Rb. Rotterdam, 18-05-2005, nr. 04/2887BESLU, nr. 04/2888BESLU, nr. 04/2889BESLU, nr. 04/2968BESLU, nr. 04/2901BESLU, nr. 04/3147BESLU, nr. 04/3397BESLU, nr. 05/358BESLU

23.

juli 2004 bezwaar gemaakt en bij brief van 26 juli 2004 beroep ingesteld. De griffier heeft vervolgens het beroepschrift naar verweerster gezonden ter afdoening als bezwaarschrift. Verweerster heeft vervolgens de brieven retour gezonden en de rechtbank en eiseres II bij brieven van 4 november 2004 afzonderlijk bericht dat geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluit II. Eiseres II heeft haar beroep gehandhaafd.

Bij besluit van 26 augustus 2004 (hierna: besluit III) heeft de heroverwegingscommissie van verweerster het bezwaar van eiser III tegen het besluit van 25 mei 2004 tot afwijzing van zijn verzoek om een positieve indicatie voor het hoog pkb, omdat geen sprake is van ergonomische en medische beperkingen die reizen per trein niet mogelijk maken, ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiser III bij brief van 30 september 2004 beroep ingesteld. Verweerster heeft de rechtbank en eiser III bij brieven van 4 november 2004 afzonderlijk bericht dat er geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluit III. Naar aanleiding van een aanmaning tot voldoening van het verschuldigde griffierecht heeft eiser III bij brief van 25 november 2004 laten weten dat hij op het verkeerde been is gezet, waardoor hij alles afgeblazen heeft. De griffier heeft eiser III bij brief van 26 januari 2005 bericht dat hij ervan uit gaat dat eisers brief is ingegeven door de nadere berichtgeving van verweerster en dat de rechtbank zich zal uitspreken over haar bevoegdheid indien het griffierecht alsnog binnen vier weken wordt voldaan.

Bij besluit van 13 mei 2004 (hierna: besluit IV) heeft verweerster het verzoek van eiser IV om een positieve indicatie voor het hoog pkb afgewezen omdat hij in het bezit is van een Gehandicapten Parkeerkaart. Tegen dit besluit heeft eiser IV bij brieven van 6 juli en 28 september 2004 beroep ingesteld. Verweerster heeft de rechtbank en eiser IV bij brieven van 8 november 2004 afzonderlijk bericht dat er geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluit IV. Voorts heeft verweerster de rechtbank en eiser IV bij brieven van 17 januari 2005 afzonderlijk bericht dat personen met GPK-passagier ingaande

1 maart 2005 wel zullen worden toegelaten tot de indicatieprocedure en dat degenen wiens aanvraag eerder is afgewezen hun dossier kunnen laten heropenen zonder dat opnieuw een eigen bijdrage van € 25,- hoeft te worden voldaan. Eiser IV is in dit verband door verweerster in overweging gegeven het beroep in te trekken. Eiser IV heeft het beroep echter gehandhaafd.

Bij besluit van 27 augustus 2004 (hierna: besluit V) heeft de heroverwegingscommissie van verweerster het bezwaar van eiseres V tegen het besluit van 8 juni 2004 tot afwijzing van haar verzoek om een positieve indicatie voor het hoog pkb, omdat geen sprake is van medische beperkingen die reizen per trein niet mogelijk maken, ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de gemachtigde van eiseres V bij brief van 7 oktober 2004 beroep ingesteld. Verweerster heeft de rechtbank en eiseres V bij brieven van

8 november 2004 afzonderlijk bericht dat er geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluit V. Eiseres V heeft haar beroep echter gehandhaafd.

Bij besluit van 15 oktober 2004 (hierna: besluit VI) heeft verweerster het verzoek van eiser VI om een positieve indicatie voor het hoog pkb afgewezen, omdat hij in het bezit is van een Gehandicapten Parkeerkaart. Tegen dit besluit heeft eiser VI bij brief van 26 oktober 2004 beroep ingesteld. Verweerster heeft de rechtbank en eiser VI afzonderlijk bij brieven van 8 november 2004 bericht dat er geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluit VI. Eiser VI heeft de rechtbank bij ongedateerde brief (binnengekomen op 15 november 2004) bericht dat hem niet meer duidelijk is of een beroepschrift kan worden ingediend. Nadien heeft hij wel het griffierecht voldaan. Verweerster heeft de rechtbank en eiser VI vervolgens bij brieven van 17 januari 2005 afzonderlijk bericht dat personen met GPK-passagier ingaande 1 maart 2005 wel zullen worden toegelaten tot de indicatieprocedure en dat degenen wier aanvraag eerder is afgewezen hun dossier kunnen laten heropenen zonder dat opnieuw een eigen bijdrage van € 25,- hoeft te worden voldaan. Eiser VI is in dit verband door verweerster in overweging gegeven het beroep in te trekken. Eiser VI heeft de rechtbank bij ongedateerde brief (binnengekomen op 2 februari 2005) bericht in te gaan op het advies tot heropening van het dossier. De rechtbank leest in die brief geen intrekking van het beroep, aangezien een dergelijke intrekking slechts aangenomen kan worden, indien deze ondubbelzinnig gedaan is, waarvan in dit geval geen sprake is.

Bij besluit van 14 oktober 2004 (hierna: besluit VII) heeft verweerster het verzoek van eiser VII om een positieve indicatie voor het hoog pkb afgewezen, omdat hij in het bezit is van een Gehandicapten Parkeerkaart. Tegen dit besluit heeft eiser VII bij brief van 17 november 2004 beroep ingesteld. Verweerster heeft de rechtbank en eiser VII bij brieven van 17 januari 2005 afzonderlijk bericht dat personen met GPK-passagier ingaande 1 maart 2005 wel zullen worden toegelaten tot de indicatieprocedure en dat degenen wier aanvraag eerder is afgewezen hun dossier kunnen laten heropenen zonder dat opnieuw een eigen bijdrage van € 25,- hoeft te worden voldaan. Eiser VII is in dit verband door verweerster in overweging gegeven het beroep in te trekken. Eiser VII heeft de rechtbank bij brief van 3 februari 2005 bericht dat hij advies wil of hij het beroepschrift dient in te trekken mede met het oog op terugstorting van het griffierecht. De rechtbank leest in die brief geen intrekking van het beroep, aangezien een dergelijke intrekking slechts aangenomen kan worden, indien deze ondubbelzinnig gedaan is, waarvan in dit geval geen sprake is.

Bij besluit van 20 december 2004 (hierna: besluit VIII) heeft de heroverwegingscommissie van verweerster het bezwaar van eiseres VIII tegen het besluit van 2 september 2004 tot afwijzing van haar verzoek om een positieve indicatie voor het hoog pkb, omdat geen sprake is van ergonomische en medische beperkingen die het reizen per trein onmogelijk maken, ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de gemachtigde van eiseres VIII bij brief van 27 januari 2005, aangevuld bij brief van 1 maart 2005, beroep ingesteld.

Verweerster heeft geen verweerschriften ingediend.

De griffier heeft in dit verband zowel de Staat der Nederlanden als Transvision B.V. in de gelegenheid gesteld aan te geven of zij krachtens artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wensen deel te nemen aan deze gedingen. Transvision B.V. heeft de rechtbank vervolgens laten weten niet als partij deel te willen nemen aan de onderhavige gedingen. De directeur Verpleging, Verzorging en Ouderen van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft de rechtbank bericht dat de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) wel als partij deel wenst te nemen aan alle aanhangige en toekomstige gedingen met betrekking tot indicaties voor een hoog pkb. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft in dit verband bij brief van 20 januari 2005 een uiteenzetting ingediend.

Met betrekking tot een aantal door verweerster ingediende stukken, namelijk een overeenkomst tussen haar en de Staat, in dezen vertegenwoordigd door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Staatssecretaris), en al die stukken die deel daarvan uitmaken, heeft verweerster de rechtbank ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Awb verzocht te bepalen dat slechts zij kennis zal nemen van die stukken. De rechtbank heeft de betreffende stukken overgedragen aan de rechter-commissaris teneinde hierover een beslissing te nemen. Bij beslissing van 15 maart 2005 heeft de rechter-commissaris met betrekking tot de betreffende overeenkomst en de daarbij behorende bijlagen beperkte kennisneming niet gerechtvaardigd geacht.

Verweerster heeft hierop alle relevante stukken in het geding gebracht, die aan eisers zijn doorgezonden.

De enkelvoudige kamer heeft de zaken verwezen naar een meervoudige kamer. De rechtbank heeft aanleiding gezien de zaken gevoegd te behandelen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2005. Eiser IV, eiseres V, eiser VI, eiser VII en eiseres VIII hebben zich ter zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde of vertegenwoordiger. Eiseres II, eiser III, eiser IV, eiseres V, eiser VI en eiseres VIII zijn voorts in persoon verschenen. De Staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Ypma. Namens verweerster zijn verschenen mevrouw A. van der Well en de heer Prevo.

2.1

2.2

1.

april 2004 geëindigd.

Per 1 april 2004 is door de Staatssecretaris een nieuw vervoerssysteem ten behoeve van bovenregionaal vervoer voor gehandicapten genaamd Valys in het leven geroepen (TK 2003-2004, 29 200 XVI, nr. 184). Hiertoe heeft hij namens de Staat overeenkomsten afgesloten met het vervoersbedrijf Transvision B.V. en met verweerster.

De overeenkomst tussen de Staat en Transvision B.V. voorziet er in dat de laatste Valys-passen afgeeft waarmee de gehandicapten een (laag) persoonlijk kilometer budget (pkb) verkrijgen die hen in 2004 recht geeft om op jaarbasis in totaal 450 kilometer met de taxi kunnen reizen tegen een tarief van

€ 0,16 per kilometer. De gehandicapte komt – zoals is vastgelegd in de overeenkomst tussen de Staat en Transvision B.V. - tegen betaling van een bedrag van € 6,80 in aanmerking voor de Valys-pas indien hij beschikt over: a een bewijs, waarin staat vermeld dat hij in aanmerking komt voor een vervoersvoorziening, een rolstoel of een scootmobiel in het kader van de Wvg;

b.

gehandicaptenparkeerkaart; of c OV-begeleiderskaart. Blijkens de Algemene voorwaarden Transvision B.V. bedragen de kosten van vervoer met de taxi voor de pashouder na verbruik van het pkb € 1,25 per kilometer (hetgeen onder de kostprijs ligt). Zoals ter zitting van de zijde van de Staatssecretaris is bevestigd betaalt de Staat het verschil tussen de eigen bijdrage van de pashouder en de daadwerkelijke vervoerskosten aan Transvision B.V..

Uit berichtgeving van de Staatssecretaris (TK 2003-2004, 29 200 XVI, nr. 1984) blijkt dat in de overeenkomst met Transvision B.V. is neergelegd dat deze verplicht is alle personen met een hoog pkb vervolgens ook te vervoeren.

De overeenkomst tussen de Staat en verweerster voorziet er in dat de laatste op aanvraag indicaties afgeeft aan gehandicapten die in het geheel niet per trein kunnen reizen, voor een hoog pkb teneinde voor het tarief van € 0,16 het dubbele aantal kilometers te kunnen reizen als met een laag pkb. De overeenkomst tussen de Staat en verweerster voorziet erin dat door de Valys-pashouder tegen betaling van € 25,- een indicatie voor een hoog pkb kan worden gegeven. In het bij de overeenkomst behorende protocol is onder meer vermeld dat het hoog pkb alleen is bestemd voor degenen die wegens ergonomische belemmeringen dan wel chronische medische beperkingen niet met de trein kunnen reizen en die zelf geen alternatief voor taxivervoer hebben. De pashouder die beschikt over een gehandicaptenparkeerkaart komt daarom niet voor een hoog pkb in aanmerking. Indien de aanvrager het niet eens is met een afwijzend besluit, kan hij bezwaar maken bij de heroverwegingscommissie van verweerster, welke commissie beziet of er bij een belanghebbende sprake is van lichamelijke beperkingen. De Staatssecretaris en verweerster menen dat tegen een indicatie en een eventuele heroverwegingsbeslissing geen beroep open staat bij de bestuursrechter, maar dat de burgerlijke rechter bevoegd is. In deze overeenkomst is voorts opgenomen dat verweerster te allen tijde is gehouden gevolg te geven aan (duidelijk geformuleerde) aanwijzingen van de Staatssecretaris over de uitvoering van de overeenkomst, terwijl de Staat de eventuele meerkosten daarvan dient te vergoeden. Tenslotte is in de overeenkomst neergelegd dat verweerster per in behandeling genomen indicatieaanvraag een vergoeding ontvangt van de Staat.

Na schriftelijke vragen van kamerleden en kamerdebatten heeft de Staatssecretaris in een brief van

22.

december 2004 (TK 2004-2005, 25 847 en 29 800 XVI, nr. 31) het functioneren van het Valys-systeem geëvalueerd. Dit heeft geresulteerd in het optrekken van het laag pkb en het hoog pkb per 1 maart 2005 tot een kilometeraantal van respectievelijk 750 en 2250. Daarnaast heeft de Staatssecretaris onder meer geconcludeerd dat ten aanzien van mensen met een gehandicaptenparkeerkaart voor passagiers niet te verdedigen is dat zij per definitie beschikken over een volwaardig vervoersalternatief en zij heeft daarom aan de Tweede Kamer kenbaar gemaakt dat per 1 maart 2005 die weigeringsgrond voor een hoog pkb zal vervallen.

Anders dan in de zogeheten publieke taakjurisprudentie, zoals onder meer neergelegd in uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 november 1995 (AB 1996/136) en

19 mei 2004 (JB 2004/256), is in het onderhavige geval geen sprake van het ter beschikking stellen van financiële middelen door een bestuursorgaan, in casu de Staatssecretaris, aan een privaatrechtelijke rechtspersoon waarbij de eerste overwegende invloed heeft op de criteria die de laatste hanteert bij de verdeling van die gelden.

In het onderhavige geval heeft de Staatssecretaris immers een bovenregionaal vervoerssysteem in het leven geroepen waarbij de Staat aan Transvision B.V., die de Valyspassen afgeeft, de daadwerkelijke kosten van het vervoer vergoedt voorzover die uitstijgen boven de bij de pashouders in rekening gebrachte kosten. De Staatssecretaris heeft daarbij door middel van een tussen de Staat en Transvision B.V. neergelegde overeenkomst laten vastleggen wie in aanmerking komen voor een Valyspas. Voorts heeft de Staatssecretaris Verweerster ingeschakeld (als indicatiebureau) voor het opwaarderen van de Valyspas van pashouders die in het geheel niet per trein kunnen reizen met het dubbele aantal kilometers. Daarbij zijn in het protocol bij die overeenkomst de criteria vastgelegd voor het afgeven van een dergelijke indicatie.

Naar het oordeel van de rechtbank schuilt het publiekrechtelijke element van het Valys-vervoerssysteem hierin dat de Staat, vertegenwoordigd door de Staatssecretaris, een deel van de uiteindelijke vervoerskosten van de gehandicapte die gebruik maakt van Valys vergoedt. Met het bij overeenkomst geven van opdrachten aan respectievelijk Transvision B.V. en verweerster heeft de Staatssecretaris zich met betrekking tot de te vergoeden vervoerskosten op voorhand geconformeerd aan de concrete beslissingen die Transvision B.V. en verweerster nemen. Zij bepalen immers respectievelijk door het al dan niet afgeven van een Valys-pas c.q. het al dan niet afgeven van een indicatie voor een hoog pkb in welke mate de aanvrager indirect aanspraak zal kunnen maken op een overheidsbijdrage in diens bovenregionaal vervoer. Hun oordeel doet rechtstreeks een publiekrechtelijk rechtsgevolg ontstaan in de vorm van een overheidsbijdrage in de bovenregionale vervoerskosten van een individuele burger. Bestuursrechtelijke rechtsbescherming is daarom hier op haar plaats.

Nu de Valys-pashouder voor de vraag of hij tegen een tarief van € 0.16 per kilometer het dubbele aantal kilometers zal kunnen reizen dan het aantal kilometers waarop die pas zelf recht geeft geheel aangewezen is op een schriftelijke positieve indicatie door verweerster, moet naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de bovengeschetste bekostigingssystematiek, waarbij de Staatssecretaris zich conformeert aan de oordelen van Transvision B.V. (laag pkb) en verweerster (hoog pkb) bij de toekenning van de overheidsbijdrage in bovenregionale vervoerskosten, op de (mede) door de Staatssecretaris vastgestelde toekenningscriteria, alsmede vanuit een oogpunt van rechtsbescherming, worden aangenomen dat met de beslissing van verweerster tot het afgeven of weigeren van een positieve indicatie een publiekrechtelijke bevoegdheid is gemoeid, zodat verweerster in deze als bestuursorgaan moet worden aangemerkt als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb en de aangevochten indicatiebesluiten als besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.

Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de besluiten I, II en IV tot en met VIII zijn aan te merken als besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.

De uitdrukkelijke wens van de Staatssecretaris en verweerster om de rechtsbescherming onder te brengen bij de burgerlijke rechter is niet neergelegd in enig algemeen verbindend voorschrift, zodat geen sprake kan zijn van afwijking van het in de Awb neergelegde stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid.

De rechtbank is derhalve bevoegd kennis te nemen van de geschillen.

2.3

2.4

2.5

-

hij beschikt over een WVG-vervoersvoorziening, een WVG-rolstoel, scootmobiel of OV-begeleiderskaart; en

-

hij niet in het bezit is van een gehandicaptenparkeerkaart (deze voorwaarde is inmiddels vervallen voor de passagierskaart); en

-

hij gebruik moet maken van een WVG-rolstoel of scootmobiel waarvan gewicht en/of maatvoering in combinatie met de aanvrager (de zogenoemde ‘mens-machinecombinatie’) zodanig is dat deze de grenzen van mogelijkheid tot hulpverlening door de NS overschrijden en/of door persoonsgebonden medische beperkingen van chronische aard vanuit strikt medische optiek niet in staat is met de trein te reizen.

Gelet op hetgeen de rechtbank in rubriek 2.2. heeft overwogen met betrekking tot haar bevoegdheid doet zich thans de vraag voor aan welke rechtsregels de rechtbank de besluiten V en VIII dient te toetsen en hoe diepgaand die toetsing dient te zijn. Het toetsingscriterium voor het verlenen van een hoog pkb is niet in enige wettelijke regeling neergelegd. Hetgeen de Staatssecretaris aan de Tweede Kamer heeft bericht omtrent het laag en hoog pkb berust derhalve niet op enige algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank ziet, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van

2.

juni 2004 (AB 2004/397), aanleiding de brief van de Staatssecretaris van 19 februari 2004 aan de Tweede Kamer aan te merken als beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Het protocol vormt het een nadere uitwerking van de beleidsregel van de Staatssecretaris.

Het onderscheidend criterium waaraan getoetst dient te worden is of de Valys-pashouder om medische/ergonomische redenen niet met de trein kan reizen (en als gehandicapte géén vervoersalternatief heeft). Bij de vaststelling van dit criterium heeft de Staatssecretaris weliswaar voor ogen gestaan dat de assistentieverlening van de NS (bij het in- en uitstappen van de treinen) zou verbeteren, maar daarmee is niet gegeven dat de in het protocol neergelegde geobjectiveerde onmogelijkheid tot assistentieverlening door de NS een juiste uitleg behelst van het door de Staatssecretaris vastgestelde criterium. Het door de Staatssecretaris vastgestelde criterium laat immers onverlet dat bij gebreke van feitelijke dienstverlening aan het spoor in redelijkheid niet gesteld kan worden dat de Valys-pashouder om medische/ergonomische redenen wel met de trein kan reizen. Om medische/ergonomische redenen is de gehandicapte immers aangewezen op dienstverlening van de NS bij het in- en uitstappen van de trein. Indien die dienstverlening feitelijk ontbreekt of onvoldoende is kan de gehandicapte geen gebruik maken van het openbaar vervoer.

Nu het protocol aldus een te beperkte uitleg geeft aan de beleidsregel kunnen de besluiten V en VIII in zoverre niet op dit protocol worden gebaseerd. De in de rapportages van verweersters heroverwegingscommissie opgenomen overweging dat de hulp bij het in en uit de trein komen valt onder verantwoordelijkheid van Valys en de NS, en dit derhalve buiten het bestek van de indicatie valt, kan de rechtbank derhalve niet onderschrijven. Voor zover de bezwaren betrekking hebben op de beperkingen bij het instappen, hetgeen bij eiseres VIII het geval is kunnen die besluiten wegens strijdigheid met de beleidsregel dan ook geen stand houden. De rechtbank komt tot een zelfde oordeel waar het de overweging inzake het bezwaar van eiseres VIII betreft dat de (on)mogelijkheid tot toiletbezoek op de stations buiten de beoordeling valt.

Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de besluiten V en VIII onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Niet alleen heeft verweersters heroverwegingscommissie in geen van de gevallen onderzocht of toepassing gegeven zou moeten worden aan de inherente afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 4:84 van de Awb, maar tevens is het onderzoek naar de medische/ergonomische beperkingen in geen van de gevallen volledig geweest. De rechtbank overweegt hiertoe het volgende.

Eiseres VIII heeft in beroep onweersproken aangevoerd dat zij ook met assistentie van de NS niet op verantwoorde wijze met haar scootmobiel in- en uit de trein kan rijden. Besluit VIII, waarin deze beoordeling achterwege is gebleven, is dan ook onzorgvuldig tot stand gekomen. Eiseres V heeft in bezwaar aangevoerd last te hebben van incontinentie. Aan dit bezwaar, evenals de verder door haar aangevoerde klachten, is geheel voorbijgegaan in de heroverweging, zodat ook die onzorgvuldig is.

De rechtbank ziet gelet op het vorenstaande aanleiding om deze twee besluiten te vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 4:84 van de Awb. De beroepen van eisers IV en VIII zijn derhalve gegrond. Verweerster zal in deze zaken nieuwe beslissingen op bezwaar dienen te nemen en daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht dienen te nemen.

2.6