Rb. Rotterdam, 27-02-2006, nr. 05/1690

om te onderzoeken of wordt voldaan aan de voorwaarden voor de toegang tot de werkzaamheden van beleggingsondernemingen en ter vergemakkelijking van het toezicht, op individuele of op geconsolideerde basis, op de voorwaarden waaronder de werkzaamheden worden uitgeoefend, in het bijzonder ten aanzien van de in richtlijn 93/6/EEG gestelde vereisten inzake kapitaaltoereikendheid, de administratieve en boekhoudkundige organisatie en de interne controle, of

voor het opleggen van sancties, of

in het kader van een administratief beroep tegen een besluit van de bevoegde autoriteiten, of

bij rechtszaken die aanhangig zijn gemaakt overeenkomstig artikel 26.”.

Ingevolge artikel 26, eerste volzin, van de Richtlijn zorgen de Lid-Staten ervoor dat tegen besluiten die met betrekking tot een beleggingsonderneming worden genomen op grond van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die overeenkomstig deze richtlijn zijn vastgesteld, beroep op de rechter mogelijk is.

Ingevolge artikel 27 van de Richtlijn bepalen de Lid-Staten dat hun respectieve bevoegde autoriteiten tegen beleggingsondernemingen die de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen inzake het toezicht op of de uitoefening van de werkzaamheden overtreden, dan wel tegen de personen die feitelijke zeggenschap over de werkzaamheden van deze ondernemingen uitoefenen, onverminderd de voor de intrekking van de vergunning geldende procedures en de bepalingen van het strafrecht, sancties kunnen uitspreken dan wel maatregelen kunnen treffen die uitdrukkelijk beogen een eind te maken aan de geconstateerde overtredingen of de oorzaken daarvan weg te nemen.

Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het bezwaar- of beroepschrift ondertekend en bevat het ten minste:

Feitenverloop

In het beroepschrift is verzocht om uitstel voor het aanvullen van de gronden van het beroep totdat onherroepelijk bij uitspraak van de burgerlijke rechter is komen vast te staan dat verweerster niet mag overgaan tot bekendmaking als bedoeld in artikel 48m van de Wte 1995 van boeteoplegging aan cliënt, opdat zij zich in dat geval kan bezinnen op de vraag of zij het beroep tegen het bestreden besluit al dan niet wenst voort te zetten. Voorts is daarbij medegedeeld dat een afschrift van het beroepschrift met vermelding van de naam van cliënt is verzonden aan notaris mr. D.R. de Lange, welke laatstgenoemde (hierna: de notaris) de ontvangst daarvan in een proces-verbaal zal vastleggen. Bij het anonieme beroepschrift is voorts correspondentie gevoegd met daarin vermeld de datum en het registratienummer van het bestreden besluit.

Bij brief van 22 juni 2005 heeft de griffier van de rechtbank de gemachtigde van eiseres onder meer het volgende bericht:

“Gelet op het bepaalde in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is het niet mogelijk om anoniem of met onbekende naam beroep in te stellen. Om die reden verzoekt de rechtbank dat u de identiteit van de instelling namens wie u beroep heeft ingesteld, alsnog bekend maakt en wel binnen vier weken na heden. Voorts verzoek ik u in dit verband binnen die termijn een uittreksel uit het handelsregister over te leggen.

Gelet op artikel 6:5, tweede lid, van de Awb verzoek ik u voorts om binnen voornoemde termijn een afschrift van de bestreden beslissing op bezwaar van de Stichting Autoriteit Financiële Markten (hierna: AFM) over te leggen.

Gelet op artikel 6:6 van de Awb kan het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard indien u de gevraagde gegevens en bescheiden niet verstrekt binnen de geboden termijn. Er wordt geen verder uitstel verleend. Deze brief laat overigens onverlet dat de rechtbank tot het oordeel kan komen dat de identiteit van de instelling die beroep heeft ingesteld reeds bekend had moeten worden gemaakt in de termijn voor het instellen van beroep.

Tevens bericht ik u dat uitstel voor het indienen van de gronden wordt verleend tot vier weken nadat het Gerechtshof te Amsterdam omtrent het hoger beroep tegen de uitspraak van 9 juni 2005 van de voorzieningenrechter te Amsterdam (nr. 315480/KG 05-895 SR) uitspraak heeft gedaan. Het buiten die termijn indienen van de gronden kan eveneens leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.

De rechtbank kan geheimhouding niet garanderen. Op voorhand deel ik u in dit verband mee dat de Richtlijn 93/22/EEG niet zover kan strekken dat de afdoening van het beroep van uw cliënte in het geheim zou dienen plaats te hebben. De praktijk wijst evenwel uit dat totdat de uitnodiging voor de zitting is verstuurd, dit is het moment dat de rol van de zitting wordt bepaald, naar buiten toe niet bekend is dat er een beroepsprocedure aanhangig is. Ingevolge artikel 14 van de Landelijke procesregeling bestuursrecht wordt deze kennisgeving zes weken voorafgaande aan de zitting verzonden.

Thans kan nog niet worden ingaan op uw verzoek tot het behandelen van onderhavige beroepszaak met gesloten deuren. Te gelegener tijd zal de rechtbank, gehoord de AFM, beslissen op uw verzoek.”.

Binnen de geboden termijn is de identiteit van cliënt - namelijk eiseres - door de gemachtigde van eiseres aan de griffier bekend gemaakt, met het verzoek geen mededelingen aan derden te doen omtrent het aanhangig zijn van het beroep. Voorts zijn het proces-verbaal van de notaris en een afschrift van het bestreden besluit overgelegd.

Bij uitspraak van 9 februari 2006 (LJN: AV1424) heeft het gerechtshof Amsterdam (hierna: het hof) in hoger beroep tegen het vonnis in kort geding van de rechtbank van Amsterdam van 9 juni 2005, dat (mede) ziet op het voornemen van verweerster tot toepassing van artikel 48m van de Wte 1995, arrest gewezen. In dat arrest - waarin eiseres is aangeduid als Y en verweerster als X - heeft het hof onder meer overwogen:

“2.1 De inleidende dagvaarding bevat niet de naam van de eiser, maar een alleen voor partijen duidelijk alias. Het vonnis waarvan beroep vermeldt, anders dan art. 230 lid 1 sub a Rv vereist, evenmin de naam van de eiser. Dat is in strijd met het beginsel van openbaarheid van rechtspraak en derhalve in strijd met de openbare orde, zodat het hof reeds op die grond het vonnis ambtshalve moet vernietigen. Nu [X] in de appèl-dagvaarding heeft geopenbaard dat [Y] de instelling is die in eerste aanleg als eiser optrad, en [Y] in hoger beroep onder eigen naam optreedt, zal ook het hof de zaak inhoudelijk behandelen.

Het hof wijst er ten overvloede op dat nu de zaak met gesloten deuren is behandeld, ingevolge art. 28 lid 4 Rv van dit arrest uitsluitend geanonimiseerde afschriften of uittreksels worden verstrekt.

(…)

Standpunten van partijen

Eiseres heeft in het beroepschrift gesteld dat er is geen sprake is van overtreding van de betreffende wettelijke bepalingen en dat er gebreken van procedurele aard aan de boeteoplegging kleven (waaronder schending van de cautieplicht en van de redelijke termijn).

In het beroepschrift heeft eiseres - samengevat - het volgende aangevoerd met betrekking tot de verhouding tussen vertrouwelijkheid van gegevens en toegang tot de rechter:

Beoordeling

De vragen of het beroep ontvankelijk is, of het onderzoek ter zitting met gesloten deuren dient plaats te hebben en of de uitspraak in het openbaar zal worden uitgesproken dienen door de rechtbank ambtshalve te worden beantwoord. De rechtbank ziet aanleiding thans reeds een oordeel te geven over deze vragen opdat eiseres haar verdere procespositie kan bepalen. De rechtbank ziet met het oog op afdoening binnen een redelijke termijn geen aanleiding om de zaak verder aan te houden teneinde een eventuele uitspraak in cassatie af te wachten. Temeer niet daar zij het niet op voorhand aannemelijk acht dat de uitspraak van het hof - voorzover hier van belang - in cassatie niet in stand zal blijven.

In navolging van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) - waaronder de uitspraken van 24 september 2003 (JB 2003/317) en 20 juli 2005 (AB 2005/341) - oordeelt de rechtbank dat de identiteit van degenen die bezwaar of beroep instelt binnen de in artikel 6:7 van de Awb neergelegde termijn voor het instellen van bezwaar of beroep bekend dient te zijn. Het niet kenbaar zijn van de identiteit van de insteller van het bezwaar of beroep kan derhalve niet als een vormverzuim als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb worden aangemerkt. Evenwel heeft voorts te gelden - de rechtbank wijst in dit verband op de Afdelingsuitspraak van 2 juli 2003 (JB 2003/229) en nogmaals op die van 24 september 2003 - dat indien de identiteit van degene die een rechtsmiddel heeft ingesteld achteraf kan worden vastgesteld en degene namens wie het rechtsmiddel is ingesteld binnen de daartoe geldende termijn daartoe opdracht heeft gegeven, diegene in zijn beroep kan worden ontvangen.

Gelet op de tijdige vermelding van het kenmerk van het bestreden besluit, het feit dat het bestreden besluit aan eiseres is gericht en het proces-verbaal van de notaris, kan zonder meer worden vastgesteld dat eiseres binnen de beroepstermijn aan haar gemachtigde opdracht heeft gegeven tot het instellen van beroep en dat die gemachtigde het beroep vervolgens binnen die termijn heeft ingesteld. Voorts is in het beroepschrift gemotiveerd aangegeven waarom niet aanstonds de identiteit van de insteller van het beroep bekend is gemaakt, terwijl terzake niet reeds een uitspraak van een rechterlijk college voorligt met betrekking tot deze specifieke kwestie. In onderhavig geval ziet de rechtbank dan ook voldoende grond eiseres het bepaalde in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb niet tegen te werpen. De rechtbank ziet derhalve geen aanleiding om het beroep op voorhand niet-ontvankelijk te achten wegens termijnoverschrijding.

Verder is de rechtbank van oordeel dat het beroepschrift - hoe summierlijk ook - een begin van motivering bevat doordat daarin is betwist dat sprake is van overtreding van de regelgeving en is aangevoerd dat door verweerster de cautieplicht niet is nagekomen en dat door haar de redelijke termijn is overschreden. Voorzover eiseres op korte termijn de gronden van het beroep aanvult - hetgeen zeker wenselijk is - heeft dit derhalve niet plaats in het kader van artikel 6:6 van de Awb.

Nu voorts tijdig griffierecht is voldaan is het beroep vooralsnog ontvankelijk.

De rechtbank stelt verder voorop dat verweerster de stukken heeft ingediend zonder zich te beroepen op artikel 8:29 van de Awb. Voor toepassing van die bepaling is ook geen grond nu die stukken betrekking hebben op eiseres zelf en geen andere partijen aan het geding deelnemen.

Hoewel in enige andere toezichtswetten wel bepalingen zijn opgenomen omtrent het houden van de terechtzitting met gesloten deuren - de rechtbank wijst op artikel 33a, tweede lid, van de Wet toezicht beleggingsinstellingen, artikel 90, tweede lid, van de Wet toezicht kredietwezen 1992 en artikel 188, derde lid, van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 - is met de Wet invoering van de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete in de financiële wetgeving van 28 oktober 1999 (Stb. 1999, 509) niet voorzien in enige bepaling strekkende tot het houden van de terechtzitting achter gesloten deuren indien het beroep is gericht tegen een bestuurlijke boete. De rechtbank acht het derhalve niet aannemelijk dat het in artikel 44 van de Wte 1995 ontbreken van een bepaling terzake het houden van terechtzitting achter gesloten deuren ingeval van een beroep tegen boeteoplegging is te wijten aan een omissie door de wetgever.

Juist nu een bestuurlijke boete als gehandhaafd met het bestreden besluit moet worden aangemerkt als een strafvervolging in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM is er alle reden uit te gaan van de hoofdregel dat het onderzoek plaats heeft op een openbare terechtzitting, zoals ook is neergelegd in artikel 8:62, eerste lid, van de Awb. De uitzonderingsgevallen in die verdragsbepaling zijn voorts neergelegd in artikel 8:62, tweede lid, van de Awb.

Naar het oordeel van de rechtbank doet zich niet één van die uitzonderingen voor. In het bijzonder vermag de rechtbank niet in te zien dat openbaarheid het belang van een goede rechtspleging ernstig zou schaden. Daartoe is niet voldoende te stellen dat de burgerlijke rechter de behandeling ter zitting inzake de beslissing tot publicatie wel met gesloten deuren heeft behandeld en dat de schorsing van die beslissing illusoir zou worden indien ruchtbaarheid zou worden gegeven aan het aanhangige beroep van eiseres en daarmee aan de boeteoplegging. De openbaarheid van de zitting en de openbaarheid van de uitspraak is immers niet hetzelfde - ook niet in feitelijke uitkomst - als de voorgenomen publicatie van de boeteoplegging aan eiseres door verweerster. De openbare kennisgeving van het feit dat voor een of meer gedragingen een boete is opgelegd heeft immers het oogmerk en karakter van een uitdrukkelijke waarschuwing aan het publiek, terwijl de uitspraak - hoewel daarmee de boeteoplegging naar buiten toe kenbaar wordt - slechts ziet op de toetsing van de rechtmatigheid van de boeteoplegging.

Evenmin ziet de rechtbank in de algemene geheimhoudingsplicht die ingevolge artikel 31 van de Wte 1995 op verweerster rust een beletsel voor het houden van het onderzoek ter openbare terechtzitting. Uit die bepaling noch uit artikel 25, vierde lid, van de Richtlijn blijkt van een verbod aan de toezichthoudende instantie om de stukken die ten grondslag liggen aan de boeteoplegging over te leggen in het kader van een bestuursrechtelijke procedure.

Uit het vorenstaande volgt voorts dat er geen aanleiding kan bestaan om in afwijking van artikel 8:78 van de Awb de uitspraak als bedoeld in artikel 8:77 van de Awb niet in het openbaar uit te spreken.

De rechtbank merkt wel op dat zij, in afwachting van de definitieve uitspraak in deze zaak, aanleiding ziet tot het anonimiseren van de identiteit van eiseres ingeval van publicatie van deze tussenbeslissing op www.rechtspraak.nl.

Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot de in de hierna opgenomen rubriek 3 vermelde beslissing, waarbij zij ter voorlichting van partijen opmerkt dat - gelet op artikel 20, vierde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie - tegen deze tussenbeslissing slechts tegelijkertijd met het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Awb hoger beroep kan worden ingesteld.