HvJ EG, 12-11-1998, nr. C-149/97

In de onderhavige zaak verzoekt het VAT and Duties Tribunal, Londen, het Hof om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 13A, lid 1, sub l, van de Zesde BTW-richtlijn2. (hierna: de ‘Zesde richtlijn’) en de vrijstelling van deze belasting (hierna: ‘BTW’) ten gunste van de activiteiten van een vereniging zonder winstoogmerk, waarin personen werkzaam in de detailverkoop van motorvoertuigen zijn georganiseerd.

Van oordeel, dat zich in de bij hem aanhangige zaak een vraag ten aanzien van de verenigbaarheid van de op dit punt geldende nationale wetgeving met de Zesde BTW-richtlijn voordeed, heeft het VAT and Duties Tribunal de volgende prejudiciële vraag aan het Hof voorgelegd:

Het Institute en de Commissie zijn van mening, dat het Institute onder de uitdrukking ‘instellingen met doeleinden van … syndicale … aard’ in artikel 13A, lid 1, sub l, van de Zesde richtlijn valt, waaraan zij toevoegen dat de Franse taalversie ruimer is dan de Engelse.

De regering van het Verenigd Koninkrijk meent daarentegen, dat de term doelt op instellingen die niet noodzakelijkerwijs vakbonden zijn, doch die ten opzichte van hun leden niettemin dezelfde doeleinden dienen als een vakbond jegens zijn leden. Zij concludeert daarom, dat de term ‘instellingen met doeleinden van syndicale aard’ slaat op instellingen zonder winstoogmerk, die

Klaarblijkelijk bestaan er verschillen in de manieren waarop de diverse taalversies de term ‘trade-union’ weergeven, die in de Engelse versie de specifieke beperkte betekenis heeft van vakbond van werknemers en niet slaat op instellingen als het Insitute.14.

De Franse taalversie daarentegen spreekt van ‘organismes poursuivant des objectives de nature syndicale’. De Franse term ‘syndical’ heeft echter een ruimere betekenis dan de Engelse term ‘trade-union’. De Franse term15. slaat op aangelegenheden die betrekking hebben op een beroepsorganisatie of vereniging alsmede op die van een vakbond van werknemers. De laatste betekenis correspondeert met de Engelse term ‘trade-union’. Ik herhaal echter, dat in het Frans16. de term ‘syndicat’ betekent ‘een vereniging die zich de behartiging van gemeenschappelijke belangen ten doel stelt’, zoals beroepsmatige belangen.17.

Kort gezegd, hebben de bewoordingen die in de verschillende officiële talen van de Gemeenschap worden gebruikt om de omstreden uitdrukking ‘doeleinden van syndicale aard’ weer te geven, hetzij een enge hetzij een ruime betekenis.

De uitdrukking ‘aims of a trade-union nature’ die in essentie betekent ‘doeleinden van een vakbond’, heeft een enge betekenis. De corresponderende

uitdrukkingen in het Duits (gewerkschaftliche), Deens (fagforeningsmaessig), Fins (ammattijärjestöllisiä) en Grieks (ÂoÄoÂiÈaÂeÃeÂaÈeÂeÂoÃoÂeÃeÈiÂyÁo) hebben eveneens een beperkte strekking.

Omgekeerd heeft de uitdrukking ‘objectifs de nature syndicale’, die mede beroepsverenigingen omvat die geen vakbonden zijn, een ruime betekenis. De corresponderende uitdrukkingen in het Italiaans (sindacale), Nederlands (syndicale), Spaans (sindical) en Portugees (sindical) hebben dezelfde betekenis.

Aangezien er zulke taalkundige discrepanties bestaan, moet de Engelse taalversie worden uitgelegd in het licht van de andere taalversies18., teneinde de gemeenschappelijke betekenis te kunnen bepalen.

Het Hof heeft zich al beziggehouden met het probleem van taalkundige discrepanties in handelingen van de communautaire instellingen. In de zaak Stauder19. bijvoorbeeld overwoog het: ‘Wanneer een enkele beschikking tot alle lidstaten wordt gericht, het vereiste ener uniforme toepassing en uitlegging medebrengt dat deze tekst niet op zichzelf in een van zijn versies wordt beschouwd, doch gebiedt dat hij zal worden geïnterpreteerd — met name in het licht van de in alle talen geredigeerde versies — zowel naar de werkelijke bedoeling van de wetgever als gelet op het doel hetwelk hij zich daarmede heeft gesteld.’20. Het Hof benadrukte vervolgens, ‘dat voorts niet mag worden aangenomen, dat de auteurs der beschikking in sommige landen der Gemeenschap striktere verplichtingen wilden opleggen dan in andere’.21.

Daarom kan ter oplossing van dit probleem een beroep worden gedaan op de rechtspraak van het Hof. In de zaak Cricket St Thomas overwoog het Hof22., dat de formulering in een van de talen van de Gemeenschap (in dat geval Engels) ‘hoe dan ook niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen; evenmin kan er in zoverre voorrang aan worden toegekend boven andere taalversies. Een dergelijke benadering zou namelijk onverenigbaar zijn met het vereiste, dat het gemeenschapsrecht op uniforme wijze moet worden toegepast.’ Vervolgens benadrukte het Hof, dat ‘wanneer de taalversies uiteenlopen, de betrokken bepaling moet worden uitgelegd met het oog op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt’.23.

In casu moet derhalve worden nagegaan, welk doel de communautaire wetgever met de onderhavige bepaling nastreefde, zodat langs de weg van teleologische interpretatie de betekenis van de hier onderzochte term kan worden achterhaald.

Om te beginnen wil ik erop wijzen, dat het doel van de Zesde BTW-richtlijn de harmonisatie is van de wetgeving van de lidstaten inzake omzetbelasting door middel van een gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde en een uniforme heffingsgrondslag. In de elfde overweging van de considerans wordt gezegd, dat ‘met het oog op een vergelijkbare heffing van de eigen middelen in alle lidstaten, een gemeenschappelijke lijst van vrijstellingen dient te worden vastgesteld’. Uit deze overweging volgt, zoals het Hof herhaaldelijk heeft

beklemtoond24., dat ‘de vrijstellingen autonome communautaire rechtsbegrippen zijn die … in het algemene kader van het bij de Zesde richtlijn ingevoerde gemeenschappelijk stelsel van de belasting over de toegevoegde waarde moeten worden geplaatst’.

Ik wil er verder op wijzen, dat volgens het algemene leidende beginsel dat kan worden afgeleid uit het doel en de algemene structuur van de bepalingen van de richtlijn, de BTW in beginsel wordt geheven van alle goederenleveringen of diensten die onder bezwarende titel worden verricht (zie artikel 2). Daaruit volgt, dat krachtens de Zesde richtlijn de BTW een ruime werkingssfeer heeft.25.

De Zesde richtlijn voorziet eveneens — bij wijze van uitzondering — in vrijstelling van BTW voor bepaalde limitatief opgesomde activiteiten van algemeen belang, te weten de activiteiten opgesomd in artikel 13. Aangezien het afwijkingen van een algemeen beginsel betreft, moeten zij strikt worden geïnterpreteerd omdat, zoals het Hof heeft overwogen26., elke uitlegging die de draagwijdte van artikel 13A verruimt, onverenigbaar zou zijn met het doel van de bepaling. Bovendien heeft het Hof gepreciseerd27., dat ‘artikel 13 van de Zesde richtlijn geenszins alle activiteiten van algemeen belang vermeldt, maar slechts enkele daarvan, die stuk voor stuk worden opgesomd en zeer nauwkeurig omschreven’. Het Hof heeft dan ook geweigerd een ruime toepassing te geven aan de in de richtlijn bepaalde

vrijstellingen bij gebreke van aanknopingspunten voor een uitbreiding daarvan ten opzichte van de tekst van de bepalingen zelf en met name artikel 13.28.

Bij een systematische interpretatie van de bepalingen van de Zesde richtlijn moeten wij ons dus oriënteren op een uitlegging van de omstreden term, die strookt met het leidende beginsel dat aan de richtlijn ten grondslag ligt.

Wij moeten dus nagaan, wat gemeenschapsrechtelijk onder doelstellingen van syndicale aard in de zin van de Zesde richtlijn is te verstaan, dat wil zeggen wat deze doelstellingen inhouden.

Ik geloof niet, dat bij de uitoefening van welke activiteit ook of het nastreven van een of andere doelstelling die volkomen toevallig van belang is voor of verband houdt met een vakbond of van een syndicale of beroepsvereniging, reeds kan worden gesproken van doelstellingen van syndicale aard. Evenmin volstaat het, dat de leden van een vereniging enigerlei activiteit uitoefenen om te kunnen concluderen, dat die vereniging een instelling is die doelstellingen van syndicale aard nastreeft en dus gedekt wordt door de uitdrukking ‘instelling met doeleinden van … syndicale … aard’, zodat zij ratione personae tot de vrijstelling van BTW krachtens artikel 13A, sub 1, sub l, is gerechtigd.

Het is daarom mijns inziens juister, de onderhavige uitdrukking in artikel 13 aldus te interpreteren, dat zij doelt op de essentiële doelstellingen van de syndicale activiteit en daarom betrekking heeft op die instellingen zonder winstoogmerk die, welke rechtsvorm zij ook hebben, zulke doelstellingen nastreven.

Het feit dat artikel 13A, lid 1, sub l, een lange reeks van bijvoeglijke naamwoorden opsomt om de soorten doelstellingen te beschrijven die die instellingen mogen nastreven (politieke, syndicale, religieuze, vaderlandslievende, levensbeschouwelijke, filantropische of staatsburgerlijke), betekent mijns inziens niet, dat de communautaire wetgever daarmede het oog heeft gehad op alle verenigingen die zijn opgericht teneinde het algemene belang van hun leden te dienen, zolang zij maar geen winstoogmerk hebben en er geen gevaar voor concurrentievervalsing is, zoals de Commissie stelt. Veeleer heeft hij geprobeerd aan te geven, welke verenigingen zonder winstoogmerk, vooropgesteld dat zij de concurrentie niet vervalsen, voor vrijstelling van BTW in aanmerking konden komen.

Bij het trekken van de scheidslijn tussen doeleinden van syndicale en van niet-syndicale aard, uiteraard in de zin van de Zesde richtlijn, kan mijns inziens de rechtspraak van het Hof behulpzaam zijn. In de zaak ASTI29., waarin het ging om een communautair voorschrift dat, anders dan artikel 13 in de onderhavige zaak, niet eng behoefde te worden uitgelegd30., oordeelde het Hof31., dat de betrokken bepaling ‘een bijzondere uitdrukking vormt van het non-discriminatiebeginsel op het specifieke gebied van de deelneming van werknemers aan organisaties en vakbondsactiviteiten’ en dat de toepasselijkheid ervan ‘niet kan worden beperkt op grond van overwegingen die verband houden met de rechtsvorm van de betrokken organisatie’. Het oordeelde voorts, dat tot die organisaties — waaronder de in die zaak betrokken vereniging32. — niet alleen degenen behoorden die ‘niet … het rechtskarakter van vakorganisaties hebben’, doch eveneens die die ‘gelijkaardige functies uitoefenen als de behartiging en vertegenwoordiging van de belangen van de werknemers’.33.

De uitspraak in het arrest ASTI verschaft ons daarom voor de onderhavige zaak twee beslissende elementen om de betekenis van de term ‘syndical’ in het gemeenschapsrecht op basis van een functioneel criterium nauwkeuriger te kunnen bepalen: het bijvoeglijk naamwoord ‘syndicaal’ duidt specifiek een organisatie aan die, ongeacht haar rechtsvorm, de behartiging (waarborging en bevordering) van de belangen van haar leden (zij het werknemers, beoefenaars van vrije beroepen dan wel in het algemeen ondernemers die een bepaalde economische activiteit ontplooien) en hun vertegenwoordiging ten doel heeft.34. Bijgevolg volstaat het niet, dat een instelling zonder winstoogmerk eenvoudigweg de bevordering van de belangen van haar leden tot doel heeft, wanneer dit samengaat met de behartiging

van die belangen en de vertegenwoordiging van haar leden bij de instanties waar te hunnen aanzien beslissingen worden genomen.35.

Wij komen derhalve vervolgens bij de vraag, of er, als gevolg van deze juridische kwalificatie, in de nationale wetgeving wordt gediscrimineerd wat de heffing of vrijstelling van BTW betreft ter zake van goederenleveringen en diensten aan de leden, ten nadele van die organisaties die, ook al streven zij syndicale doeleinden na in de zin van de Zesde richtlijn, nochtans gehouden zijn BTW te betalen.

Daar staat tegenover, dat indien aan de voorwaarde van het nastreven van syndicale doeleinden niet is voldaan, er geen sprake kan zijn van schending van het gelijkheidsbeginsel in die zin dat gelijkaardige economische activiteiten op ongelijke wijze worden behandeld, zoals het Institute stelt; in zijn opvatting bestaan er wat hun aard en functioneren betreft geen verschillen tussen de onderhavige economische activiteiten naar gelang zij worden uitgevoerd door instellingen met syndicale doeleinden dan wel door instellingen die zulke doeleinden niet hebben, ofschoon zij geen winstoogmerk hebben en er geen gevaar voor concurrentievervalsing bestaat. Want in een dergelijk geval zouden ongelijksoortige situaties verschillend worden behandeld, hetgeen het gemeenschapsrecht niet verbiedt.

Bovendien gaat naar mijn mening het antwoord van de Commissie36. op een schriftelijke vraag van het Europees Parlement (nr. 831/82) over de BTW-vrijstelling voor instellingen van syndicale aard37. in dezelfde richting als mijn definitie van de uitdrukking ‘instellingen met doeleinden van syndicale aard’. Dat antwoord luidt als volgt:

Bovendien kan mijns inziens een instelling die in overeenstemming met haar statuten als lobby- of pressiegroep optreedt jegens instanties waarvan de

beslissingen de door haar vertegenwoordigde sector — zelfs in ruime zin — raken, niet geacht worden uitgesloten te zijn van de categorie van instellingen met ‘doeleinden van syndicale aard’ in de zin van de Zesde richtlijn. Ook zij kan dus in aanmerking komen voor vrijstelling van de BTW krachtens artikel 13A, lid 1, sub l, van de Zesde richtlijn, wanneer aan de twee in die bepaling genoemde criteria is voldaan, te weten dat het een instelling zonder winstoogmerk is en dat de vrijstelling van haar activiteiten geen risico van concurrentievervalsing inhoudt. Naar mijn mening is het daarom niet voldoende, wanneer een dergelijke instelling, en meer in het algemeen welke beroepsvereniging zonder winstoogmerk ook, zich bezighoudt met het leveren van goederen of diensten in het algemeen belang van haar leden; zij moet als doelstelling hebben, de bevordering en de behartiging van de belangen van de leden en hun vertegenwoordiging, zoals hierboven uiteengezet.

Aangezien het hier een feitelijke vraag betreft, dient de nationale rechter in elk concreet geval na te gaan, of een instelling zonder winstoogmerk de behartiging van de belangen en de vertegenwoordiging van haar leden tot doel heeft, zodat zij geacht kan worden doeleinden van syndicale aard na te streven in de zin van artikel 13A, lid 1, sub l van de Zesde richtlijn.

Wanneer wij in de voorliggende zaak de doelstellingen van het Institute en de middelen die het aanwendt om deze te verwezenlijken, als vermeld in de verwijzingsbeschikking38., onderzoeken, constateren wij dat het ernaar streeft het opleidingsniveau van zijn leden te verhogen en de carrièremogelijkheden binnen de verschillende sectoren van de bedrijfstak te verbeteren, en daarmede de publieke perceptie van de bedrijfstak en het daarin werkzame personeel te versterken. Het Institute tracht dit doel te bereiken door nauwgezet te voldoen aan de vraag van de sector naar vakkennis voor specifiek personeel (van senior manager tot technische niveaus), door de erkenning van op verwerving van die

kennis gerichte cursussen (van andere instellingen), door uitreiking van prijzen na afloop van die cursussen, door haar leden in categorieën in te delen, door de verspreiding van informatie waardoor de leden op de hoogte blijven van ontwikkelingen in de bedrijfstak, en door het bijhouden van een vacaturebank.

Aangezien, zoals wij hebben vastgesteld, de term ‘syndicaal’ in het gemeenschapsrecht specifiek slaat op een instelling die, ongeacht haar rechtsvorm, tot doel heeft de bevordering en de behartiging van de belangen van haar leden (zij het werknemers, werkgevers of beoefenaars van vrije beroepen) en hun vertegenwoordiging, kan het Institute moeilijk geacht worden te behoren tot de instellingen met doelstellingen van syndicale aard. Ik wil erop wijzen, dat de regering van het Verenigd Koninkrijk in haar schriftelijke opmerkingen (punt 19) beklemtoont, en zulks ter terechtzitting in antwoord op een desbetreffende vraag van het Hof heeft herhaald, dat het Institute nimmer heeft gesteld, dat haar leden ooit van haar hebben verlangd hun belangen te behartigen en hen te vertegenwoordigen tegenover werkgevers of wie dan ook, en dat de leden van het Institute daartoe, mocht dit noodzakelijk worden, een beroep zouden doen op de vakverenigingen waarvan zij lid zijn.

Indien werd aanvaard dat een instelling zonder winstoogmerk als het Institute een ‘instelling met doeleinden van syndicale aard’ is, zouden de BTW-vrijstellingen worden uitgebreid tot gevallen die niet zijn voorzien in artikel 13A, lid 1, sub l, van de Zesde richtlijn, dat strikt moet worden uitgelegd. Die vrijstelling kan mijns inziens ook niet ruimer worden geïnterpreteerd dan de tekst van het toepasselijke artikel toelaat.39.

Bovendien zou — indien het tegendeel het geval zou zijn en de betrokken formuleringen dermate ruim zouden moeten worden uitgelegd — dat vermoedelijk de deur openzetten voor omzeiling van de bepalingen van de richtlijn, want dergelijke instellingen zouden dan een voor de hand liggende mogelijkheid hebben vrijstelling te verkrijgen van de verplichting BTW te betalen, ten nadele van de geldmiddelen van de Gemeenschap.

Mijns inziens kan een beroepsvereniging als het Institute niet geacht worden doelstellingen van syndicale aard in de zin van de richtlijn na te streven, omdat een dergelijke buitensporige interpretatie dat begrip zou doen verwateren. Instellingen als door de nationale rechter beschrevene kunnen daarom niet geacht worden te vallen onder het begrip ‘instellingen met doeleinden van syndicale aard’, omdat anders de inhoud van dat vage juridische begrip wordt gewijzigd, met als gevolg dat het nog slechts een semantische waarde zou hebben zonder enige echte normatieve inhoud en, uiteindelijk, zonder enig specifiek praktisch nut.

Ten gunste van de hier bepleite mening, kan tenslotte een argument worden ontleend aan de beraadslagingen die hebben geleid tot de aanvaarding van de hier onderzochte bepaling van artikel 13, waardoor wij de bedoeling van de wetgever kunnen achterhalen. Ik wijs erop, dat in het advies van het Economisch en Sociaal Comité van 31 januari 1974 over het ontwerp van de Zesde BTW-richtlijn40. voor het eerst sprake is van ‘vrijstellingen van vakbonden, beroepsverenigingen, kerken enzovoort’ (cursivering van mij). In dat advies worden vakbonden, beroepsverenigingen, kerken dus specifiek genoemd en voorts wordt opgemerkt, dat dezelfde regels voor andere soortgelijke instellingen zouden moeten gelden — die niet nader zijn gespecificeerd —, voorzover hun activiteiten niet door het publiekrecht worden beheerst en zij niet al die reden van de BTW zijn vrijgesteld.

Naar het oordeel van het Economisch en Sociaal Comité zou deze vrijstelling van BTW mogelijk zijn voorzover vakbonden en beroepsverenigingen geen handelingen in de concurrentiesfeer verrichten, zoals commerciële transacties of advisering tegen betaling, niet zijnde de algemene contributie, en varirende naargelang van de omvang van de verleende diensten. In dat advies staat ook, dat een dergelijke vrijstelling vooral op haar plaats is voor vakbondcontributies, aangezien anders het inkomen van vakbonden uit contributies zou worden verminderd met het bedrag van de belasting zonder dat de leden die belasting zouden kunnen verrekenen, aangezien zij zelf geen BTW verschuldigd zijn.41.

Gezien dit advies van het Economisch en Sociaal Comité merk ik op, dat de tekst van artikel 13A, lid 1, sub l, de vrij te stellen organen nauwkeurig definieert en eenvoudigweg de instellingen noemt die doeleinden van syndicale aard nastreven, zonder te verwijzen naar beroepsdoeleinden in het algemeen. Daarom is deze van kracht zijnde bepaling strikt geformuleerd. Om deze reden ben ik van mening, dat alleen instellingen die doeleinden van syndicale aard in bovenbedoelde zin nastreven, kunnen worden vrijgesteld van de BTW.

Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de door het VAT and Duties Tribunal, Londen, gestelde vraag te beantwoorden als volgt: