets de l'arrêt

68

Après avoir constaté que la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE, on pourrait s'interroger sur le point de savoir si la Commission serait fondée à faire admettre les droits qu'elle en tirerait contre la République hellénique pour l'ensemble de la période concernée.

69

La procédure en manquement se caractérise tout d'abord, lorsque le recours est déclaré fondé, par l'injonction, faite à l'État membre, de prendre toutes les mesures permettant de remédier au manquement au traité. En revanche, dans la mesure où il s'agit d'un arrêt constatant un manquement, la Cour de justice ne peut pas ordonner à l'État membre qui fait l'objet du recours de mettre fin à l'infraction ou d'abroger ou encore de modifier la mesure litigieuse.

70

La Cour n'est dès lors pas compétente pour condamner formellement la République hellénique à faire disparaître la situationillégale existant à propos de la perception de la TVA. Toutefois, dans le cadre de la procédure en manquement, la Cour de justice peut préciser l'obligation incombant à la République hellénique quant à la suppression de la situation illégale.

71

Il convient donc d'examiner ce que concrètement représente l'obligation, pour la République hellénique, de mettre fin au manquement au traité ainsi que le rôle joué dans ce contexte par la durée de la procédure.

72

Comme les articles 155 (devenu article 211 CE) et 169 du traité CE imposent à la Commission de poursuivre tout manquement, dont elle a connaissance, aux obligations incombant aux États membres en vertu du traité, il existe en principe une obligation de poursuite. Toutefois, la Commission dispose d'une certaine marge d'appréciation quant au moment et aux conditions de l'accomplissement des différentes phases de la procédure au titre de l'article 169. L'obligation de principe qu'elle a de poursuivre n'empêche pas la Commission de devoir toujours veiller à amener les États membres, par la voie usuelle, à restaurer une situation conforme au traité. Le moment où, au plus tôt, elle peut former un recours, est l'expiration du délai qui a été fixé dans l'avis motivé. En principe, l'exercice d'un recours devant la Cour n'est pas enfermé dans un délai préétabli20.. C'est donc à la Commission qu'ilappartient d'apprécier le choix du moment auquel est introduite l'action en manquement, une fois expiré le délai fixé par l'avis motivé21.. Dans certaines hypothèses extrêmes toutefois, lorsque la Commission a longtemps attendu avant d'introduire un recours et, si ce n'est celui-ci, n'a entrepris aucune démarche à l'encontre de l'État membre concerné, l'exception tirée d'une forclusion du droit de recours, qui affecterait la recevabilité du recours, n'est pas totalement à exclure22.. La jurisprudence de la Cour part cependant du principe d'un refus d'une forclusion du droit d'action de la Commission23..

73

Il ne saurait pas non plus être question de prescription en l'espèce. En effet, d'une part, il n'existe pas de dispositions en matière de prescription qui seraient applicables et, d'autre part, une application mutatis mutandis des règles des États membres dans ce domaine n'est pas non plus envisageable. Pour correspondre à sa fonction, un délai de prescription doit être établi à l'avance. Comme il s'agit d'une exception, elle doit avoir été soulevée, ce qui n'a pas été le cas en l'espèce. Puisque ce point n'a pas été présenté, il n'y a pas lieu de l'examiner davantage. D'ailleurs, il n'était pas non plus possible, dans le cadre du recours en manquement, d'invoquer directement la contribution aux ressources.

74

Il se pourrait toutefois que les Communautés aient fait valoir hors délai leurs droits relatifs au versement des contributions aux recettes propres.

75

Pour des motifs de sécurité juridique, il pourrait être nécessaire, en l'espèce, de limiter l'effet dans le temps d'un manquement au traité eu égard à la rectification des relevés annuels24.. La Cour a déjà reconnu que, en l'absence de textes relatifs à la prescription, le principe de la sécurité juridique pouvait être invoqué25..

76

Certes, le traité ne prévoit pas expressément de limitation dans le temps pour les procédures en manquement. Cela n'est d'ailleurs pas indispensable car, en règle générale, par son caractère déclaratoire, un arrêt rendu dans une procédure en manquement vise la suppression (future) d'une situation contraire au traité. Ce type de procédure ne porte pas sur l'applicabilité d'une décision individuelle, comme c'est le cas du recours en annulation, pour lequel une limite de l'effet dans le temps est prévue à l'article 174, deuxième alinéa (devenu l'article 231 CE). Le recours en manquement n'a normalement pas pour but l'aboutissement de demandes en dommages-intérêts dans des cas particuliers, telles qu'elles sont visées par l'article 43 des statuts de laCour. Une procédure en manquement a plutôt pour objet une constatation de principe relative à la portée normative du droit communautaire. Lorsque, saisie d'un litige, la Cour constate judiciairement cette portée normative, elle statue dans l'intérêt de la sécurité juridique. Le simple écoulement du temps depuis la clôture de la procédure précontentieuse n'amoindrit pas fondamentalement cet intérêt. Si, au cours de ce laps de temps, des événements venaient à réduire l'intérêt de cette constatation, il pourrait en résulter l'irrecevabilité de la demande, mais ces éléments ne pourraient, en tant que tels, affecter le droit à demander cette constatation, dont la satisfaction pourrait être réclamée à tout moment en justice.

77

Toutefois, en l'espèce, la constatation du manquement va de pair avec la réclamation d'un paiement au bénéfice des Communautés à l'encontre des États membres défendeurs. Les conséquences financières qui y sont inhérentes requièrent d'y consacrer quelques réflexions particulières dans l'ordre du principe de la sécurité juridique.

78

A l'encontre d'une limite dans le temps, il convient certes de relever tout d'abord que ‘lorsqu'il s'agit d'une réglementation susceptible de comporter des conséquences financières, le caractère de certitude et de prévisibilité constitue, d'après la jurisprudence constante de la Cour, un impératif qui s'impose avec une rigueur particulière’26..Une prise en compte d'aspects tirés de la sécurité juridique diminue la clarté et la prévisibilité. En revanche, force est toutefois de constater que le retard considérable mis par la Commission à introduire la phase judiciaire de la procédure en manquement n'est pas non plus compatible avec le prescrit de la clarté et de la prévisibilité.

79

Selon la jurisprudence de la Cour, un litige opposant la Commission à un État membre à propos des ressources propres qui doivent être perçues ne saurait avoir pour conséquence que l'équilibre financier de la Communauté en soit bouleversé27.. En l'espèce, une limitation dans le temps de la rectification pourrait impliquer que, en vertu du droit communautaire, certains États membres effectuent au profit de la Communauté, au titre des ressources propres, des versements dont d'autres seraient dispensés. Il convient toutefois de constater, sur ce point, que les États membres qui ont perçu la TVA correspondante et en ont dès lors versé une partie, n'ont pas été désavantagés. Il leur reste la partie de la TVA qui dépasse la quote-part à verser.

80

En revanche, une perception a posteriori de la TVA sur les péages routiers est exclue, en pratique comme aussi en droit. Dans une situation du type de celle rencontrée en l'espèce, le principe de la protection de la confiance légitime l'exclurait d'ailleurs selon le droit des États membres. Tout à fait indépendamment de cela, les conséquencespratiques d'une perception a posteriori de taxes sur le chiffre d'affaires seraient tout à fait inappropriées pour les échanges économiques, dans la mesure où les éventuels débiteurs de taxes qu'il faudrait poursuivre ne sont pas normalement ceux qui doivent payer les taxes à inclure dans le prix.

81

Ce sont uniquement les États membres qui ont déjà effectué des versements a posteriori, sans avoir préalablement perçu les TVA correspondantes, qui seraient désavantagés. Il convient toutefois de partir du principe que de tels paiements ont été effectués sous réserve d'une rectification correspondante du relevé annuel. Si cette modification a été refusée, les États membres concernés peuvent exiger le remboursement des versements a posteriori qu'ils ont effectués.

82

Il convient de déduire du délai d'exclusion des rectifications fixé par l'article 9, paragraphe 2, du règlement no 1553/89, que le risque, dûà l'ignorance, de versement, par les États membres, de quote-parts d'une TVA qu'ils n'auraient pas perçue, ne devrait pas dépasser au maximum quatre exercices budgétaires. Par ailleurs, fondamentalement, les États membres ne méritent plus de protection lorsque, avant l'expiration du délai, ils ont eu connaissance des griefs formulés par la Commission. L'État membre qui ne donne pas suite aux griefs de la Commission et, par exemple, néglige de manière générale la perception de la TVA, en porte lui-même la responsabilité. Informé des griefs de la Commission,il peut en principe estimer quelles sont les obligations qui découlent des directives en matière de TVA, et agir en conséquence.

83

En revanche, lorsque les États membres sont en litige avec la Commission quant à la question de savoir si le produit de certaines opérations doit ou non être soumis à la TVA, les modalités pratiques de la procédure de rectification, et en particulier son application par la Commission, peuvent, le cas échéant, avoir des conséquences inopportunes. Attendu que les traités fondateurs ont conçu la Communauté comme une communauté de droit, les États membres ont, en principe, le droit d'exiger que, dans un délai adéquat, la Cour soit saisie d'un litige relatif à la portée normative des directives en matière de TVA, et le tranche.

84

En outre, lorsque, tel qu'en l'espèce, la procédure en manquement s'enlise au stade précontentieux, il se peut que les États membres ne contribuent pas eux-mêmes à régler le problème posé. La Commission n'est pas obligée de former un recours et l'État membre peut ne pas répliquer à un avis motivé. Lorsqu'ils se conjuguent, ces facteurs peuvent inciter àéviter la procédure en manquement. D'ailleurs, une telle attitude de la part de la Commission pourrait être contraire à l'esprit de la procédure de rectification.

85

S'agissant du rapport de la Commission avec un État membre, il convient de partir du principe que les exercices budgétaires passés sont clôturés et qu'une rectification ne saurait plus intervenir.

86

Il convient tout d'abord de se poser la question de la période à laquelle se rapporte le recours de la Commission. L'action vise uniquement la constatation du manquement, et porte sur la période écoulée depuis 1987. Même si, depuis la clôture de la période précontentieuse jusqu'à l'introduction du recours, la Commission n'a entrepris aucune démarche complémentaire à propos des années suivantes, il nous faut considérer qu'elle entendait obtenir la fin des manquements, avec effets en conséquence, pour la période qui suivrait. Il convient donc d'examiner dans quelle mesure, depuis 1987, les exercices budgétaires sont clôturés et les relevés annuels correspondants ne peuvent plus être rectifiés.

87

L'article 9, paragraphe 2, du règlement no1553/89 dispose que, après le 31 juillet de la quatrième année suivant un exercice donné, soit 43 mois, le relevé annuel n'est plus rectifié. Le relevé annuel de l'exercice 1987 ne pourrait donc plus faire l'objet de rectifications après le 31 juillet 1991. Ce calcul vaut aussi pour les années suivantes. La Commission n'aurait donc plus la possibilité de percevoir les ressources propres.

88

Il convient toutefois de se demander comment il convient de comprendre la disposition dérogatoire de l'article 9, paragraphe 2, in fine. En effet, s'agissant du relevé annuel qui ne peut plus être rectifié, cette disposition énonce: ‘… sauf pour les points notifiés avant cette échéance, soit par la Commission, soit par l'État membre concerné’. Pour les exercices budgétaires 1987 à 1992, les problèmes et les conceptions juridiques divergentes qui se posaient à l'égard de la République hellénique et qui sont à l'origine de ce recours ont été débattus.

89

Beaucoup d'éléments plaident en faveur d'une interprétation de l'article 9, paragraphe 2, in fine, qui devrait permettre de déroger au délai d'exclusion de 43 mois lorsque, dans la suite, les parties ont continuéà tenter de résoudre les problèmes soulevés. Toutefois, lorsque, sans qu'il y ait de justification, la procédure n'évolue plus, l'application de cette disposition n'aurait aucun sens et serait contraire à la finalité de cette disposition. Or, en l'espèce, dans les années 1992 à 1998, il n'y a plus eu de dialogue suffisant, susceptible d'aboutir à un règlement du problème. Interrogée au cours de la procédure orale, la Commission a déclaré qu'elle avait régulièrement renvoyé les États membres à la problématique des ressources propres et que le dialogue avec les États membres s'était poursuivi, à propos notamment de la question de la perception de la TVA28.. Il n'est cependant pas possible de considérerque ces éléments seraient suffisants pour parvenir à un accord à l'amiable. Eu égard aux points de vue défendus par les parties, un tel accord n'était plus possible. Il convient aussi de penser qu'une solution de compromis n'eût pas non plus été possible, eu égard au dilemme issu de la situation telle qu'elle apparaissait en droit.

90

Si le but de cette disposition consiste dans l'octroi d'une prorogation de délai lorsque les circonstances sont complexes et les problèmes importants, il faut aussi, pour qu'elle s'applique, que les efforts des parties en vue d'un règlement puissent être avérés. Si tel n'était pas le cas, la Commission pourrait facilement éluder le délai de 43 mois au titre du paragraphe 1, en contestant régulièrement les relevés annuels des États membres. Elle disposerait alors de la possibilité, sans limitation dans le temps, d'examiner la situation et de reporter à une date indéterminée la clôture de l'exercice budgétaire. Une telle interprétation ne serait cependant ni souhaitable d'un point de vue économique, ni compatible avec le principe de la sécurité juridique. La Commission pourrait, sans avoir à se justifier, éluder la prescription précitée, et fixer au 31 juillet de la quatrième année suivant un exercice la clôture du relevé annuel.

91

La disposition de l'article 9, paragraphe 2 ne constituant pas une disposition de prescription, cette interprétation serait sans conséquence si l'État membre n'a pas soulevé l'exception tirée de la prescription. Seuls des droits peuvent faire l'objet de prescription. Or, l'article 9,paragraphe 2, ne confère pas de droit: il se borne à régler les délais de rectification des relevés annuels.

92

Ces considérations nous autorisent à estimer que le long délai qui sépare la clôture de la procédure précontentieuse de l'introduction du recours, a fait naître, pour la République hellénique, la confiance légitime que la Commission respecterait les délais prévus pour la rectification des relevés annuels.

93

Dût-on admettre que la procédure aurait déjà eu un effet interruptif de la prescription, une telle interruption ne saurait non plus être étendue au-delà du délai de 43 mois. Attendu que plus de quatre ans — en réalité six ans — séparent le dernier échange de courrier dans le cadre de la procédure précontentieuse de l'introduction du recours, la possibilité d'interruption du délai, le cas échéant, par la procédure précontentieuse ne saurait plus être soutenue.

94

En raison de la protection de la confiance légitime et de l'idée générale de l'expiration du délai de 43 mois excluant la possibilité d'une rectification, il convient de limiter la perception des contributions aux ressources propres aux quatre années précédant l'introduction du recours. Dès lors, en l'espèce, puisque le recours de la Commission est parvenu à la Cour le 16 juillet 1998, les exercices budgétaires 1994 et suivants ne sont pas encore clôturés et une rectification est encorepossible29.. L'introduction du recours suffit pour le respect du délai de 43 mois, car il n'existe pas d'autre délai de procédure en la matière. Certes, la notification du recours à la République hellénique pourrait avoir eu lieu après le 31 juillet 1998; on ne saurait toutefois tirer des conclusions de cette hypothèse: en effet, c'est la date de saisine de la Cour de justice qui est décisive en la matière.

95

Attendu que la demande de versement des contributions aux ressources propres ne constituait pas, en soi, l'objet du recours, mais découle indirectement du manquement, en dépit de l'effet partiel de l'expiration des délais qui, indirectement, donne raison pour partie à la République hellénique, le recours ne doit pas, pour le surplus, être rejeté. C'est un raisonnement analogue qu'il convient d'appliquer en ce qui concerne la question des dépens.

VI — Les dépens

96

L'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, dispose que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La Commission a conclu à la condamnation de la République hellénique aux dépens. Même lorsque la demande de versement des contributions aux ressources propres a été introduite en partie en dehors des délais, ce retard n'a pas d'influence sur la répartition des dépens: en effet, cettedemande n'est qu'une conséquence du manquement au traité qui est constaté et, en l'espèce, ne pouvait pas avoir été formulée dans le cadre du recours. Attendu que, en l'espèce, la République hellénique a, pour l'essentiel, échoué dans ses prétentions, il convient de la condamner aux dépens.

VII — Conclusion

97

Pour les motifs qui viennent d'être exposés, nous proposons à la Cour de statuer de la manière suivante:

1.

constater qu'en ne soumettant pas à la taxe sur la valeur ajoutée les péages d'autoroutes comme contrepartie du service rendu aux usagers, contrairement aux dispositions des articles 2 et 4 de la sixième directive du Conseil du 17 mai 1977 (77/388/CEE), et en ne mettant pas à la disposition de la Commission, au titre des ressources propres les montants correspondants, accompagnés des intérêts de retard, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité instituant la Communauté européenne, et que la Commission peut exiger le versement a posteriori des ressources propres et d'intérêts uniquement à partir de l'exercice budgétaire 1993;

2.

condamner la République hellénique aux dépens.

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