HvJ EG, 28-03-1996, nr. C-468/93

Volgens verzoekster heeft Nederland de Zesde richtlijn onjuist omgezet, door te verzuimen ‘bouwterrein’ te definiëren. Hetzelfde verwijt ligt naar ik aanneem ten grondslag aan de formele klacht die een groot aantal Nederlandse gemeenten bij de Commissie hebben ingediend.34. Inderdaad is in Nederland geen nieuwe wet vastgesteld, waarin ‘bouwterrein’ in de zin van de Zesde richtlijn wordt omschreven. De aanpassing door de Nederlandse rechter van reeds bestaande wetgeving heeft bovendien tot gevolg gehad, dat de verkoop van niet-bouwrijp gemaakte grond van de heffing van BTW is uitgesloten. Alvorens ik hierop inga, moet eerst worden nagegaan of er op Nederland inderdaad enige verplichting rust om zulk een definitie vast te leggen.

Ik dwaal kort af om de aandacht te vestigen op een belangrijke beperking van een dergelijke verplichting, ofschoon deze in de onderhavige zaak geen rol speelt. Artikel 28 is het enige artikel van titel XVI van de Zesde richtlijn getiteld ‘Overgangsbepalingen’. Artikel 28, lid 3, luidt als volgt:

Bijlage F, punt 16, van de Zesde richtlijn noemt ‘leveringen van de in artikel 4, lid 3, bedoelde gebouwen en terreinen’. Volgens artikel 28, lid 4, zou de overgangsperiode voor de toenmalige negen Lid-Staten aanvankelijk duren van 1 januari 1978 tot 31 december 1983, maar niettemin werd de Raad de taak opgelegd om die afwijkingen elke vijf jaar opnieuw te bezien en over de eventuele gehele of gedeeltelijke intrekking daarvan met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie te beslissen.35. Wat de in bijlage F, punt 16, bedoelde transacties betreft, schijnt het beleid van de Raad thans te zijn, te wachten tot de bestaande regelingen36., die zijn opgezet om de voltooiing van een definitieve BTW-regeling voor de interne markt te bevorderen, verstrijken.37.

Derhalve mogen de Lid-Staten ingevolge artikel 28, lid 3, sub b, in beginsel de reeds vóór de Zesde richtlijn bestaande vrijstellingen van in bijlage F, punt 16, bedoelde transacties handhaven.38. Het feit dat deze afwijkingen ex artikel 28, lid 3, nog steeds bestaan, is een van de duurzame gevolgen van het feit dat de Raad op het moment van vaststelling van de Zesde richtlijn geen overeenstemming heeft kunnen bereiken over een gemeenschappelijke lijst van vrijstellingen.39. De draagwijdte van elke vrijstelling uit hoofde van die bepaling moet eng worden uitgelegd met inachtneming van de primaire doelstelling van de Zesde richtlijn om een uniforme grondslag voor een gemeenschappelijk, geïntegreerd BTW-stelsel in te voeren. De eerste voorwaarde voor een dergelijke vrijstelling is, dat het enkel om een voortzetting van een reeds bestaande belastingvrijstelling krachtens nationaal recht mag gaan. Zoals het Hof besliste in het arrest Kerrutt40., verzet de formulering van artikel 28, lid 3, sub b, zich tegen de vaststelling van nieuwe vrijstellingen of de verruiming van reeds bestaande vrijstellingen na de inwerkingtreding van de richtlijn, ongeacht of dit geschiedt door middel van ‘wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen, dan wel door middel van rechtspraak.

De BTW-vrijstelling voor de levering van grond, zoals deze krachtens de Wet op de omzetbelasting gold toen de Zesde richtlijn in Nederland in werking trad, was beperkt. Was een terrein eenmaal aangemerkt als ‘vervaardigd onroerend goed’ in de zin van de Wet op de omzetbelasting, dan was de levering aan omzetbelasting onderworpen. De Commissie heeft ter terechtzitting verklaard dat Nederland nooit een afwijking ex artikel 28, lid 3, sub b, heeft toegepast of proberen toe te passen. Evenmin heeft Nederland in enige fase van deze procedure iets dergelijks gesteld. Gelet op deze omstandigheid, is Nederland sinds 1 januari 1979 verplicht de in artikel 13 B, sub h, bedoelde vrijstelling te verlenen voor levering van ander onroerend goed dan bouwterrein en congruent daarmee alle levering van bouwterrein aan de BTW te onderwerpen.

Het ontbreken van enige formele uitvoering in Nederland, door wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen, van de verplichting ex artikel 13 B, sub h, om ‘bouwterrein’ te definiëren teneinde het van de vrijstelling uit te zonderen, kan, te zamen met de nogal ongebruikelijke aard van het geschil tussen partijen in het onderhavige hoofdgeding, een probleem betreffende de rechtstreekse werking opwerpen. Dit probleem rijst in de regel in het kader van geschillen tussen Lid-Staten, of overheidsinstanties van Lid-Staten, en particuliere natuurlijke of rechtspersonen (de zogenaamde ‘verticale rechtstreekse werking’ van richtlijnen), dan wel in geschillen tussen particulieren onderling (‘horizontale rechtstreekse werking’).

In deze zaak beroept een gemeentebestuur zich tegenover de nationale belastingdienst op een aantal bepalingen van de Zesde richtlijn, zij het niet op het beginsel van rechtstreekse werking zelf. Het is in het geheel niet duidelijk of het ene staatsorgaan zich wel tegenover het andere op dit beginsel kan beroepen. Op dit punt behoeft in ieder geval alleen te worden ingegaan, wanneer de verzoekende partij zonder meer met een particulier41. kan worden gelijkgesteld, dat wil zeggen kan worden behandeld als handelend als of namens een particulier. Naar mijn mening is dit om de hierna in punt 32 behandelde redenen niet het geval.

Het is vaste rechtspraak dat particulieren zich onder bepaalde voorwaarden tegenover een Lid-Staat rechtstreeks op de niet of onjuist omgezette bepalingen van een richtlijn kunnen beroepen.42. In het arrest Becker43. oordeelde het Hof dat artikel 13 B, sub d, punt 1, inzake vrijstelling voor verlening van en bemiddeling inzake kredieten, rechtstreekse werking heeft, ondanks de in de aanhef van artikel 13 B44. genoemde voorwaarden. Het Hof overwoog:

Het beginsel van rechtstreekse werking kan in de onderhavige zaak evenwel geen rol spelen. Verzoekster vraagt het Hof om uitlegging van het begrip ‘bouwterrein’ bij gebreke van een duidelijke wettelijke definitie. Hier ligt duidelijk een onderscheid met de casuspositie in de zaak Becker, aangezien de Wet op de omzetbelasting, anders dan de Duitse wet in die zaak, rechtens uitvoering geeft aan de door artikel 13 B, sub h, voorgeschreven vrijstelling. In de onderhavige zaak gaat het juist om een uitzondering op de vrijstelling, een bepaling die nadere definitie vergt door de Lid-Staat. Een dergelijke definitie dient, door verwijzing naar het nationale recht, de wettelijke en administratieve handelingen te noemen waardoor grond als ‘bouwterrein’ wordt aangemerkt. Er moeten keuzes worden gemaakt, bij voorbeeld tussen de verschillende soorten bestemmingscriteria en bouwvergunningen, en er moeten regelingen worden getroffen voor onzekere situaties, zoals het effect van daaraan verbonden voorwaarden en van beroepsprocedures, voor zover die relevant kunnen zijn. Niets van dit alles is in Nederland gedaan. Het Hof heeft steeds geoordeeld dat zelfs wanneer de omzettingstermijn is verstreken, een niet-omgezette of onjuist omgezette richtlijn voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk moet zijn, wil een particulier zich voor de rechterlijke instanties van een Lid-Staat rechtstreeks op de bepalingen van die richtlijn kunnen beroepen.46. Naar mijn mening is in casu niet aan de tweede voorwaarde voldaan. De beoordelingsvrijheid van de Lid-Staat in de keuze van criteria voor een omschrijving is zo ruim, dat die omschrijving op dit punt een voorwaarde voor de toepassing van de Zesde richtlijn is, hoewel ik mij gevallen kan voorstellen die zo duidelijk buiten de grenzen van elke denkbare omschrijving vallen, dat er geen ruimte voor twijfel kan bestaan. In nauw verband met dit laatste punt is er evenwel nog een reden die rechtstreekse werking in dit geval beslist uitsluit. Een voor de hand liggend gevolg van de rechtstreekse werking van een vrijstelling, zoals die in het arrest Becker werd aangenomen, is dat een particulier een te ruime nationale definitie voor een uitzondering op die vrijstelling zou kunnen aanvechten. Zou bij voorbeeld ‘bouwterrein’ zo ruim worden omschreven, dat landbouwgrond daaronder zou vallen, dan zou dit kunnen worden aangevochten door een daardoor benadeelde particulier, die bij gebreke van een vrijstelling in het nationale recht zou kunnen proberen de rechtstreekse werking van artikel 13 B, sub h, van de Zesde richtlijn in te roepen. In de onderhavige zaak is door geen enkele particulier een dergelijk argument naar voren gebracht. Wat belangrijker is, zelfs indien verzoekster als een particulier kan worden beschouwd, lijken de in de verwijzingsbeschikking beschreven feiten geen ruimte te bieden voor een dergelijk argument. Om hierna nog te noemen redenen zijn de door verzoekster verkochte kavels duidelijk ‘bouwterrein’ in de zin van artikel 4, lid 3, sub b, en daarna ook in de zin van de uitzondering van artikel 13 B, sub h. Tot de kring van personen die zich op de rechtstreekse werking van een niet-omgezette bepaling kunnen beroepen, kunnen niet degenen behoren, die zich niet op die bepaling zouden kunnen beroepen wanneer zij wel behoorlijk was omgezet.

Deze conclusie doet niet af aan de verplichting van de nationale rechter om bij de toepassing van het nationale recht de Wet op de omzetbelasting uit te leggen met inachtneming van de relevante bepalingen van de Zesde richtlijn, zoals deze door het Hof zijn uitgelegd. In het arrest Von Colson en Kamann besliste het Hof dat de betrokken richtlijn ‘met betrekking tot de op discriminatie te stellen sancties geen onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting [bevatte] waarop een particulier zich bij gebreke van tijdig vastgestelde uitvoeringsmaatregelen zou kunnen beroepen om krachtens de richtlijn een bepaalde schadevergoeding te verkrijgen, wanneer de nationale bepalingen een dergelijk rechtsgevolg niet regelen of toelaten’.47. Het Hof verklaarde echter ook48.:

In het arrest Von Colson en Kamann ging het om een richtlijn die door de betrokken Lid-Staat was omgezet, maar later heeft het Hof in het arrest Marleasing uitgemaakt, dat deze verplichting eveneens geldt wanneer de richtlijn niet is omgezet.49. In zijn conclusie bij het arrest Marleasing meende advocaat-generaal Van Gerven dat de ratio van het arrest Von Colson en Kamann, dat rechterlijke instanties gehouden zijn ‘om het door de richtlijn beoogde resultaat met alle daartoe geschikte maatregelen die binnen hun bevoegdheid liggen, na te streven, (…) in het bijzonder [geldt] wanneer het gaat om nationale bepalingen die (…) betrekking hebben op het door de richtlijn bestreken rechtsgebied, ook al zijn ze voordien en dus niet ter uitvoering van de richtlijn uitgevaardigd’.50. Deze verplichting betreffende de uitlegging kan volgens mij echter niet zo ver gaan, dat van de nationale rechter wordt gevergd dat hij de bepalingen van nationaal recht geweld aandoet of een met de woorden van de nationale wet strijdige uitspraak doet. De uitlegging en toepassing van het nationale recht blijft de taak van de nationale rechter. Zijn verplichting, aldus het Hof, ‘vindt haar begrenzing in de algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van het gemeenschapsrecht, en met name in het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht’.51. Zoals het Hof in het arrest Von Colson en Kamann verklaarde, is de nationale rechter hiertoe verplicht, voor zover hem door zijn nationale recht een beoordelingsvrijheid is toegekend.52.

De Wet op de omzetbelasting is van vroegere datum en werd dus niet ingevoerd ter uitvoering van de Zesde richtlijn. Het Hof is echter verzocht rekening te houden met het feit dat bewust is besloten om de wet te handhaven, maar daarbij toe te laten dat deze door de rechtspraak wordt aangepast in de zin van de Zesde richtlijn. Volgens mij ligt deze situatie tussen die in de zaak Von Colson en Kamann en die in de zaak Marleasing, en is zij in ieder geval van dien aard dat de Wet op de omzetbelasting in overeenstemming met de Zesde richtlijn moet worden uitgelegd. Verzoekster staat immers een zodanige omschrijving van ‘bouwterrein’ voor, dat zij aanspraak kan maken op de BTW-vrijstelling voor de levering van grond. Zonder die vrijstelling zou die levering belastbaar zijn. Om hetgeen ik in punt 32 hiervoor heb verklaard, anders te formuleren: zou het in het arrest Becker zijn gegaan om de levering van grond in plaats van kredietverlening en -bemiddeling, doch zou zijn aangetoond dat die grond bouwterrein was, dan zou de betrokkene zich duidelijk niet op rechtstreekse werking hebben kunnen beroepen. Hier gaat het om een geval waarin de Nederlandse wet door de Nederlandse rechter wordt uitgelegd, in dier voege dat uitvoering wordt gegeven aan de aan de Lid-Staten toegekende beoordelingsvrijheid om ‘bouwterrein’ te omschrijven. Mijns inziens is er geen andere benadering mogelijk dan een dergelijke wet zo op te vatten, dat hij in overeenstemming is met letter en geest van de Zesde richtlijn. Eenvoudig gezegd: nu elke andere Nederlandse wettelijke definitie ontbreekt, moet ‘vervaardigd onroerend goed’ worden gelezen alsof het ‘bouwterrein’ van de BTW-vrijstelling heeft uitgesloten, en alsof dit uitgesloten bouwterrein vervolgens is gedefinieerd binnen de door de Zesde richtlijn toegestane grenzen. In feite sluit natuurlijk de bestaande Nederlandse definitie — ongeacht of deze als impliciet of expliciet wordt beschouwd — niet-bouwrijp gemaakt bouwterrein geheel van de werkingssfeer van de BTW uit.

Ter bepaling van de betekenis van ‘bouwterrein’ moet, gelet op het betoog van verzoekster en de Nederlandse regering, in het bijzonder worden bepaald hoever de beoordelingsvrijheid van de Lid-Staten zich uitstrekt. Artikel 13 van de Zesde richtlijn noemt twee categorieën van verplichte BTW-vrijstellingen. Terwijl zowel artikel 13 A als artikel 13 B de Lid-Staten verplicht, duidelijke voorwaarden vast te stellen om een ‘juiste en eenvoudige toepassing’ te verzekeren, leert het arrest Becker dat de vrijstelling voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk moet zijn om rechten aan particulieren te kunnen verlenen. In een groot aantal van de in de artikelen 13 A en 13 B genoemde uitzonderingen wordt in een of andere vorm van erkenning van een bepaalde instelling door de Lid-Staat voorzien. Soms spreekt de tekst van ‘zoals omschreven door de betrokken Lid-Staat’ of ‘zoals gedefinieerd door de Lid-Staten’. Bij de uitzonderingen op de vrijstelling voor ‘verpachting en verhuur van onroerende goederen’ (artikel 13 B, sub b) ‘kunnen de Lid-Staten nog andere handelingen van de toepassing van deze vrijstelling uitsluiten’. Artikel 13 B, sub f, voorziet in een vrijstelling voor ‘weddenschappen, loterijen en andere kans- en geldspelen, met inachtneming van de door elke Lid-Staat vastgestelde voorwaarden en beperkingen’. Bij dergelijke bepalingen is de taak van de Lid-Staten zonder twijfel, de omvang van de vrijstelling te beperken in overeenstemming met de algemene bepalingen van de Zesde richtlijn.57. De definitiebevoegdheid uit hoofde van artikel 4, lid 3, sub b, is enkel een bevoegdheid om te omschrijven wat onder de uitzondering op de vrijstelling valt. Ik zie geen reden om deze bevoegdheid anders te behandelen dan de andere in artikel 13 genoemde definitiebevoegdheden. Zowel het karakter als de bewoordingen ervan pleiten voor een zodanige uitlegging dat de omschrijving van ‘bouwterrein’ een ruime werking krijgt en in het bijzonder dat zij niet-bouwrijp gemaakt terrein daar niet buiten kan laten vallen.

De gedetailleerdheid van de vragen van de nationale rechter, in het bijzonder van vraag II, doet vermoeden dat het gebruik van het begrip vervaardigd onroerend goed als criterium om te bepalen op welke grondtransacties in Nederland BTW moet worden toegepast, wel moet leiden tot een discussie over de aard en de omvang van de bijzondere werkzaamheden die zijn vereist om grond onder het bereik van de BTW te brengen. Op het eerste gezicht lijkt deze benadering mij moeilijk te rijmen met de eenvoudige bewoordingen van artikel 4, lid 3, sub b, waarin staat dat als bouwterreinen ‘worden beschouwd de door de Lid-Staten als zodanig omschreven al dan niet bouwrijp gemaakte terreinen’ (cursivering van mij). Nochtans krijgen de voorbereidende werkzaamheden veel nadruk in verzoeksters betoog dat alleen de levering van bouwrijp gemaakte grond onder artikel 4, lid 3, sub b, kan vallen, en dat onbebouwd terrein is vrijgesteld, tenzij wordt aangetoond dat het bouwrijp is gemaakt; met andere woorden, het moet bestemd zijn om als ondergrond voor een of meer opstallen te dienen en moet voor dat doel ook geschikt zijn gemaakt door middel van omvangrijke werkzaamheden aan het terrein zelf. Op een ter terechtzitting gestelde vraag antwoordde de Nederlandse regering, dat als gevolg van de aan de Lid-Staten gelaten beoordelingsvrijheid bij het definiëren van ‘bouwterrein’ alle niet-bouwrijp gemaakte bouwterreinen van de definitie mogen worden uitgesloten. Deze disjunctieve uitlegging van artikel 4, lid 3, sub b, betekent dat niet-bouwrijp gemaakte bouwterreinen altijd zullen zijn vrijgesteld van BTW.

Ik geloof niet dat Lid-Staten door middel van een definitie een categorie van bouwterrein kunnen uitsluiten, die in de definitie van dat begrip in de Zesde richtlijn is begrepen. De Lid-Staten zijn verplicht om zowel bouwrijp gemaakte grond als niet-bouwrijp gemaakte grond als ‘bouwterrein’ te definiëren.58. Ten tijde van de vaststelling van de richtlijn bestonden er zes authentieke taalversies van de tekst. In deze verschillende versies is mijns inziens geen enkele steun te vinden voor een disjunctieve uitlegging.59. Ik ben er daarom van overtuigd dat de enige uitlegging van artikel 4, lid 3, sub b, die strookt met de normale betekenis van de gebruikte woorden, met de vereiste ruime uitlegging en daarmee dus met de verwezenlijking van de daaraan ten grondslag liggende communautaire doelstelling is, dat de Lid-Staten verplicht zijn zowel het begrip niet-bouwrijp gemaakt terrein als het begrip bouwrijp gemaakt terrein zodanig te definiëren dat zij beide onder het begrip ‘bouwterrein’ vallen.

Verzoekster en de Nederlandse regering wijzen de door de Commissie gekozen criteria voor de omschrijving van ‘bouwterrein’ van de hand. De Nederlandse regering meent dat de Commissie te veel gewicht hecht aan de bedoeling van de partijen op het moment van de verkoop en dat dit ertoe zou kunnen leiden dat in technisch opzicht bouwrijpe grond van het begrip ‘bouwterrein’ zou kunnen worden uitgesloten, namelijk grond waarop verschillende specifieke verbeteringswerkzaamheden zijn uitgevoerd, maar die geen bouwbestemming heeft. Ik acht dit bezwaar ongegrond. Ik ga ervan uit dat de Commissie als leidend beginsel voorstelt, dat het terrein voor bebouwing moet zijn bestemd. Voor de toepassing van dit beginsel blijven objectieve criteria nodig. Vandaar dat de nadere omschrijving aan de Lid-Staten is opgedragen.

Ik acht de benadering van de Commissie bij het zoeken naar een omschrijving van ‘bouwterrein’ bevredigender. De Nederlandse regering zegt dat zij haar beoordelingsvrijheid bij het geven van een dergelijke omschrijving gebruikt heeft, paradoxaal genoeg niet door een omschrijving te geven, doch door de Nederlandse rechter een reeds bestaand concept dat niet als definitie van ‘bouwterrein’ bedoeld was, te laten uitleggen. Van elke omschrijving van de draagwijdte van de vrijstelling, die aan de vereisten van artikel 13 B beantwoordt, mag ten minste worden verlangd dat zij de verdienste heeft dat zij duidelijk is. De Nederlandse wetgeving is evenwel alles behalve duidelijk. Een bevredigende en duidelijke omschrijving had bij voorbeeld de noodzaak van prejudiciële verwijzingen als de onderhavige voorkomen. Bijzonder onthullend vind ik dat de Hoge Raad in zijn meest recente rechtspraak waarop het Hof attent is gemaakt, ernstige twijfel schijnt te hebben geuit omtrent de verenigbaarheid van de Wet op de omzetbelasting met de Zesde richtlijn.60. Ik deel deze twijfel. Zoals ik reeds zei, sluit de huidige omschrijving van ‘bouwterrein’ in de Nederlandse wetgeving alle niet-bouwrijp gemaakte bouwgrond volledig en naar ik meen ten onrechte uit. Aanvaarding van het argument van de Nederlandse regering zou bovendien tot gevolg hebben dat, zoals in deze zaak is gebeurd, Nederlandse rechters zich steeds vaker genoopt zouden zien het Hof vragen te stellen over de uitlegging van het begrip ‘bouwrijp’ bouwterrein en in elke zaak een mogelijk eindeloze variatie van werkzaamheden van allerlei aard en omvang zouden noemen.

Is mijn zienswijze juist, dat niet-bouwrijp bouwterrein in elke omschrijving moet zijn inbegrepen, dan dient zich een bruikbare oplossing voor het in het voorgaande punt beschreven probleem aan. Indien grond als ‘bouwterrein’ kan worden aangemerkt wanneer het niet bouwrijp is gemaakt, dan is de omvang van alle specifieke ontginningswerkzaamheden of nutsvoorzieningen, dat wil zeggen de verbeteringen, niet van belang. Zodra het eenmaal bouwterrein is geworden, zij het niet bouwrijp, dan zal het dat blijven gedurende alle fasen van ontwikkeling. Dit betekent uiteraard niet dat alleen het bouwrijp maken een terrein in een bouwterrein kan veranderen. Het is geen onbekend verschijnsel dat projectontwikkelaars te goeder trouw of opzettelijk zonder enige wettelijke bouw- of projectvergunning beginnen met de uitvoering van werkzaamheden, soms vooruitlopend op een bestemmingswijziging van de grond of op een bouwvergunning, en soms zelfs in de hoop de overheid voor een voldongen feit te plaatsen. Een dergelijk optreden in strijd met de nationale wet of bestuursrechtelijke bepalingen kan volgens mij op zichzelf de grond niet in bouwterrein veranderen.

Blijft dus het probleem om de gegevens aan te reiken voor een bevredigende omschrijving van ‘bouwterrein’, waar een omschrijving door de betrokken Lid-Staat ontbreekt. Eerst wil ik echter in het kort onderzoeken wat de implicaties van de alternatieve, door de Nederlandse regering voorgestane opvatting zouden zijn, en in hoeverre die opvatting realistisch is.

In de eerste plaats zou, zoals ik reeds zei, daarmee de kans toenemen op veel nadere en meer gedetailleerder prejudiciële vragen aan het Hof. De stilzwijgende Nederlandse omschrijving van ‘bouwterrein’ als bouwrijp gemaakt terrein biedt nochtans geen enkel aanknopingspunt voor de eigenlijke vraag wat bouwrijp terrein is.

In de tweede plaats zou het erg moeilijk zijn om criteria te formuleren als waarnaar hier wordt gevraagd, waardoor een objectieve beoordeling mogelijk is op basis van de aard of de omvang van bepaalde werkzaamheden of van het onderscheid —voorzover bestaand — tussen werkzaamheden die het terrein alleen voorbereiden voor latere bebouwing, en werkzaamheden die alleen de noodzakelijkste voorzieningen op het terrein aanbrengen waardoor toekomstige bebouwing zou kunnen worden vergemakkelijkt. Voor zover dit relevant kan zijn, maakt het volgens mij geen verschil of voorzieningen als wegen, riolering of waterafvoer slechts de omgeving van het terrein bereiken of daadwerkelijk op het terrein zelf worden aangebracht, zolang zij de geschiktheid van het terrein als bouwterrein kunnen bevorderen. Het zou absurd zijn te spreken van bouwterrein wanneer een afvoerbuis één meter in het terrein steekt, maar niet wanneer die buis niet verder komt dan de grens van het terrein. De Nederlandse regering, die zich van dat onderscheid wel bewust leek, maar niettemin een nadere omschrijving achterwege heeft gelaten, laat het liever aan het Hof over om iets bruikbaars te zoeken uit de lijst die de nationale rechter aan zijn tweede vraag heeft gehecht. Verzoekster betoogt dat de werkzaamheden ingrijpend moeten zijn, wil het terrein als bouwrijp kunnen gelden, maar verschaft het Hof generlei criterium om dit vage begrip te omschrijven. Zij zoekt steun in het arrest Dijk's Boekhuis61. voor haar opvatting, dat er werkzaamheden moeten zijn uitgevoerd die de aard van het terrein duidelijk wijzigen, om van ‘bouwterrein’ te kunnen spreken. De relevantie van deze zaak is twijfelachtig. In dat arrest ging het om de vraag of een ingrijpend herstel van beschadigde boeken kon worden beschouwd als het vervaardigen of samenstellen van een roerend goed in de zin van artikel 5, lid 5, sub a, van de Zesde richtlijn, dan wel of dit kon worden geacht onder het begrip dienstverrichting te vallen. Het Hof overwoog dat hier een zodanige uitlegging nodig was dat de eenvormige grondslag bij de toepassing van de Zesde richtlijn bewaard bleef. Het Hof was daarom van mening dat de betekenis kon worden gebruikt die het woord ‘vervaardigen’ in het normale spraakgebruik heeft. Het Hof overwoog dan ook: ‘vervaardiging houdt het voortbrengen in van een goed dat tevoren niet bestond. Dit leidt tot de conclusie, dat er slechts sprake is van vervaardiging van een werk in roerende staat indien een opdrachtnemer een nieuw goed maakt uit materialen die de opdrachtgever hem heeft verstrekt.’62. Tenzij, zoals verzoekster staande houdt, het vereiste dat iets nieuws wordt vervaardigd, als een beginsel van algemene strekking geldt, is niet duidelijk in welk opzicht, anders dan enkel illustratief, dit arrest voor de uitlegging van het begrip ‘bouwrijp bouwterrein’ relevant kan zijn.

Ik geloof dat alleen de door de Commissie in haar opmerkingen voorgestelde benadering een uitgangspunt biedt voor een definitie van ‘bouwterrein’ die het begrip niet-bouwrijp bouwterrein in toereikende mate bestrijkt. De Commissie heeft naar mijn mening terecht opgemerkt dat de subjectieve en persoonlijke bedoelingen van partijen bij een transactie op het moment waarop het terrein wordt geleverd, niet beslissend kunnen zijn, maar dat het doorslaggevende criterium dient te zijn of op de geleverde grond in beginsel kan worden gebouwd overeenkomstig het in de betrokken Lid-Staat geldende publiekrecht. Ik ben het eens met de opmerking van de Commissie, dat de bestemming van een terrein voor bouwdoeleinden krachtens een officieel en openbaar ontwikkelingsplan in vele gevallen volstaat om het terrein tot een ‘bouwterrein’ in de zin van de Zesde richtlijn te maken. Het vereiste dat men in alle gevallen in het bezit van een individuele vergunning moet zijn voor de bouw van een specifieke opstal, zou naar mijn mening een te hoge drempel voor de status van bouwterrein zijn. In sommige Lid-Staten of regio's van Lid-Staten kan evenwel een dergelijke planologische regeling ontbreken, in welk geval een individuele bouwvergunning het enige criterium zal zijn voor de van overheidswege erkende status van bouwterrein.

Het is aan de Lid-Staten om duidelijk te regelen in hoeverre en door middel van welke publiekrechtelijke handelingen aan een voordien niet tot bouwgrond bestemd terrein die status kan worden gegeven. Een dergelijke procedure is, om maar een voorbeeld te noemen, ook vereist bij de door de Lid-Staten te geven omschrijving van de ‘medische en para-medische beroepen’, als bedoeld in artikel 13 A, lid 1, sub c. Bovendien is de beoordelingsvrijheid van de Lid-Staten niet beperkt tot zulk een opsomming, maar omvat zij, in overeenstemming met de aanhef van artikel 13 B, ook de verplichting om regelingen te treffen om een juiste en eenvoudige toepassing van de betreffende vrijstellingen te verzekeren en ‘alle fraude, ontwijking en misbruik’ te voorkomen. Dit alles blijft ter beoordeling van de nationale autoriteiten. De uitoefening van die beoordelingsbevoegdheid dient overeenkomstig het aan de vrijstelling ten grondslag liggende doel geheel aan de Lid-Staat te worden overgelaten, behoudens uitsluitend rechterlijke toetsing.

Dat de betrokken Lid-Staat elke actie als hierboven bedoeld achterwege heeft gelaten, is natuurlijk de reden waarom het Hof de nationale rechter een uitlegging van de artikelen 13 B, sub h, en 4, lid 3, sub b, moet geven, op basis waarvan hij moet beslissen of de betrokken kavels in dit geval een ‘bouwterrein’ in de zin van de Zesde richtlijn zijn. Het Hof dient de nationale rechter behulpzaam te zijn bij de oplossing van het voor hem aanhangige geschil. De nationale rechter dient rekening te houden met de vereisten van de Zesde richtlijn en de feiten van de zaak, waaronder mogelijke relevante aspecten van nationaal recht, zoals, bij voorbeeld, het vereiste van rechtszekerheid.63.

De hierna genoemde feiten, zoals beschreven in de verwijzingsbeschikking, volstaan naar mijn mening om een duidelijke grondslag voor een beslissing in de onderhavige zaak te bieden:

Het is duidelijk dat het betrokken terrein niet alleen ‘krachtens een bestemmingsplan voor bebouwing is bestemd’, wat op zichzelf reeds volstaat om het onder de definitie van ‘bouwterrein’ te doen vallen, maar dat ook omvangrijke werkzaamheden zijn uitgevoerd voor het aanbrengen van voorzieningen op of bij het terrein.

Naar mijn mening dient het Hof de vragen van de nationale rechter te beantwoorden door bij wijze van voornaamste leidraad de volgende gegevens aan te reiken: