CRvB, 27-11-1998, nr. 97/7506AAW/WAO, nr. 97/7508AAW/WAO

De rechtsvraag (....) In deze procedure wordt naast de medische met name de arbeidskundige beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid betwist. Eiser meent dat de arbeidskundige beoordeling niet getoetst kan worden zonder dat partijen en de rechter beschikken over de functie-enquêteformulieren van de geduide functies. Onder die formulieren worden verstaan de documenten zoals die zijn opgesteld tijdens of naar aanleiding van een bezoek aan het bedrijf waar die functie bestaat. Op het formulier staan naast onder meer de beschrijving van de werkzaamheden, de belasting in de functie en de berekening van het uurloon, ook de naam en het adres van de betreffende werkgever vermeld. De op deze formulieren vermelde gegevens zijn ingevoerd in het functie-informatiesysteem (FIS). De rechtbank ziet zich derhalve in deze procedure allereerst gesteld voor de beantwoording van de vraag of verweerder gehouden is de functie-enquêteformulieren in het geding te brengen.

Deze vraag kan reeds worden beantwoord aan de hand van het bepaalde in de (lees:) Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat niet nader ingegaan behoeft te worden op het bepaalde in art. 6 van het (lees:) Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden. De in dit artikel genoemde fundamentele beginselen van procesrecht zijn immers, voorzover zij al niet behoorden tot de algemeen erkende beginselen van het Nederlandse bestuursrechtelijke procesrecht, in ieder geval in de Awb expliciet geregeld voor het bestuursrechtelijk procesrecht.

Artikel 8:42 Awb

Voorop gesteld moet worden dat verweerder op grond van het bepaalde in art. 8:42 van de Awb gehouden is alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank te zenden. Blijkens vaste rechtspraak behoren tot die stukken ten minste alle stukken die door het bestuursorgaan zijn gebruikt bij de voorbereiding en het nemen van het besluit. Tussen partijen is niet in geschil dat tot die stukken in ieder geval behoren alle gegevens over onder meer de aard, de belasting, de werktijden en de loonwaarden van de geduide functies. De functie-enquêteformulieren behoren niet tot deze stukken, aangezien verweerder ten tijde van het nemen van het besluit ten aanzien van eiser die stukken niet heeft gebruikt. Deze formulieren behoren derhalve naar het oordeel van de rechtbank in beginsel niet tot de stukken als bedoeld in art. 8:42 van de Awb.

Artikel 8:45 Awb

Voorts is verweerder op grond van het bepaalde in art. 8:45, eerste en tweede lid, van de Awb gehouden om op verzoek van de rechtbank bepaalde stukken in te zenden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op grond van dit artikel gehouden kan worden functie-enquête-formulieren in het geding te brengen. Wanneer een partij, zoals in dit geding, gemotiveerd bepaalde gegevens uit het FIS met betrekking tot in die zaak geduide functies betwist, dan dient de rechter die gegevens te kunnen controleren. Zulks geldt evenzeer indien de rechtbank ambtshalve aanleiding heeft om te twijfelen aan bepaalde gegevens uit het FIS. Blijkens vaste rechtspraak (onder meer HR 18 februari 1994, NJ 94/742) behoort het immers tot de fundamentele beginselen van het (bestuursrechtelijk) procesrecht dat de rechter bij de vaststelling van rechten en verplichtingen van partijen zich alleen mag baseren op gegevens van feitelijke aard waarvan partijen de juistheid en volledigheid hebben kunnen nagaan en ten processe ter discussie hebben kunnen stellen. Daaruit vloeit voort dat de rechter zich, wanneer sprake is van een gemotiveerde betwisting daarvan, niet mag laten leiden door bepaalde conclusies van een partij die geheel of ten dele berusten op wezenlijke gegevens van feitelijke aard welke die partij ook desgevraagd niet heeft willen openbaren.

Artikel 8:29 Awb

Verweerder heeft in de loop van deze procedure –subsidiair - een beroep gedaan op art. 8:29 van de Awb. De rechtbank wijst er voor de goede orde eerst op dat een dergelijk beroep eerst (goed) beoordeeld kan worden door de rechtbank wanneer de betreffende partij de stukken aan de rechtbank zendt, dan wel anderszins inzage ervan mogelijk maakt. Een beoordeling van verweerders beroep op toepassing van art. 8:29 van de Awb is derhalve slechts in algemene zin mogelijk.

De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat de door verweerder aangedragen gronden voor geheimhouding in het algemeen niet als gewichtige redenen als bedoeld in art. 8:29 Awb aangemerkt kunnen worden. Uit het tweede lid van dit artikel volgt immers dat in ieder geval geen sprake is van gewichtige redenen indien verweerder op grond van de (lees:) Wet openbaarheid van bestuur (WOB) verplicht zou zijn de functie-enquêteformulieren over te leggen. Krachtens het bepaalde in art. 10, eerste lid, onder c, van de WOB blijft het verstrekken van informatie ingevolge die wet achterwege voorzover dit 'bedrijfs- en fabricagegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.' Blijkens de jurisprudentie is eerst sprake van gegevens als bedoeld in dit artikellid indien uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ten aanzien van alle functie-enquêteformulieren van de functies in het FIS kan zeker niet gezegd worden dat daaruit dergelijke wetenswaardigheden afgeleid kunnen worden.

Verder is niet gebleken dat uit de in deze procedures overgelegde functiebeschrijvingen, voorzover de naam en het adres van de werkgevers daarbij bekend zouden zijn geweest, wel wetenswaardigheden als hiervoor bedoeld afgeleid hadden kunnen worden. Voor de goede orde voegt de rechtbank daar nog aan toe dat het niet uitgesloten is te achten dat bij bepaalde functies uit de combinatie van omschrijving van de werkzaamheden, het aantal arbeidsplaatsen, de looncomponenten en de naam van de werkgever wel dergelijke wetenswaardigheden zijn af te leiden. Wanneer verweerder meent dat een zodanige situatie aan de orde is dan dient hij een op die zaak toegespitst gemotiveerd verzoek om toepassing van art. 8:29 van de Awb in te dienen.

Voorts heeft verweerder kennelijk beoogd een beroep te doen op het bepaalde in art. 10, tweede lid, onder g, van de WOB. In dit artikellid is bepaald dat het verstrekken van informatie ingevolge de WOB eveneens achterwege blijft voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtsper-sonen dan wel van derden. Daarbij dient aangetekend te worden dat blijkens vaste rechtspraak (JB 96/201) niet het specifieke belang van de verzoeker in de belangenafweging betrokken dient te worden. De WOB veronderstelt het publieke belang van openbaarheid van bepaalde informatie, zodat dat belang niet nader onderbouwd dient te worden. Bij de te verrichten belangenafweging worden derhalve betrokken het algemene of publieke belang bij openbaarmaking en de door de weigeringsgronden van de WOB beschermde belangen.

Het beroep op art. 10, tweede lid, onder g, van de WOB kan thans ook slechts in algemene zin worden beoordeeld.

De rechtbank stelt voorop dat het belang om in procedures over alle gegevens te beschikken waarop een van de partijen zijn standpunt baseert een, zoals hiervoor reeds overwogen, fundamenteel beginsel van procesrecht is dat niet snel kan en mag wijken voor andere belangen. Het is in procedures als de onderhavige in beginsel een wezenlijk belang om te kunnen beschikken over de functie-enquêteformulieren. Bij de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid moet immers sedert 1 augustus 1993 uitgegaan worden van functies met de hoogste loonwaarden uit functies welke de betrokkene in theorie nog kan verrichten. De betekenis van de geduide functies is derhalve sindsdien sterk toegenomen. Strikt genomen is wellicht nog sprake van voorbeeldfuncties, doch het is geenszins onmogelijk dat een zelfde of enigszins vergelijkbare functie als de geduide functie met de hoogste loonwaarde niet bestaat. Een eventueel in te stellen onderzoek naar bijvoorbeeld de lonen in dezelfde functie in willekeurige bedrijven is dan zinloos, omdat het de eventuele onjuistheid van de door verweerder gehanteerde loonwaarde niet kan aantonen. Onder deze omstandigheden is de mogelijkheid van enige vorm van controle op de geduide functies een wezenlijk belang. Kleine onjuistheden in het FIS, zoals onder meer gebleken tijdens de behandeling ter zitting, kunnen immers grote gevolgen voor de betrokkenen hebben.

Het belang bij het niet verstrekken van de functie-enquêteformulieren is gelegen in de vrees dat werkgevers benaderd worden en niet langer bereid zullen zijn mee te werken aan het leveren van gegevens voor het FIS. Verweerder denkt dat het in bepaalde procedures bekend maken van de namen en adressen van werkgevers ertoe zal leiden dat de werkgevers regelmatig benaderd zullen worden door advocaten en anderen om de gegevens over de betreffende functie(s) te controleren. De rechtbank heeft begrip voor verweerders zorg voor de belangen van derden en meent dat sprake is van een zeker belang bij het niet hoeven verstrekken van de functie-enquêteformulieren. De rechtbank is echter van mening dat gelet op enerzijds het hiervoor genoemde algemene belang van openbaarmaking in procedures als de onderhavige en op anderzijds het door verweerder gesignaleerde belang niet gezegd kan worden dat sprake is van een onevenredige benadeling als bedoeld in art. 10, tweede lid, onder g, van de WOB, indien verweerder de functie-enquêteformulieren in bepaalde gevallen in het geding dient te brengen. Mede gelet op de strekking van art. 8:29, tweede lid, van de Awb is de rechtbank van oordeel dat de fundamentele procesrechtelijke beginselen zwaarder dienen te wegen dan de praktische belangen van verweerder. In het midden kan derhalve nog worden gelaten of verweerder de eventuele onvrede bij werkgevers niet op enigerlei wijze zou kunnen oplossen in of na overleg met die werkgevers of via andere mogelijkheden die de WOB wellicht biedt.

Conclusie

Het hiervoor overwogene leidt tot de slotsom dat verweerder op grond van het bepaalde in art. 8:45 van de Awb gehouden is om, op verzoek, de functie-enquête-formulieren in het geding te brengen. Verweerder heeft dat in deze procedure geweigerd. Verder kan verweerders beroep in algemene zin op toepassing van art. 8:29 van de Awb niet slagen. Nu verweerder niet aan zijn verplichting ex art. 8:45 van de Awb heeft voldaan is het de rechtbank onmogelijk geworden de grondslag van de bestreden besluiten te beoordelen. Mede gelet op het bepaalde in art. 8:31 van de Awb is de rechtbank derhalve van oordeel dat ook besluit II niet in stand kan blijven.".

"Artikel 8:29, lid 1, Awb bepaalt dat partijen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, kunnen weigeren stukken over te leggen, dan wel mededelen dat alleen de rechtbank kennis zal mogen nemen van de stukken.

Op grond van het tweede lid is er in ieder geval geen sprake van gewichtige redenen, indien de informatie op grond van de WOB zou moeten worden verstrekt.

Het derde lid bepaalt dat de rechtbank beslist of een weigering gerechtvaardigd is.

Ondergetekende is allereerst van mening op grond van de WOB niet verplicht te zijn de informatie in de functie-enquêteformulieren te verstrekken. Zou dit wel het geval zijn dan kan er immers geen sprake zijn van "gewichtige redenen".

Artikel 10, lid 1, onder c, WOB bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover dit bedrijfsen fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld.

In dit verband wordt in de wetsgeschiedenis (Memorie van Toelichting, Handelingen van de Tweede Kamer 1986-1987, 19 859, p. 33) de grote stroom van vrijwillig verstrekte bedrijfsgegevens genoemd die de overheid verzamelt en ten behoeve van statistische publicaties bewerkt om beleid te kunnen voeren. Die verzamelingen zouden niet kunnen worden aangelegd als de vertrouwelijkheid van de individuele bron niet gegarandeerd zou zijn en de gegevens in handen zouden kunnen komen van concurrenten. Het artikel beoogt derhalve in het algemeen gesproken enerzijds de overheid voldoende grondslag te bieden voor de beleidsen bestuursvoering en anderzijds de bedrijven voldoende bescherming te bieden tegen concurrentievervalsing.

In het onderhavige geval is een vergelijkbare situatie aan de orde. Met de gegevens die de werkgevers verschaffen, wordt het FIS-systeem gevoed. De bedrijven zouden zeker niet meewerken aan deze informatieverschaffing als de vertrouwelijkheid van de informatiebron niet, althans niet in belangrijke mate, gegarandeerd zou zijn. Die beduchtheid van werkgevers is begrijpelijk. Een analyse van functies en werkprocessen in een bedrijf kan namelijk inzicht bieden in produktspecificaties en fabricageprocessen en daardoor bedrijfsgeheimen in de openbaarheid brengen die het gevaar oproepen van concurrentievervalsing. Ondergetekende heeft de werkgevers die meewerken dan ook geheimhouding beloofd.

Verder is ondergetekende van mening dat ook artikel 10, lid 2, onder g, WOB van toepassing is. Op grond van deze bepaling blijft verstrekking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Het belang bij het verstrekken van de informatie is dat de heer A de gelegenheid heeft om de in FIS vermelde gegevens bij de betreffende werkgevers te verifiëren. Dit kan echter ook langs andere weg gebeuren. Gegevens als het type bedrijf of branche waaruit de in het FIS opgenomen functies afkomstig zijn, worden immers vermeld op de "arbeidsmogelijkhedenlijst" die tot de gedingstukken behoort. Niet alleen de rechter, maar ook partijen beschikken hierover. Dat betekent dat de heer A bij de genoemde typen bedrijf en branches vergelijkend onderzoek kan doen. Daarbij is nog van belang dat het niet zo kan zijn dat een bepaalde functie uniek en niet vergelijkbaar is. Elke functie of beroep zit in verband met de regionale spreiding minimaal 5 maal in het bestand. De heer A heeft dus voldoende mogelijkheden om de realiteitswaarde van de geduide functies te verifiëren. Daartegenover staat het belang bij het niet verstrekken van de gegevens. De werkgevers die hun medewerking verlenen aan het opstellen van functieenquêteformulieren hebben groot belang bij de vertrouwelijkheid van de gegevens om te voorkomen dat bedrijfsgegevens openbaar worden.

Daarnaast bestaat het gevaar dat werkgevers, wier naam en adres bekend is, regelmatig zullen worden benaderd door rechtshulpverleners en anderen om de gegevens over de betreffende functies te kontroleren.

Onder die omstandigheden zullen werkgevers minder genegen zijn om gegevens ten behoeve van het FIS te verstrekken. Naar de mening van ondergetekende is hier sprake van een onevenredige benadeling en verplicht de WOB, ook op deze grond, niet tot verstrekking van de informatie.

Vervolgens is ondergetekende van oordeel dat de redenen om het overleggen van de functie-enquêteformulieren te weigeren "gewichtige redenen" zijn in de zin van artikel 8:29 Awb. Bij de toepassing van deze bepaling dient een belangenafweging plaats te vinden. Daarbij speelt een aantal belangen een rol. In de eerste plaats gaat het om de bescherming van het belang dat partijen over en weer beschikken over alle informatie om de door hen gewenste positie in de procedure in te nemen. In de tweede plaats gaat het om de bescherming van het belang dat de rechter beschikt over alle informatie die nodig is om de hem voorgelegde zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen. Tenslotte gaat het om de bescherming van het belang dat bepaalde gegevens niet, of althans slechts in beperkte mate, openbaar worden. Artikel 8:29 beoogt aan deze uiteenlopende belangen recht te doen.

Ondergetekende is van oordeel dat het processuele belang dat de heer A heeft bij het verkrijgen van de bedoelde werkgeversgegevens, niet onevenredig is geschaad als deze gegevens niet worden verstrekt. Zoals boven is aangegeven zijn er andere mogelijkheden om de gegevens te verifiëren. Van een relevante beperking van de procedurele rechten van de heer A kan dan ook niet worden gesproken. In dit verband is nog van belang dat de voor betrokkene geschikt geachte functies kunnen worden beschouwd als voorbeeldfuncties van arbeid waarmee een inkomen kan worden verworven. Deze voorbeeldfuncties moeten plausibel zijn. Die plausibiliteit behoeft niet aangetoond te worden door de betreffende werkgever bekend te maken.

Uw Raad heeft in de uitspraak van 16 juli 1996, rolnummer 94/982 (niet gepubliceerd), aangegeven van oordeel te zijn dat de in het FIS voorkomende functies gebaseerd zijn op analyses van concrete functies in Nederlandse bedrijven en dat de daarbij behorende aanvangssalarissen daadwerkelijk door de geënquêteerde werkgevers worden betaald. Uit deze uitspraak valt af te leiden dat uw Raad de geloofwaardigheid van het FIS en de daar uit voortvloeiende gegevens niet in twijfel trekt. Dat betekent dat een rechter met de informatie die in de arbeidsdeskundige rapportages ten aanzien van de loonwaarden van de geduide functies wordt verstrekt, in principe over alle benodigde informatie beschikt, om de voorgelegde zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen.

Ondergetekende is van mening dat het belang om deze gegevens niet openbaar te maken zwaarder weegt. Indien werkgevers niet langer vertrouwelijkheid van de gegevens kan worden gegarandeerd met de eerder genoemde gevolgen, zullen werkgevers minder genegen zijn om gegevens ten behoeve van het FIS te verstrekken. Dit zou kunnen betekenen dat FIS niet meer op de voorgeschreven wijze, met bestaande functies en reële aanvangssalarissen, kan worden gevuld.

Gezien het voorgaande zijn er gewichtige redenen, als bedoeld in artikel 8:29, lid 1 Awb, om overlegging van de functie-enquêteformulieren te weigeren.".