HR, 08-07-2005, nr. 40.375

40.375

Mr. Niessen

Derde kamer B

Parkeerbelasting

Conclusie inzake

X

Tegen

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam

7 december 2004

1. Inleiding

1.1. De zaken nrs. 40.298, 40.375, 40.581, 40.582, 40.583 en 40.584, waarin ik heden concludeer, betreffen alle zes gevallen waarin een naheffingsaanslag parkeerbelasting is opgelegd. In alle zaken is de naheffingsaanslag opgelegd, omdat de ter zake van het parkeren verschuldigde parkeerbelasting niet was voldaan. Ter plaatse kon uitsluitend door middel van een chipknip worden betaald. Voor deze zaken is een bijlage (hierna: Bijlage) opgesteld, welke onderdeel uitmaakt van deze conclusie

1.2. In de onderhavige conclusie is de zaak met nummer 40.375 aan de orde, die zich afspeelt in Rotterdam.

2. Feiten en loop van het geding

2.1. Op 13 maart 2002 heeft X (belanghebbende) zijn auto geparkeerd op de locatie a-straat te Rotterdam. Die locatie is door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam (hierna: Gemeente) aangewezen als locatie waar tegen betaling van parkeerbelasting mag worden geparkeerd.

2.2. Bij Besluit van 27 november 2001(1) heeft de Gemeente(2) het Tarievenoverzicht januari 2002 behorende bij de Verordening parkeerregulering en parkeerbelastingen 1999(3) vastgesteld. Aan het slot van het Tarievenoverzicht is, voor zover hier van belang, omtrent de wijze van betalen bepaald:

"Het betaald parkeren geschiedt door het in werking stellen van parkeerapparatuur door middel van een rekeninggebonden chipkaart of een niet-rekeninggebonden chipkaart met landelijke dekking."

2.3. Het in werking stellen van de parkeerapparatuur op de locatie waar belanghebbende heeft geparkeerd is uitsluitend mogelijk door middel van een chippas. De parkeerbelasting was niet voldaan.

2.4. Met dagtekening 13 maart 2002 is een naheffingsaanslag parkeerbelasting ten bedrage van € 40,- (€ 1,- aan belasting en € 39,- aan kosten van de naheffing) opgelegd.

2.5. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt, waarna de directeur Gemeentebelastingen van de gemeente Rotterdam bij uitspraak van 14 november 2002 de naheffingsaanslag heeft gehandhaafd.

2.6. Belanghebbende is in beroep gekomen bij het Gerechtshof te Den Haag. Het Hof heeft het beroep bij uitspraak van 10 september 2003, nr. BK-02/04947, LJN: AL1841, ongegrond verklaard omdat, nu belanghebbende geen andere argumenten heeft aangevoerd, voor de voorgeschreven wijze waarop parkeerbelasting moet worden betaald, een wettelijke grondslag bestaat. Het Hof noemt zowel artikel 234 Gemeentewet(4) als artikel 1a van het Besluit(5) en laat in het midden welk van beide mogelijkheden als grondslag geldt. Voorts oordeelt het dat van een automobilist die in een vreemde gemeente terechtkomt, mag worden verwacht dat hij zich ter plekke oriënteert op de aldaar geldende regels.

2.7. Belanghebbende heeft op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Er is een verweerschrift ingediend.

3. Het geschil

Gerechtshof Den Haag

3.1. Het Gerechtshof te Den Haag heeft de omschrijving van het geschil niet nader gespecificeerd:

"In geschil is of de naheffingsaanslag terecht is opgelegd"

3.2. De auto van belanghebbende werd geparkeerd door zijn assistente, een in het Verenigd Koninkrijk woonachtige dame, die in opdracht van belanghebbende (haar werkgever) met behulp van woningbemiddelaars een aantal woningen ging bezichtigen in Rotterdam. De dame was in november nog in Rotterdam geweest en toen kon met contant geld betaald worden. Belanghebbende betoogt dat het onjuist is dat het niet mogelijk is op een andere wijze dan met behulp van een chipknip parkeerbelasting te betalen en in het bijzonder dat betaling in contante Euro's mogelijk moet zijn omdat de Euro wettig betaalmiddel is. In het Verenigd Koninkrijk kent men geen chippas. Ook wordt geklaagd over het feit dat uitsluitend Nederlandse tekst op de borden voorkomt, en dat buitenlanders de weg niet weten naar een parkeerwinkel of parkeergarage. Pas later heeft belanghebbende ontdekt dat men parkeerkaarten voor € 22,50 kan kopen.

In de klachten van belanghebbende ligt besloten dat het voor buitenlanders bij gebreke aan een chippas vrijwel onmogelijk is om de parkeerbelasting te betalen.

Belanghebbende verwijst naar de uitspraak van Hof Arnhem 7 oktober 2003, nr 02/03664, LJN: AL7896, (Nijmegen); nr. in cassatie 40.298.

3.3. De argumenten van de Gemeente komen erop neer dat de wijze van voldoening van parkeerbelasting alleen op geautomatiseerde wijze zijn basis vindt in regelgeving, namelijk artikel 1a van het Besluit en/ of op artikel 234 Gemeentewet en dat deze is ingegeven uit praktische overwegingen, namelijk het aantal automaten dat buiten gebruik was met alle gevolgen van dien en de invoering van de euro. Er staan belastingplichtigen voldoende alternatieven ter beschikking (parkeergarages en gratis Park & Ride plekken aan de rand van de stad). Tenslotte stelt zij dat de kosten van de chippas voor ieder waar hij ook woont gelijk zijn, zodat er geen sprake van is dat parkeren voor een Nederlander minder kost dan voor een EU onderdaan die niet over een Nederlandse bankrekening beschikt.

Cassatie

3.4. In cassatie is het geschil onveranderd.

3.5. Opgemerkt wordt dat in punt 7.4 van de uitspraak van het Hof staat:

"De Inspecteur heeft de stellingen van de Inspecteur gemotiveerd bestreden"

Hier is sprake van een kennelijke schrijf- of tikfout en geconstateerd wordt dat kennelijk bedoeld is:

"De Inspecteur heeft de stellingen van belanghebbende gemotiveerd bestreden"

3.6. Belanghebbende herhaalt de argumenten die bij het Hof zijn aangevoerd, concluderend dat het voor buitenlanders bij gebreke aan een chippas vrijwel onmogelijk is om de parkeerbelasting te betalen. Verder klaagt belanghebbende over de administratiekosten van € 2,50 die verbonden zijn aan de prepaid chippas die voor € 22,50 verkrijgbaar is en dat het restant-tegoed niet opneembaar is waardoor een uur parkeren voor buitenlanders wel erg duur wordt. Belanghebbende stelt dat deze optie niet vergelijkbaar is met de chipknip.

3.7. De Gemeente stelt dat het Hof juist geoordeeld heeft en herhaalt dezelfde argumenten. Tenslotte voegt zij daaraan toe dat het Hof terecht geoordeeld heeft dat belanghebbende zich had moeten oriënteren op het ter plaatse geldende parkeerregime en dat dat ook geldt voor het geval waarin hij besluit gebruik te maken van een pre paid kaart.

4. Beoordeling van de klachten

4.1. In Hoofdstuk 6 van de Bijlage is de beperking van de wijze van betaling van een belastingschuld aan de orde, ten aanzien waarvan wordt geconcludeerd dat de betaling door middel van chartaal geld kan worden uitgesloten, met inachtneming van de eisen van redelijkheid en billijkheid en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De daartoe strekkende waarborgen (kenbaarheids-eis en praktijksituatie-toets) zijn opgenomen in het Besluit. De gemeentelijke regelgeving die gebaseerd is op het Besluit en waarin genoemde waarborgen zijn opgenomen, is dan ook verbindend.

4.2. In Hoofdstuk 7, paragraaf 1 van de Bijlage wordt onderzocht of de chartale Euro op basis van Verordening nr. 974/98(6) wel als betaalmiddel mag worden uitgesloten. Geadviseerd wordt om prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EG te stellen. Primair is de vraag of het in artikel 17 Verordening bepaalde dat zij verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat is, met zich brengt dat dit ook geldt voor overweging 19 van de considerans in verbinding met de artikelen 10 en 11 Verordening. Bij een bevestigend antwoord zal het Hof om uitleg van het bepaalde in overweging 19, en met name om uitleg van het begrip 'openbare redenen' kunnen worden verzocht.

4.3. In de klachten van belanghebbende ligt besloten dat het voor buitenlanders bij gebreke aan een chippas vrijwel onmogelijk is om de parkeerbelasting te betalen. In verband daarmee wordt in Hoofdstuk 7, paragraaf 2 -daar dat niet expliciet is aangevoerd- ambtshalve onderzocht of de chartale Euro als betaalmiddel mag worden uitgesloten op basis van het Europese recht, of de onderhavige regeling een ongerechtvaardigde belemmering van het vrije verkeer van diensten binnen de Europese gemeenschap is en of het een verboden discriminatie is. Geconcludeerd wordt dat de Nederlandse regelgeving in strijd is met het vrije verkeer van diensten binnen de Europese Gemeenschap en een verboden discriminatie vormt voor burgers van de Europese Unie die gebruik maken van het vrije reis- en verblijfsrecht.

5. Conclusie

Mijn conclusie strekt primair tot het gegrond verklaren van het beroep in cassatie omdat er -minst genomen- sprake is van een ongerechtvaardigde belemmering van het vrije verkeer van diensten binnen de Europese Gemeenschap.

Subsidiair strekt de conclusie tot het gegrond verklaren van het beroep in cassatie omdat de regeling een verboden indirecte discriminatie vormt voor burgers van de Europese Unie die gebruik maken van het vrije reis- en verblijfsrecht.

Meer subsidiair concludeer ik tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EG, als vermeld onder 4.2.

De Procureur- Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat- Generaal

1 Gemeenteblad 2001, nr. 160 en in werking getreden op 1 januari 2002

2 Delegatiebesluit van de gemeenteraad van 14 oktober 1999, raadsstuk 1999-709

3 Deze verordening is bekendgemaakt in het Gemeenteblad 1999, nr. 60; is laatstelijk gewijzigd bij besluit van de raad van 22 november 2001, Gemeenteblad2001, nr. 107; en is in werking getreden op 2 augustus 1999

4 Wet van 14 februari 1992, Stb. 96

5 Besluit van 22 november 1990, houdende nadere regels ter uitvoering van de artikelen 283a en 283b van de gemeentewet, Stb. 1990, 574

6 Verordening van de Raad van 3 mei 1998 over de invoering van de euro, PbEG L 139

Bijlage bij de conclusies 40.298, 40.375, 40.581, 40.582, 40.583 en 40.584

Mr. Niessen

Derde kamer B

Parkeerbelasting

7 december 2004

Chipknip

1. Inleiding

1.1. De zaken nrs. 40.298, 40.375, 40.581, 40.582, 40.583 en 40.584, waarop deze bijlage betrekking heeft, betreffen alle zes gevallen waarin een naheffingsaanslag parkeerbelasting is opgelegd. Tevens was beroep in cassatie ingesteld tegen een uitspraak van het Gerechtshof Arnhem die betrekking had op de gemeente Apeldoorn. Deze onder nr. 40.444 bij Uw Raad aanhangige zaak is intussen ingetrokken, maar voor de volledigheid besteed ik aan de betreffende uitspraak hierna wel aandacht.

1.2. Het betreft in alle gevallen een naheffingsaanslag die is opgelegd, omdat de ter zake van het parkeren verschuldigde parkeerbelasting niet was voldaan. In alle gevallen kon ter plaatse uitsluitend door middel van een chipknip worden betaald.

1.3. Hof Arnhem oordeelde dat een belastingplichtige op toereikende wijze in de gelegenheid moet worden gesteld om de verschuldigde belasting te voldoen. Een regeling (op basis van artikel 257 Gemeentewet in verbinding met artikel 1a Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen, dan wel op basis van artikel 234 Gemeentewet) waarbij betaling door middel van gangbaar geld of ('zuivere') girale betaling niet meer mogelijk is, kan niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest. Genoemd artikel 1a is onverbindend en naheffing mag niet plaatsvinden.

1.4. Kort gezegd komt het oordeel van Hof Den Haag erop neer dat voor de voorgeschreven wijze waarop parkeerbelasting moet worden betaald, een wettelijke grondslag bestaat en dat van een automobilist die in een vreemde gemeente terechtkomt, mag worden verwacht dat hij zich ter plekke oriënteert op de aldaar geldende regels(1).

2. Feiten; parkeren in Rotterdam, Apeldoorn en Nijmegen

2.1. Rotterdam

2.1.1. De raad van de gemeente Rotterdam heeft in zijn openbare vergadering van 17 juni 1999 vastgesteld de Verordening parkeerregulering en parkeerbelastingen 1999(2). Bij besluit van 27 november 2001(3) heeft het college van burgemeester en wethouders(4) het Tarievenoverzicht januari 2002 behorende bij de verordening vastgesteld(5)(6). Aan het slot van het Tarievenoverzicht is, voor zover hier van belang, omtrent de wijze van betalen bepaald:

"Het betaald parkeren geschiedt door het in werking stellen van parkeerapparatuur door middel van een rekeninggebonden chipkaart of een niet-rekeninggebonden chipkaart met landelijke dekking."

2.1.2. In het onderhavige geval kon uitsluitend met chipknip worden betaald.

2.1.3. In Rotterdam is op de plaatsen waar uitsluitend betaling met chipknip mogelijk is, op het bordje bij de parkeerautomaat in het Nederlands aangegeven dat in de parkeergarages nog wel op andere wijze kan worden betaald. Ook zijn op deze bordjesbordjes de dichtstbijzijnde oplaad- en verkooppunten vermeld. De tekst is in het Nederlands zonder afbeelding van de te volgen route naar een verkooppunt of garage (bijvoorbeeld de X-straat 1)(7).

2.1.4. Het is niet bekend of er, buiten de oplaadpunten van banken, in extra oplaadpunten is voorzien.

2.1.5. Mensen die niet over een chipknip beschikken of deze niet gebruiken, kunnen op 52 plaatsen in Rotterdam en op 8 plaatsen vlak buiten Rotterdam een niet- rekening gebonden Prepaid chipknip kopen. Het is niet bekend of bij deze verkooppunten wel geparkeerd kan worden zonder gebruik te moeten maken van de chipknip. De drie zogeheten 'parkeerwinkels'(waar parkeerlustigen de pre-paid kaarten kunnen kopen) in Rotterdam beschikken niet over eigen parkeerplaatsen.

2.1.6. De parkeerwinkels zijn van maandag tot en met vrijdag open van 8.00u. tot 17.00u. en op woensdag tot 19.00u. Het betaald parkeren geldt echter van maandag tot en met zaterdag van 9.00u. tot 23.00u. en op zondag van 12.00u tot 23.00u. Ook de overige verkooppunten zijn vrijwel allemaal gewone winkels, enkele punten zijn in een parkeergarage. Op 'niet kantoortijden' waar nog wel het betaald parkeren geldt, kan bij de meeste verkooppunten dus geen prepaid kaart worden gekocht.

2.1.7. De prepaid chipknip is verkrijgbaar voor € 22,32 (alleen bij Stadstoezicht) of € 20. Op dat bedrag worden respectievelijk € 2,32 en € 2,50 verkoop- en distributiekosten in mindering gebracht, waardoor een tegoed van € 20 respectievelijk € 17,50 resteert. Het is niet mogelijk de prepaid kaart op te laden. Ook is het niet mogelijk om met een restant tegoed een deel van de parkeerbelasting te betalen, of om dit weer te laten omzetten in muntgeld.

2.1.8. Op sommige plaatsen is het met ingang van 1 oktober 2001 mogelijk om via mobiele telefoon te betalen, en met ingang van 11 december 2003 kan bij ruim 40 parkeerautomaten in het centrum en bij grote toeristenattracties (totaal ongeveer 50 automaten) ook met creditcard en via mobiele telefoon worden betaald(8).

2.2. Apeldoorn

2.2.1. In de vergadering van 29 november 2001 heeft de raad van de gemeente Apeldoorn op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 30 oktober 2001, onder verwijzing naar artikel 225 van de Gemeentewet de Verordening op de heffing en de invordering van parkeerbelastingen 2002 vastgesteld(9).

2.2.2. In de Verordening Parkeerbelastingen 2002 is in artikel 6 (Wijze van heffing en termijnen van betaling), eerste lid, bepaald dat de parkeerbelasting wordt geheven bij wege van voldoening op aangifte en moet worden betaald bij de aanvang van het parkeren.

2.2.3. Artikel 9 (Nadere regels door het college van burgemeester en wethouders) luidt als volgt:

"Het college van burgemeester en wethouders kan nadere regels geven met betrekking tot de heffing en invordering van de parkeerbelastingen."

2.2.4. Uit de uitspraak van het Hof en de stukken van het geding blijkt niet van nadere regelgeving of voorschriften waarin is bepaald dat op een aantal plaatsen uitsluitend met chipknip betaald kan worden.

2.2.5. Op bepaalde plaatsen is het evenwel uitsluitend mogelijk om met chipknip te betalen.

2.2.6. Op de internetsite van de gemeente Apeldoorn is geen informatie te vinden over de betalingswijze voor het parkeren, noch over oplaadpunten, verkooppunten en prepaid- kaarten.

2.3. Nijmegen

2.3.1. Het College van burgemeester en wethouders van Nijmegen heeft in zijn vergadering van 11 april 2001 uitgesproken te streven naar invoering van volledig elektronisch betaald parkeren per 1 januari 2002. In dit besluit overweegt het dat dit betekent dat betaling van parkeerbelasting vanaf 2002 niet langer met chartaal geld kan plaatsvinden, doch elektronisch via chipper/ chipknip, credit- en andere betaalkaartsystemen. Om dat op organisatorisch en financieel verantwoorde wijze te realiseren zijn de parkeermeters komen te vervallen en vervangen door betaalautomaten.

2.3.2. Het college heeft in zijn vergadering van 6 november 2001 besloten(10) dat het 'betaald parkeren' geschiedt door middel van een rekeninggebonden chipkaart, een niet- rekeninggebonden chipkaart met landelijke dekking, of met de Nijmegen City Chip. Bij parkeerapparatuur die daarvoor geschikt is, kan eveneens gebruik worden gemaakt van betaling door middel van een creditcard.

2.3.3. In de onderhavige gevallen was betaling door middel van creditcard overigens niet mogelijk.

2.3.4. Het is niet bekend of ter plaatse informatie werd gegeven over het dichtstbijzijnde verkooppunt- en/ of oplaadpunt van de chipknip, dan wel of aldaar was aangegeven op welke plaatsen nog wel met betaling van muntgeld of betaling op andere wijze geparkeerd kon worden.

2.3.5. Buiten de oplaadpunten van banken is het in Nijmegen mogelijk om de chipknip op 24 plaatsen op te laden.

2.3.6. Mensen die niet over een chipknip beschikken of deze niet gebruiken, kunnen op 24 plaatsen een niet- rekening gebonden prepaid chipknip kopen. Het is niet bekend of bij deze verkooppunten wel geparkeerd kan worden zonder gebruik te moeten maken van de chipknip.

2.3.7. De prepaid chipknip is verkrijgbaar voor € 10 of € 20. Op dat bedrag worden € 2,50 verkoop- en distributiekosten in mindering gebracht, waardoor een tegoed van € 7,50 respectievelijk € 17,50 resteert. Het is niet mogelijk de prepaid kaart op te laden. Ook is het niet mogelijk om met een restant tegoed op de een deel van de parkeerbelasting te betalen, of om dit weer te laten omzetten in muntgeld. De gemeente Nijmegen adviseert om het restant bij een van de chipknip betaalpunten in Nederland op te maken.

2.3.8. Inmiddels zijn 25 bestaande parkeerautomaten vervangen door een nieuw type, waarbij het weer mogelijk gemaakt is met muntgeld te betalen(11).

3. Feiten; de chipknip

3.1. Interpay geeft informatie over de kerncijfers van de chipknip(12):

Aantal betaalpassen met chipknip in 2002: 17,27 miljoen (in 2001:15,42 miljoen)

Aantal betalingen met chipknip in 2002: 81,05 miljoen (in 2001: 21,8 miljoen)

Van het totale aantal betalingen met chipknip in 2002 (81,05 miljoen), zien er 16,68 miljoen (20,58 %) op straatparkeren en 8,14 miljoen (10,04%) op garageparkeren.

Totaal beslaat het parkeren 30,62% van het totale aantal chipknipbetalingen in 2002.

In 2002 waren er 4.824 chipknip- oplaadpunten en 166.986 chipknip- betaalautomaten.

3.2. In 2003 is een onderzoek uitgevoerd door de 'Werkgroep Kostenonderzoek Toonbankbetaalproducten', bestaande uit een projectteam van de Nederlandsche Bank en een klankbordgroep met vertegenwoordigers van de banken, Interpay, toonbankinstellingen en de Consumentenbond. De volgende informatie is afkomstig uit het door die groep in maart 2004 uitgebrachte rapport 'Betalen kost geld'.

"Vermeldenswaard is ook dat het aantal chipkniptransacties in 2002 een explosieve toename van 31 miljoen naar 87 te zien heeft gegeven, een groei van circa 280%(13). Wel is het zo dat chippen nog altijd een zeer gering deel van het toonbankbetalingsverkeer voor zijn rekening neemt. Het overgrote deel van de toonbanktransacties wordt met chartaal geld afgerekend.(14)"

Uit tabel 1 op blz. 6 van het genoemde rapport blijkt dat 7,24% van de transacties in het totale elektronische toonbankbetalingsverkeer in 2002 met chipknip heeft plaatsgevonden(15).

Uit tabel 4 op blz. 12 blijkt dat 1,05% van het totale aantal transacties met de chipknip heeft plaatsgevonden(16). Over de data wordt opgemerkt(17):

"Wat betreft de toonbankinstellingen zijn kostencijfers verzameld voor de detailhandel, horeca, benzinestations en de ambulante handel. Bij de benzinestations dient opgemerkt te worden dat de bij het onderzoek beschouwde kosten een onderschatting geven van de feitelijke betalingsverkeerkosten voor deze branche, aangezien de bij benzinestations veelvuldig gebruikte tankcard niet in dit onderzoek is meegenomen.

Voorts zijn cijfers verzameld over de automatenbranche. Hierbij is rekening gehouden met sigarettenautomaten, parkeerautomaten op straat en in parkeergarages, betaalautomaten bij de NS, telefooncellen, warme- en koude-drankautomaten en snackautomaten."

3.3. Mooij en Dongelmans constateren(18):

"De Nederlander heeft, alle inspanningen van de banken ten spijt, tot voor kort de chipknip links laten liggen [...]

Het bankwezen rekent nu vooral op een toenemend gebruik van de chipknip bij parkeren en in het openbaar vervoer [...].

Een duidelijke versnelling in het gebruik van de chipknip kwam begin 2002, toen een aantal Nederlandse gemeenten hun parkeermeters geschikt maakten voor deze nieuwe betaalwijze. In sommige steden is het sindsdien alleen nog mogelijk met chipknip of speciale prepaidkaart op straat te betalen voor parkeren."

3.4. De meeste banken brengen voor een pakket met betaalpassen inclusief een chippas een bedrag per jaar in rekening. Maar er zijn ook banken die een gratis pas met chip aanbieden (bijvoorbeeld de SNS Bank(19)).

De Postbank rekent voor een losse chippas € 4 per jaar, indien het gratis basispakket wordt gekozen. Indien een ander pakket wordt gekozen (vanaf € 8,50 per jaar), wordt de pas niet afzonderlijk in rekening gebracht(20).

De ABN AMRO Bank verstrekt een betaalpas inclusief chip voor € 13 per jaar, maar als onderdeel van een betaalpassenpakket (vanaf € 21 per jaar) wordt de pas niet afzonderlijk in rekening gebracht(21).

De Rabobank heeft een betaalpassenpakket van € 33,60 per jaar, waarbij de betaalpas met chipknip niet afzonderlijk in rekening wordt gebracht, voor € 6,40 per jaar wordt een extra betaalpas met chipknip beschikbaar gesteld.

3.4. Uit het Blue Book van de Europese Centrale Bank(22) en aanvullende informatie, telefonisch en per e-mail verstrekt door De Nederlandsche Bank, blijkt dat de meeste 'westelijke' landen wel één of meer soorten elektronische portemonnees hebben. Bijvoorbeeld in Finland de Avant-kaart, in België de Proton-kaart en in Duitsland de Geldkarte. Het gebruik is overal relatief laag. Er is echter geen systeem dat grensoverschrijdend gebruik van elektronische portemonnees mogelijk maakt. De Chipknip kan dus alleen in Nederland en de Proton alleen in België worden gebruikt.

4. Geschil

Het geschil bij de Gerechtshoven

4.1. Het Gerechtshof te Arnhem heeft het geschil in de bij hem aanhangig gemaakte zaken als volgt omschreven(23):

"Tussen partijen is in geschil het antwoord op de vraag of de onderhavige naheffingsaanslag terecht aan belanghebbende is opgelegd. Meer in het bijzonder spitst het geschil zich toe op de vraag of de gemeente Apeldoorn/ Nijmegen is gerechtigd de wijze waarop de parkeerbelasting dient te worden voldaan te beperken tot - uitsluitend - de chipkaart".

4.2. Het Gerechtshof te Den Haag heeft de omschrijving van het geschil niet nader gespecificeerd(24):

"In geschil is of de naheffingsaanslag terecht is opgelegd"

4.3. De argumenten van de parkeerders komen erop neer dat het onjuist is dat het niet mogelijk is op een andere wijze dan met behulp van een chipknip parkeerbelasting te betalen, en één van hen klaagt er tevens over dat er geen verkooppunt in de omgeving (open) was om een chippas te kopen(25).

4.4. De argumenten van de gemeenten komen erop neer dat de verplichte voldoening van parkeerbelasting op geautomatiseerde wijze een toereikende basis vindt in regelgeving en is ingegeven door praktische overwegingen(26).

Het geschil in cassatie

4.5. In cassatie worden dezelfde argumenten herhaald.

4.6. Ik zal hierna tevens ambtshalve een grond voor cassatie bespreken. Eén van de parkeerders is een in het Verenigd Koninkrijk woonachtige dame, die in opdracht van haar werkgever een aantal woningen bezichtigde in Rotterdam. In de klachten van belanghebbende ligt besloten dat het voor buitenlanders bij gebreke aan een chippas vrijwel onmogelijk is om de parkeerbelasting te betalen. In verband daarmee wordt onderzocht of de onderhavige regeling een ongerechtvaardigde belemmering van het vrije verkeer van diensten binnen de Europese gemeenschap is en of het een verboden discriminatie is.

5. Wettelijke grondslag voor de gemeentelijke regels

5.1. Twee mogelijke grondslagen

5.1.1. Er zijn twee mogelijke grondslagen voor het stellen van voorschriften door gemeenten inzake de parkeerbelasting. De ene mogelijkheid is dat de gemeentelijke voorschriften hun wettelijke grondslag vinden in artikel 234 Gemeentewet(27). De andere mogelijkheid is dat de voorschriften zijn gebaseerd op artikel 1a van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen(28) (hierna: Besluit) in verbinding met artikel 257 Gemeentewet.

5.1.2. Artikel 234 Gemeentewet geeft het college de mogelijkheid om voorschriften te stellen over de wijze van heffing van parkeerbelasting.

Artikel 257 Gemeentewet bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur passende nadere regels kunnen worden gegeven in het kader van de heffing en invordering van gemeentelijke belastingen. Een dergelijke AMvB is het Besluit waar in artikel 1a is bepaald dat:

"1. De voorschriften van het college van burgemeester en wethouders bedoeld in artikel 234, tweede lid, onder a, van de wet kunnen inhouden dat het in werking stellen van een parkeermeter of een parkeerautomaat uitsluitend langs elektronische weg kan geschieden. Het college gaat daartoe slechts over indien de belastingplichtigen voldoende praktische middelen voor de voldoening op aangifte ten dienste staan.

2. In de situatie, bedoeld in het eerste lid, zal de belastingplichtige voor de voldoening op aangifte tenminste moeten kunnen kiezen tussen een rekening- gebonden chipkaart en een niet- rekening gebonden chipkaart met landelijke dekking. Voorts dienen in de lokale situatie voldoende oplaad- en verkooppunten beschikbaar te zijn."

5.1.3. Aangezien deze AMvB verwijst naar de bevoegdheid als bedoeld in artikel 234 Gemeentewet en daaraan ten dele een nadere invulling geeft, is voor de binnen dat kader vallende door het college te stellen regels een dubbele wettelijke grondslag aanwezig.

5.1.4. Burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen vermelden in de aanhef als grondslag voor het gemeentelijke Besluit(29) waarin voorschriften voor het inwerkingstellen van parkeerapparatuur worden gegeven, zowel de rechtstreekse bevoegdheid van artikel 234 Gemeentewet, als het Besluit:

"Gelet op artikel 234, tweede lid onder a van de Gemeentewet, artikel 1a van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen [...]."

5.1.5. Gemeente Rotterdam vermeldt ook beide grondslagen(30):

"Overwegende:

- dat aan het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen een nieuw artikel 1a is toegevoegd, waarin aan Burgemeester en Wethouders de vrijheid wordt gegeven om in de voorschriften, bedoeld in artikel 234, tweede lid, onderdeel a, van de gemeentewet, te bepalen dat [...]."

5.1.6. Zo ook Hof Arnhem(31):

"Blijkens de aanhef van evengenoemd Besluit van 20 juni 2001 [wijziging van het Besluit waarbij artikel 1a is toegevoegd, RN] en blijkens de daarbij behorende Nota van Toelichting, vloeit de bevoegdheid om de onder 4.3. genoemde regel [van artikel 1a Besluit, RN] te stellen voort uit artikel 257 van de Gemeentewet.

[...]

Indien ervan zou moeten worden uitgegaan dat de bevoegdheid tot het stellen van het gewraakte Voorschrift niet berust op artikel 257 van de Gemeentewet, in verbinding met artikel 1a van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen, doch rechtstreeks voortvloeit uit het bepaalde in artikel 234, tweede lid, aanhef en onderdeel a, van de Gemeentewet [...]."

5.1.7. Hof Den Haag noemt zowel artikel 234 Gemeentewet als het Besluit en laat in het midden welk van beide mogelijkheden als grondslag geldt, overwegende (punt 12)(32):

"Uit het vorenstaande volgt dat voor de voorgeschreven wijze waarop de parkeerbelasting moet worden betaald, een wettelijke grondslag bestaat."

5.1.8. Noch uit de uitspraak van Hof Arnhem(33), noch uit de stukken van het betreffende geding blijkt dat de gemeente Apeldoorn voorschriften heeft vastgesteld waarin de wijze van betaling/ inwerkingstelling van de parkeerapparatuur is beperkt tot -uitsluitend- de chippas. Het bordje boven de parkeerautomaat kan naar mijn mening niet gelden als een 'voorschrift', alleen al omdat het niet op de juiste wijze bekend is gemaakt aan de inwoners van Apeldoorn. Het Hof heeft niet uitdrukkelijk vastgesteld dat die voorschriften in Apeldoorn niet bestaan. Het ontbreken daarvan zou mijns inziens met zich brengen dat de heffing door middel van uitsluitend chippas in strijd met het geldende recht. Dat vinden ook M.P. van der Burg, G. Groenewegen, F.J.H.L. Makkinga, J.A. Monsma en G.I. Sheer-Mahomed(34):

"Van belang is overigens wel dát gemeenten dergelijke voorwaarden stellen [verwezen wordt naar het hieronder aangehaalde voorbeeld uit de wetsgeschiedenis over voorschriften voor het plaatsen van het betaalbewijs achter de voorruit, RN]. Hiertoe is een zogenoemd uitvoeringsbesluit van het college van burgemeester en wethouders noodzakelijk(35). Zonder dit is de handhaving van het betaald parkeren formeel onmogelijk."

5.2. Artikel 234; Voorschriften van het college aangaande de wijze van heffing van parkeerbelasting

5.2.1. Artikel 234 Gemeentewet bepaalt over de wijze van heffing van parkeerbelasting het volgende:

"- 1. De belasting [...] wordt geheven bij wege van voldoening op aangifte dan wel op andere wijze.

- 2. Als voldoening op aangifte wordt uitsluitend aangemerkt:

a. het bij de aanvang van het parkeren in werking stellen van een parkeermeter of een parkeerautomaat op de daartoe bestemde wijze en met inachtneming van de door het college gestelde voorschriften;"

(Onderdeel b, dat handelt over de wielklem, is hier niet van belang.)

5.2.2. De Memorie van Toelichting houdt onder meer in(36):

"Het tweede lid regelt in onderdeel a de meest voor de hand liggende wijze van voldoening op aangifte van de in onderdeel a van artikel 276a, eerste lid (oud), bedoelde belasting, te weten de inwerkingstelling vooraf van de parkeermeter of -automaat door middel van inworp van geld. Met de formulering 'en met inachtneming van door de door burgemeester en wethouders gestelde voorschriften', wordt tot uitdrukking gebracht dat, indien voorschriften zijn gesteld ten aanzien van de wijze van voldoening op aangifte, de belastingplichtige - naast de betaling van het verschuldigde tarief - die voorschriften in acht dient te nemen wil er sprake zijn van de vereiste voldoening op aangifte. Te denken valt bijvoorbeeld aan de betaling bij een parkeerautomaat waarbij is voorgeschreven dat het betaalbewijs achter de voorruit wordt geplaatst."

5.2.3. Uit onder meer de zinsnede 'naast de betaling van het verschuldigde tarief' kan worden afgeleid dat het college bevoegd is nadere regels te stellen betreffende alle aangelegenheden behoudens de kale verplichting tot betaling van het verschuldigde .

5.3. Artikel 257 Gemeentewet; nadere regelgeving bij AMvB

5.3.1. Grondslag voor het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (zie 5.1.1.) zijn blijkens de aanhef ervan, de artikelen 283a, zevende lid, en 283b, dertiende en vijftiende lid, van de gemeentewet. Beide artikelen zijn vervallen per 21 februari 2001(37).

5.3.2. Artikel 283a Gemeentewet (oud) zag op de heffing en invordering van de parkeerbelasting. Het zevende lid van dit artikel is woordelijk gelijk aan het huidige zevende lid van artikel 234 Gemeentewet. Het geeft de mogelijkheid om bij AMvB regels te stellen met betrekking tot de wijze van berekening en de maximale hoogte van in rekening te brengen kosten ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag.

Aangaande de wijze van voldoening van de parkeerbelasting bevat dit lid derhalve geen mogelijkheid tot aanvullende regelgeving bij AMvB.

5.3.3. Het dertiende en het vijftiende lid van artikel 283b Gemeentewet (oud) zijn woordelijk gelijk aan het huidige dertiende en vijftiende lid van artikel 235 Gemeentewet en bevatten bepalingen inzake de wielklem. Ook dit artikel geeft derhalve geen basis voor aanvullende regelgeving voor wat betreft de wijze van voldoening van de parkeerbelasting.

5.3.4. Artikel 1a van het Besluit is ingevoerd bij Besluit van 20 juni 2001(38). In de aanhef van en de nota van toelichting bij het Besluit van 20 juni 2001 is vermeld dat het gebaseerd is op artikel 257 van de Gemeentewet. Artikel 257 bepaalt:

"Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen inzake de belastingen, bedoeld in artikel 220 [onroerende- zaakbelastingen, RN] nadere, zo nodig afwijkende, regels worden gegeven inzake de heffing en de invordering, alsmede inzake alle gemeentelijke belastingen andere in het kader van deze paragraaf [paragraaf 4. Heffing en invordering, RN] passende nadere regels ter aanvulling van de in deze paragraaf geregelde onderwerpen."

5.3.5. Artikel 1a van het Besluit luidt als volgt:

"1. De voorschriften van het college van burgemeester en wethouders bedoeld in artikel 234, tweede lid, onder a, van de wet kunnen inhouden dat het in werkingstellen van een parkeermeter of een parkeerautomaat uitsluitend langs elektronische weg kan geschieden. Het college gaat daartoe slechts over indien de belastingplichtigen voldoende praktische middelen voor de voldoening op aangifte ten dienste staan.

2. In de situatie, bedoeld in het eerste lid, zal de belastingplichtige voor de voldoening op aangifte tenminste moeten kunnen kiezen tussen een rekening- gebonden chipkaart en een niet- rekening gebonden chipkaart met landelijke dekking. Voorts dienen in de lokale situatie voldoende oplaad- en verkooppunten beschikbaar te zijn."

5.3.6. In de parlementaire behandeling werd bij artikel 257 de volgende toelichting gegeven(39):

"De nadere regelen ter aanvulling van de in het hoofdstuk inzake heffing en invordering geregelde onderwerpen kunnen onder meer betreffen, enerzijds het buiten toepassing verklaren van meer artikelen van de Algemene Wet en de Invorderingswet dan in de art. 284 en 295 reeds is geschied, anderzijds het uitdrukkelijk verbieden dat de gemeente een bepaling als in de artikelen uitgezonderd, toch in haar belastingverordening opneemt. Wat bijvoorbeeld art 63 Algemene wet (de hardheidsclausule) betreft, bestaat tegen opneming in de gemeentelijke verordening geen bezwaar. Wel zou er bezwaar tegen moeten bestaan dat in de gemeentelijke verordening een meer uitgebreide bevoegdheid tot het verkrijgen van inlichtingen wordt opgenomen dan een de gemeente in het wetsontwerp is toegedacht. Hetzelfde geldt bij voorbeeld voor de bepalingen inzake voorrang bij de invordering."

5.3.7. Met het creëren van de mogelijkheid om bij AMvB nadere regels te stellen, heeft de wetgever blijkbaar onder meerde bedoeling gehad om bepaalde artikelen van de Algemene wet of de Invorderingswet buiten toepassing, dan wel van toepassing te verklaren in de gemeentelijke belastingverordening. In de toelichting is echter niet expliciet uitgesloten dat eventueel ook nieuwe regels omtrent de belastingheffing kunnen worden gesteld.

5.3.8. Bij de wijziging van het Besluit is vermeld(40):

"De bevoegdheid een regel te stellen als hier bedoeld [bedoeld wordt het nieuwe artikel 1a] vloeit voort uit artikel 257 van de Gemeentewet."

5.3.9. M.P. van der Burg maakt uit artikel 257 Gemeentewet. op(41):

"[...] dat ter zake van de 'feitelijke parkeerbelasting' geen afwijkende maar slechts passende nadere regels kunnen worden gegeven ter aanvulling van de in de vierde paragraaf van de Gemeentewet geregelde onderwerpen."

5.3.10. De Fiscale Encyclopedie de Vakstudie merkt op(42):

"Wat betreft de overige gemeentelijke belastingen is de bevoegdheid beperkt tot het geven van nadere regelen inzake de heffing en de invordering. Dergelijke regels zijn niet uitgevaardigd. Wel is voor de gemeentelijke parkeerbelastingen het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen uitgevaardigd. De bevoegdheid daartoe berust evenwel op art. 234 en 235."

5.3.11. De laatste zin laat de vraag naar de verhouding tussen artikel 234 en artikel 257 onbeantwoord.

5.4. De verhouding tussen beide grondslagen

5.4.1. Bestaat de afzonderlijke bevoegdheid van het college op basis van artikel 234 Gemeentewet nog, of is deze ingeperkt dan wel uitgebreid door artikel. 257 Gemeentewet en het Besluit? In de literatuur wordt hierover verschillend gedacht.

5.4.2. M.P. van der Burg, G. Groenewegen, F.J.H.L. Makkinga, J.A. Monsma en G.I. Sheer-Mahomed gaan uit van een uitbreidinguitbreiding door het Besluit(43):

"Een en ander is geregeld in het nieuwe art. 1a van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen, alwaar de mogelijkheden tot het opnemen van voorschriften, bedoeld in art. 234, tweede lid, onderdeel a, Gemeentewet, zijn opgerekt tot de genoemde wijzen van elektronische aangifte."

5.4.3. M.P. van der Burg gaat uit van een nieuwe bevoegdheid voor gemeenten op basis van het Besluit(44):

"Gemeenten hebben in 2001 de mogelijkheid gekregen om te bepalen dat betaling van parkeerbelasting uitsluitend nog langs elektronische weg kan geschieden. Het betreft hier de mogelijkheid tot een aanvullend voorschrift op basis van art. 1a Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (hierna: het besluit) inzake de wijze van de voldoening op aangifte. Volgens de nieuwe regeling in het besluit gaat het college hiertoe slechts over indien de belastingplichtigen voldoende praktische middelen voor de voldoening op aangifte ten dienste staan.

[...]

De nadere regel(s) van art. 1a van het besluit is gebaseerd op art. 257 Gemeentewet."

5.4.4. Blijkens de Nota van Toelichting voorziet het voorstel tot wijziging van het Besluit er in(45):

"dat de gemeenten expliciet de mogelijkheid krijgen te bepalen dat betaling van parkeerbelasting [...] uitsluitend nog langs elektronische weg kan geschieden."

5.4.5. De besluitgever gaat dus ervan uit dat het college reeds op basis van artikel 234 Gemeentewet de bevoegdheid had om voorschriften te stellen inzake de voldoening van parkeerbelastingen (met andere woorden: voorschriften te stellen inzake de wijze van het inwerking stellen van de parkeerapparatuur) en dat deze in het Besluit is geëxpliciteerd.

5.4.6. Aan de gemeenten wordt een instrument ter hand gesteld om bepaalde problemen het hoofd te bieden:

"Lokale overheden worden echter in ernstige mate geconfronteerd met problemen van diefstal en vernieling bij het innen van parkeergelden via muntautomaten.

[...]

Om deze problemen structureel aan te kunnen pakken, willen veel gemeenten de mogelijkheid hebben om parkeermeters en -automaten te exploiteren waar uitsluitend elektronisch kan worden betaald."

5.4.7. De regeling in het besluit heeft vooral tot doel de voorwaarden vast te leggen waaronder het college van de hem verleende bevoegdheid gebruik kan maken (46):

"Het besluit schrijft echter voor dat deze chipkaart, anders dan de telefoonkaart, overal gebruikt moet kunnen worden waar ook met een chipper of chipknip betaald kan worden. Met het oog hierop wordt het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen aangevuld.

[...]

Gemeenten beslissen zelf of zij ook daadwerkelijk hier toe over willen gaan. Een randvoorwaarde is wel dat burgers redelijkerwijs in staat moeten zijn om op deze wijze aan de betalingsverplichting te voldoen. Behalve met rekening gebonden chipkaarten van banken (chipper of chipknip) moet daarom ook betaald kunnen worden met niet-rekening gebonden chipkaarten, die op veel plaatsen los te koop zullen moeten worden aangeboden. Met deze los verkrijgbare chipkaarten hebben diegenen die niet over een bankpas beschikken met een (opgeladen) chipfaciliteit dan de mogelijkheid om op eenvoudige wijze hun parkeerbelasting te voldoen. Dat moeten chipkaarten zijn met een landelijke dekking, zodat daarmee overal betaald kan worden waar ook met de chipper of chipknip betaald kan worden.

[...]

Het zou echter niet redelijk zijn om moderne vormen van betaling exclusief voor te schrijven als burgers niet redelijkerwijs in staat gesteld worden om op deze wijze aan de betalingsverplichting te voldoen. Dit betekent dat er, bij een voorschrift dat uitsluitend langs elektronische wijze op aangifte kan worden voldaan, voldoende praktische mogelijkheden daartoe aan de belastingplichtigen ten dienste moeten staan. Daarbij moet dan in ieder geval ook met chipknip of niet-rekeninggebonden chipkaart betaald kunnen worden, en moeten er gemeten naar de lokale omstandigheden voldoende oplaad- en verkooppunten beschikbaar zijn.

[...]

Een additionele reden om een formele basis te creëren voor het uitsluitend elektronisch betalen van parkeergelden is dat het gebruik van elektronische betaalmiddelen tijdens de chartale omwisseling naar de euro als vangnet kan fungeren voor incidentele situaties waarin onvoldoende chartaal geld beschikbaar is. [...] In bredere zin kan het uitsluitend elektronisch betalen van parkeergelden bijdragen aan een ruimere acceptatie van deze wijze van betalen door het publiek, wat ook op andere gebieden de omschakeling naar de euro kan vergemakkelijken.

[...]

Het is evenwel nodig burgers die geen rekening gebonden chipkaart bezitten bijvoorbeeld omdat zij tijdelijk in Nederland verblijven, zoals toeristen, ook een faciliteit te kunnen aanbieden. Voor deze groepen is een ruime beschikbaarheid van niet-rekeninggebonden chipkaarten welke door het hele land gebruikt kunnen worden essentieel voor het kunnen introduceren van de mogelijkheid van uitsluitend elektronisch betalen van parkeergelden.

Het is een absolute voorwaarde dat zowel de banken als de lokale overheden bijdragen aan een ruime distributie van de niet-rekeninggebonden chipkaarten. Slechts wanneer dit in voldoende mate gebeurt, kan gesteld worden dat alle burgers in alle redelijkheid in staat gesteld worden om de parkeergelden elektronisch te kunnen voldoen. Hierbij is het aan gemeenten zélf om te beoordelen of de lokale omstandigheden het elektronisch incasseren van parkeergelden toelaten dan wel de mogelijkheid voor chartale betaling wordt opengehouden."

5.4.8. Het Besluit strekt dus ertoe om de belastingplichtige enige waarborgen te verlenen ingeval gemeenten gebruik maken van de bevoegdheid om de wijze van betaling te beperken tot -uitsluitend- de chippas. Indien gemeenten een dergelijke regeling hebben of willen invoeren op basis van artikel 234 Gemeentewet, zal die regeling aan de waarborgen van het Besluit moeten voldoen. Gemeenten kunnen deze in een bijzondere regeling neergelegde eisen niet terzijde leggen met een beroep op de in artikel 234 gegeven algemene bevoegdheid.

6. Beperking van de wijze van betaling van een belastingschuld; regelgeving onverbindend?

6.1. Wat is het karakter van de chipknip betaling?

6.1.1. Allereerst moet de vraag worden beantwoord of de betaling door middelmiddel van een chippas juridisch gezien is:

a) een betaling in gangbaar geld (art. 6:112 BW); of

b) een girale betaling (art. 6:114 BW).

Vervolgens is aan de orde de vraag of in gevallen als de onderhavige wel sprake is van een verbintenis tot betaling van een geldsom (art. 6: 111 BW), of dat sprake is van:

c) het bevrijden van een verbintenis door een andere prestatie dan de verschuldigde (namelijk door middel van in geld omzetbare elektronische impulsen in plaats van giraal of chartaal; artikel 6:45 BW); of

d) betaling door bij wijze van betaling aangeboden 'papier' (art. 6:46 BW).

6.1.2. Vervolgens is aan de orde de vraag of in gevallen als de onderhavige wel sprake is van een verbintenis tot betaling van een geldsom (art. 6: 111 BW). Artikel 6:111 en 112 BW luiden:

111. "Een verbintenis tot betaling van een geldsom moet naar haar nominale bedrag worden voldaan, tenzij uit wet, gewoonte of rechtshandeling anders voortvloeit."

112. "Het geld dat ter voldoening van de verbintenis wordt betaald, moet op het tijdstip van de betaling gangbaar zijn in het land in welks geld de betaling geschiedt."

6.1.3. J.H. Nieuwenhuis, C.J.J.M. Stolker en W.L. Valk geven tekst en commentaar op artikel 112(47):

"(...)Het artikel regelt de chartale wijze van voldoening van een geldverbintenis. [...]

gangbaar geld. Algemeen. Het begrip omvat primair munten en bankbiljetten met de hoedanigheid van wettig betaalmiddel. Het laat echter ook ruimte voor betaling in geldsoorten die hun bestaan niet aan de Staat ontlenen. Voorbeelden: door particulieren uitgegeven geld dat door de Staat wordt getolereerd; [...]

Wat Nederland betreft voldoet op dit moment alleen wettig betaalmiddel aan de gestelde eisen. Beslissend zijn sinds 1 januari 2002 niet langer de bepalingen van de Muntwet 2002 en de Bankwet 1998, maar de in de EG-Verordeningen nrs. 974/98 en 975/98 vervatte regels."

Deze verordeningen betreffen de Euromunten en -bankbiljetten en geen andere betaalmiddelen.

6.1.4. R.E. de Rooy(48) leidt uit de formuleringen ex artikel 2 lid 4 van de Voorwaarden Chipknip en artikel 3 lid 2 van de Algemene Voorwaarden Acceptatie Chipknip af dat de banken de chipknip blijkbaar niet zien als een instrument waarmee de houder een rechtstreekse betaling kan verrichten, maar veeleer als een die het de acceptant mogelijk maakt een betaling te ontvangen.

"In deze visie zou de chipknip-betaling wellicht op één lijn gesteld kunnen worden met de betaling door middel van 'bij wijze van betaling aangeboden papier' als bedoeld in artikel 6:46 BW, waarbij hier het papier vervangen is door een elektronische boodschap. [...]

Een andere mogelijkheid is, dat de chipknip-betaling gezien wordt als een inbetalinggeving ex artikel 6:45 BW, waarbij de acceptant zich van tevoren uitdrukkelijk bereid verklaart om in plaats van met geld met -later in geld omzetbare- elektronische impulsen betaald te krijgen."

6.1.5. Zo ook J.A. Berkvens(49):

"Uit de algemene voorwaarden voor gebruikers en acceptanten van de chipknip blijkt dat de volgende juridische vorm als uitgangspunt is genomen.

Door de laadtransactie verschaft de consument zich electronische cash - men zou ook kunnen spreken van een elektronische cadeaubon. De tegenwaarde van deze elektronische cash , eventueel vermeerderd met een vergoeding voor de dienst, wordt door de bank van de rekening-courant van de consument afgeboekt en bijgeschreven op een tegoed van de bank zelf. [...]

De bank verplicht zich jegens de rekeninghouder om een stelsel in stand te houden waarbinnen de electronische cash als betaalmiddel wordt aanvaard. [...]

Bij een betaaltransactie aanvaardt de verkooppunthouder de elektronische cash als betaalmiddel. Er is sprake van een inbetalinggeving van elektronische cash conform art. 6:45 BW. [...] Bij de inbetalinggeving geldt het voorbehoud van goede afloop van art. 6:46 BW niet, waardoor het karakter van een contante transactie wordt benadrukt."

6.1.6. De Rooy is het echter niet eens met deze visie en gaat uit van een girale betaling(50):

"Daar toch ook de PIN-betaling in de praktijk een minimum-bedrag lijkt te kennen(51), wordt thans met de chipknip ingespeeld op de behoefte om ook zeer kleine bedragen giraal te kunnen betalen, zonder een portemonnee met kleingeld mee te hoeven nemen.

De chipknip-betaling wijkt enigszins af van de PIN-betaling, doordat de betaalautomaat hier niet on-line met de banken is verbonden, maar de begunstigde zelf nog een handeling dient te verrichten om het bedrag op zijn bankrekening bijgeschreven te krijgen, namelijk door de in de betaalautomaat (zijn 'elektronische kasla') verzamelde bedragen elektronisch over te boeken naar zijn bankrekening.

Het verschil met de inmiddels volledig ingeburgerde PIN-betaling is echter miniem, en is gelegen in het feit dat bijschrijving op de rekening eerste plaatsvindt nadat de begunstigde een initiërende handeling heeft verricht. Daartegenover staat dat de aldus betaalde geldsom zich wel in zijn kasla bevindt, en daarin langs elektronische weg is opgeslagen. Hij kan er alleen (nog) niet over beschikken anders dan na tussen komst van zijn bank. Het is dit element dat maakt, dat ik van mening ben dat met een chipknip-betaling wel degelijk een rechtstreekse, girale betaling plaatsvindt."

6.1.7. R.E. van Esch twijfelt tussen een girale betaling of een andere prestatie dan de verschuldigde(52):

"Bij de bepaling van het rechtskarakter van de betaling met een chipknip kan men naar mijn mening twee kanten op:

(i) oftewel men ziet de chipknip als een instrument dat wordt gebruikt voor het realiseren van een girale betaling ten gunste van de acceptant, zoals de betaling met een betaalpas bij een betaalautomaat;

(ii) oftewel men beschouwt de betaling met een chipknip als het met toestemming van de acceptant verrichten van een prestatie welke afwijkt van de verschuldigde prestatie (te weten een chartale of girale betaling)"

6.1.8. De wetgever neemt de girale betaling als uitgangspunt(53):

"Artikel 6:112 BW stelt als hoofdregel dat er met gangbaar geld betaald moet worden. De term gangbaar geld betreft primair de (chartale) betaling in wettige betaalmiddelen. Artikel 6:112 BW laat evenwel de mogelijkheid open dat in bepaalde situaties de betalingsmogelijkheid wordt beperkt tot andere vormen van betaling, via een wettelijke regeling (bijvoorbeeld op grond van de Gemeentewet) of een rechtshandeling, dan wel op basis van gewoonte of redelijkheid en billijkheid. Een andere vorm van betaling is bijvoorbeeld girale betaling (6:114 BW) waartoe de chip- en pin- betalingen worden gerekend."

6.1.9. Hof Den Haag laat zich niet uit over het karakter van de chipknip betaling.

Hof Arnhem laat het in het midden door een negatief geformuleerd oordeel te geven (punt 4.10)(54):

"de zich hier voordoende situatie, waarin het college de voldoening van de verschuldigde parkeerbelasting dusdanig beperkt dat de betaling van die belasting door middel van gangbaar geld of ("zuivere") girale betaling in het geheel niet meer mogelijk is."

6.2. Conclusie aangaande het karakter van de chipknipbetaling

6.2.1. In de literatuur bestaat omtrent het juridische karakter van de chipknipbetaling geen communis opinio.

6.2.2. In de gevallen van voldoening van verschuldigde parkeerbelasting waarom het hier gaat, rijst evenwel de vraag of wel sprake is van een verbintenis tot betaling van een geldsom (art. 6:111 BW) dan wel of hier een andere prestatie door de schuldeiser is bedongen (vergelijk art. 6:45 BW).

Wanneer iemand in een winkel betaalt met de chipknip, kan worden gesteld dat een andere prestatie dan de verschuldigde wordt verricht. Zonder afwijkende overeenkomst met de winkelier zou betaling in contanten moeten geschieden.

Ten aanzien van de parkeerbelasting is daarentegen in gevallen als de onderhavige expliciet bepaald dat tegenover de prestatie van de overheid betaling door middel van een chippas wordt verlangd. In deze gevallen is het dan ook niet juist om te spreken van een andere prestatie dan de verschuldigde.

6.2.3. Toch zijn de schrijvers het over één ding eens; de chipknip betaling is niet een betaling met contant geld, geen wettig betaalmiddelen dus ook geen gangbaar geld in de zin van artikel 6:112 BW. Zodoende is nu de vraag aan de orde of de betaling met contant geld geheel kan worden uitgesloten.

6.3. Verband met het burgerlijk recht

6.3.1. Tijdens de parlementaire behandeling is in de toelichting bij artikel 234 Gemeentewet het volgende opgemerkt(55):

"Het tweede lid regelt in onderdeel a de meest voor de hand liggende wijze van voldoening op aangifte van de in onderdeel a van artikel 276 a, eerste lid (oud), bedoelde belasting, te weten de inwerkingstelling vooraf van de parkeermeter of -automaat door middel van inworp van geld.

[...]

De belasting moet worden voldaan bij de aanvang van het parkeren. Deze bepaling ziet eveneens op de meest voorkomende wijze van betaald parkeren, namelijk de inworp vooraf van geld in de parkeermeter of -automaat

[...]

het bedrag dat in de parkeermeter is geworpen [...]."

6.3.2. Van der Burg leidt hieruit af dat juist sprake is van een eigen regeling in de Gemeentewet(56):

"Mijn conclusie op dit punt is dat de wetgever het bij voldoening op aangifte heeft gehad over inworp van (munt)geld als meest voor de hand liggende wijze van betaling, en met genoemde aangiftevoorschriften andere regels dan de betaling heeft willen overlaten aan gemeenten (parkeerkaartje). Dit impliceert dat de wijze van betaling door de Gemeentewet wordt geregeld. Nu het kennelijk niet de bedoeling van de wetgever is geweest ook giraal geld onder het begrip "voldoening op aangifte" te laten vallen (dit kunnen we immers niet inwerpen), kan mijns inziens van een eigen regeling worden gesproken. Het lag ten tijde van de totstandkoming van de regeling van parkeerbelastingen ook nog niet voor de hand aan iets anders te denken dan muntgeld bij betaald parkeren. De opstellers van het toegevoegde artikel 1a hebben dit waarschijnlijk over het hoofd gezien, door in de toelichting hierop naar het Burgerlijk Wetboek te verwijzen."

6.3.3. Artikel 231, eerste lid, Gemeentewet bepaalt:

"Onverminderd het overigens in deze paragraaf [§ 4. Heffing en invordering, RN] bepaalde geschieden de heffing en de invordering van gemeentelijke belastingen met toepassing van de Algemene wet, de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen als waren die belastingen rijksbelastingen."

6.3.4. Hof Arnhem oordeelt (punt 4.6)(57):

"- Deze wetten [de wetten genoemd in artikel 231 Gemeentewet, RN] kennen evenwel geen bepalingen over de wijze van betaling;

- De Gemeentewet zelf kent ook geen aanvullende of afwijkende bepaling op dat punt voor de gemeentelijke belastingen;

- Dit brengt mee dat de artikelen 6: 111 en volgende van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek (BW) over de voldoening van verbintenissen tot betaling van een geldsom van toepassing zijn."

6.3.5. De Raad van State heeft geadviseerd over het ontwerp tot wijziging van het Besluit en kwam tot de volgende bevindingen(58):

"In de publiekrechtelijke wetgeving komen, voorzover de Raad kon nagaan, geen voorschriften voor waarin is bepaald dat schulden van een burger aan de overheid alleen in wettig betaalmiddel kunnen worden voldaan. Ook het voorontwerp voor de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht kent niet een voorschrift van die strekking. De betaling van geldschulden, ook die welke voortvloeien uit het publiekrecht, wordt bij ontstentenis van specifieke bepalingen beheerst door het Burgerlijk Wetboek (BW). Afdeling 11 van boek 6 BW regelt verbintenissen tot het betalen van een geldsom.

[...]

Uit deze bepalingen [artikelen 6:111 en 6:112 BW, RN], in samenhang met de Muntwet en de Bankwet, die voor Nederland de wettige betaalmiddelen aanwijst, moet worden afgeleid dat een schuld in geld in beginsel kan worden voldaan door betaling van de verschuldigde geldsom in wettig betaalmiddel.

Afdeling 6.11 BW bevat regelend recht; dat wil; zeggen dat er bij overeenkomst van kan worden afgeweken. Een dwingende regeling voor de wijze van voldoen van belastingschulden wordt eenzijdig opgelegd, dat kan alleen bij of krachtens de wet."

6.3.6. Hof Amsterdam heeft geoordeeld over het uitsluiten van betaling in contanten in de civiele zaak tussen Verenigde Bloemenveilingen Aalsmeer (hierna: VBA) tegen een aantal handelaren, die aldaar regelmatig zaken deden(59). VBA is in 1992 het doelwit geweest van een gewapende overval. In verband daarmee wilde zij betalingen in contanten zoveel mogelijk terugdringen en besloot zij eenzijdig om voortaan ƒ 10 extra in rekening te brengen indien in contanten werd betaald. Het Hof oordeelt (punten 4.2, 4.4 en 4.6):

"Dit artikel [artikel 6:114 BW, RN] strekt er slechts toe buiten twijfel te stellen dat een schuldenaar bevoegd is tot girale betaling, tenzij de schuldeiser dit tevoren heeft uitgesloten. Daaruit volgt echter geenszins dat de schuldeiser het recht zou missen betaling in contanten rechtsgeldig uit te sluiten of te beperken. [...] Over het hoofd wordt gezien dat art. 6:112 BW van regelend recht is. [...]

Wel bestaat de mogelijkheid dat de schuldeiser door zodanige uitsluiting of beperking jegens zijn schuldenaar in strijd handelt met redelijkheid en billijkheid."

6.3.7. Op het verweer van de handelaren dat dat niet eenzijdig kan, oordeelt het Hof (punt 4.5):

"Tegen dit licht wordt in r.o. 3.5 eveneens ten onrechte overwogen dat het verbinden van voorwaarden aan de vrijheid die de schuldenaar in beginsel heeft om in contanten te betalen, dient te berusten op een overeenkomst van partijen. Omdat vaststaat dat deze bevoegdheid in concreto niet mede op een contractueel beding en/of een toepasselijk veilingreglement berust, had VBA het recht eenzijdig zodanige voorwaarden te stellen ten opzichte van handelaren [...] die van haar diensten gebruik wensen te maken."

6.4. Mag betaling met wettig betaalmiddel worden uitgesloten?

6.4.1. Gezien de wetgevingsgeschiedenis kan ervan worden uitgegaan dat de wetgever in het verleden is uitgegaan van betaling door middel van inworp van contanten. De ruime formulering van de delegaties in art. 234 en 257 Gemeentewet laat evenwel toe hiervoor bij in de loop der tijd wijzigende omstandigheden een afwijkende regeling te treffen.

6.4.2. Nu het algemene publiekrecht geen regels kent aangaande de wijze van betaling voor prestaties van de overheid, ligt het voor de hand hier in principe aansluiting te zoeken bij de in het civiele recht neergelegde normen. Daar dit op zijn beurt, voorzover hier van belang, regelend recht behelst, staat het een partij en ook de overheid vrij om eigen invulling te geven aan inhoud en vorm van de tegenprestatie die zij verlangt voor de door haar geleverde prestaties, uiteraard met inachtneming van de eisen van redelijkheid en billijkheid (art. 6:2 BW)(60).

6.4.3. Daar het hier om handelingen van de overheid gaat, moeten deze (ook) de toets van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen doorstaan. Het komt mij voor dat juist met het oog daarop in art. 1a Besluit waarborgen zijn gesteld:

A) Er moeten voorschriften van het college zijn, waarin is bepaald dat het in werking stellen van parkeerapparatuur uitsluitend langs elektronische weg/ door middel van uitsluitend een chippas kan geschieden (kenbaarheids-eis); en

B) Er moeten voldoende praktische middelen voor de voldoening op aangifte ten dienste staan (praktijksituatie-toets):

i) De belastingplichtige zal tenminste moeten kunnen kiezen tussen een rekening-gebonden chipkaart en een niet-rekening-gebonden chipkaart met landelijke dekking; en

ii) In de lokale situatie dienen voldoende oplaadpunten beschikbaar te zijn; en

iii) In de lokale situatie dienen voldoende verkooppunten beschikbaar te zijn.

6.4.4. Het hele pakket eisen uit art. 1a Besluit wil bewerkstelligen dat de extra eis die wordt gesteld voor de beschikbaarheid van een publieke dienst, voor de burgers niet onredelijk bezwarend is. Voor de praktijk betekent dit dat een burger de overheid kan aanspreken op die eisen: zijn er voorschriften gegeven door het college? Zijn er voldoende oplaad- en verkooppunten aanwezig? Zijn deze ook daadwerkelijk - bijvoorbeeld buiten de reguliere winkelopeningstijden - beschikbaar?

6.4.5. Art. 1a gaat stilzwijgend ervan uit dat de regeling niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De vraag zou gesteld kunnen worden, daargelaten of dat thans cassatietechnisch mogelijk is, of de verplichting tot betaling met de chippas niet mensen uitsluit die niet over zo'n pas beschikken. Het komt mij voor dat dat niet het geval is. Uit het hierboven gereleveerde feitenmateriaal blijkt dat de passen op ruime schaal in ons land beschikbaar zijn, en dat allen die daarover nog niet beschikken, deze tegen tamelijk geringe kosten kunnen verkrijgen.

6.4.6. Mijns inziens terecht heeft de Raad van State opgemerkt(61):

"Het hier aan de orde zijnde o.b. berust op artikel 257 van de Gemeentewet. [...]

Naar het oordeel van de Raad kunnen regels betreffende de bijzondere wijze van betaling van parkeergelden worden aangemerkt als dergelijke "passende regels", mits die bijzondere betalingswijze niet al te bezwarend is. Onder dit voorbehoud mag ervan worden uitgegaan dat het hier gaat om een op de wet berustende regeling, waarmee een betalingswijze kan worden voorgeschreven die afwijkt van de wijze van betaling volgens het BW."

7. Mogelijke strijd met Europees recht

7.1. De euro als betaalmiddel

7.1.1. In Verordening nr. 974/98(62) (hierna: Verordening) is de invoering van de euro geregeld. Deze verordening is gebaseerd op de bepalingen van het EG-Verdrag(63) inzake het monetaire beleid.

7.1.2. Blijkens artikel 17 is de Verordening in werking getreden op 1 januari 1999; zij is verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat, overeenkomstig het Verdrag, onder voorbehoud van de protocollen nr. 11 en nr. 12 en van artikel 109 K, lid 1.

7.1.3. Artikel 10 Verordening bepaalt:

"Vanaf 1 januari 2002 brengen de ECB en de centrale banken van de deelnemende lidstaten in euro luidende bankbiljetten in omloop. Onverminderd artikel 15 [dat ziet op regels omtrent de nationale muntsoorten tot maximaal 6 maanden na de overgangsperiode, RN] zijn deze in euro luidende bankbiljetten de enige bankbiljetten die in alle betrokken lidstaten de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben."

7.1.4. Artikel 11 Verordening bepaalt:

"Vanaf 1 januari 2002 geven de deelnemende lidstaten in euro of in cent luidende muntstukken uit, waarvan de nominale waarden en technische specificaties voldoen aan hetgeen de Raad overeenkomstig artikel 105 A, lid 2, tweede zin, van het Verdrag kan bepalen. Onverminderd artikel 15 [dat ziet op regels omtrent de nationale muntsoorten tot maximaal 6 maanden na de overgangsperiode, RN] zijn deze muntstukken de enige muntstukken die in alle betrokken lidstaten de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben."

7.1.5. Overweging 19 van de Verordening houdt in:

"[...] dat beperkingen inzake betalingen in bankbiljetten en munten, die de lidstaten om openbare redenen hebben getroffen, niet onverenigbaar zijn met de status van wettig betaalmiddel van eurobankbiljetten en -munten, mits er andere rechtsgeldige middelen beschikbaar zijn voor het verevenen van financiële schulden."

7.1.6. Zoals onder 7.1.2 vastgesteld is de Verordening verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat, overeenkomstig het Verdrag. Daarmee is de vraag echt niet beantwoord of zulks ook geldt voor overweging 19 van de considerans in verbinding met de artikelen 10 en 11 Verordening.

7.1.7. Overweging 19 vereist ten eerste de beschikbaarheid van andere rechtsgeldige middelen. In de Verordening wordt geen definitie gegeven van 'rechtsgeldige middelen'. Wel is in artikel 1 een definitie gegeven van 'rechtsinstrumenten', waaronder worden verstaan:

"wettelijke en reglementaire bepalingen, bestuursakten, rechterlijke uitspraken, contracten, eenzijdige rechtsakten, betaalmiddelen anders dan bankbiljetten en muntstukken, alsmede andere instrumenten die rechtsgevolgen hebben;"

7.1.8. Aannemelijk is dat een chippas beschouwd kan worden als 'betaalmiddel anders dan bankbiljetten en muntstukken', dan wel als 'andere rechtsgeldige middelen' in de zin van overweging 19.

7.1.9. In de geciteerde overweging 19 wordt nog een tweede vereiste voor het treffen van beperkingen inzake betalingen in bankbiljetten en munten gesteld, namelijk dat het moet gaan om 'openbare redenen' (Nederlandse tekst).

De vraag rijst of met deze terminologie hetzelfde wordt bedoeld als wat in de Nederlandse tekst van het EG-Verdrag, in het bijzonder de artikelen 39, lid 3 en 46 lid 1, wordt aangeduid als 'openbare orde'.

7.1.10. Bij twijfel over de uitleg van een onduidelijke term in een bepaalde taal, moet deze(64):

"niet op zichzelf [...] worden beschouwd, maar moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in de andere officiële talen (zie met name arrest van 12 juli 1979, Koschniske, 9/79, jurispr. blz. 2717, punt 6). ten slotte hebben alle taalversies in beginsel dezelfde waarde, ongeacht welk deel van de bevolking van de lidstaten de taal in kwestie spreekt."

7.1.11. Een vergelijking:

'openbare redenen'/ 'openbare orde' (Nederlandse tekst)

'for public reasons'/ 'on grounds of public policy' (Engelse tekst);

'en considération de motifs d'intérêt public'/ 'justifiées par des raisons d'ordre public'(Franse tekst),

'aus Gründen der öffentlichen Ordnung'/ 'aus Gründen der öffentlichen Ordnung' (Duitse tekst), of

'decise per motivi d'interesse pubblico'/ 'giustificate da motivi di ordine pubblico' (Italiaanse tekst).

Met uitzondering van de Duitse tekst is de terminologie in overweging 19 van de Verordening steeds anders dan die in de artikelen 39 en 46 van het EG-Verdrag.

7.1.12. Het Hof overwoog in de zaak Bouchereau(65):

"overwegende dat uit een vergelijking van de verschillende taalversies van de betrokken teksten blijkt, dat de andere versies, behalve de Italiaanse, in de beide artikelen verschillende termen gebruiken, zodat men uit de gebezigde terminologie geen juridische consequenties kan trekken;

dat de verschillende taalversies van een gemeenschapstekst op eenvormige wijze moeten worden uitgelegd en dat derhalve, ingeval deze versies uiteenlopen, de betrokken regeling moet worden uitgelegd met het oog op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt;"

7.1.13. Over de algemene opzet en doelstelling van de regeling is niet veel bekend. Noch in het voorstel van de Commissie voor de Verordening van de Raad(66), noch in de adviezen van het Europees Monetair Instituut(67) en het Europees Parlement in het kader van de Raadplegingsprocedure(68) kwam de een bepaling met een strekking als de huidige 19e overweging voor. Overweging 19 is toegevoegd door de Raad, zonder dat daarbij nadere toelichting is gegeven(69). De literatuur die is verschenen omtrent de invoering van de euro lijkt hier zich ook niet aan te wagen.

7.1.14. Wellicht dat een vergelijking met jurisprudentie betreffende andere niet eenduidige terminologie uitkomst kan bieden. In het eerder genoemde Bouchereau- arrest(70) was tevens aan de orde of de door de Britse regering genoemde 'reasons of state' onder het begrip 'on grounds of public policy' (zoals in de artikelen 39 en 46) vallen. Het Hof oordeelde (punt 32 t/m 35):

"dat met deze vraag, afgezien van de terminologische aspecten, een nauwkeurige uitlegging wordt beoogd van het begrip 'openbare orde' waarnaar artikel 48 [het huidige artikel 39, RN] verwijst;

overwegende dat het Hof bij zijn arrest van 4 december 1974 (zaak 41/74, van Duyn, jurispr. blz. 1350) heeft beklemtoond dat het begrip openbare orde in communautair verband en met name als rechtvaardiging van een uitzondering op het grondbeginsel van het vrije verkeer van werknemers, strikt moet worden opgevat, zodat de strekking ervan niet eenzijdig door elk der lidstaten zonder controle van de gemeenschapsinstellingen kan worden bepaald.

[...] dat de specifieke omstandigheden die een beroep op het begrip openbare orde zouden kunnen rechtvaardigen, naar land en tijd kunnen verschillen en dat mitsdien ten deze aan de bevoegde nationale autoriteiten een beoordelingsmarge moet worden toegekend, binnen de door het verdrag en de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen gestelde grenzen;

dat voor zover het bepaalde beperkingen van het vrij verkeer van de onder het gemeenschapsrecht vallende personen kan wettigen, het beroep van een nationale instantie op het begrip openbare orde in elk geval, afgezien van de storing van de sociale orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, het bestaan veronderstelt van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast."

7.1.15. Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat 'reasons of state' een ruimer begrip is dan 'public policy' ex artikel 39 en 46, omdat wordt gesteld dat niet iedere storing van de sociale orde - kennelijk de door de Britse regering aangevoerde 'reasons of state'- onder het begrip 'public policy' valt.

In de Verordening wordt gesproken van 'for public reasons'. In de lijn van het zojuist aangehaalde arrest is het denkbaar dat ook 'public reasons' een ruimer begrip moet worden geacht dan 'public policy'. Daartegen pleit dat in dat geval de Duitse vertaling - die zoals opgemerkt geen onderscheid maakt - moet worden verondersteld foutief te zijn. Bovendien kan bij het toelaten van andere betalingsvormen dan de chartale euro worden volstaan met minder zware motieven, nu daarbij anders dan in het genoemde arrest geen verdragsrechtelijk beschermde vrijheden terzijde worden gesteld.

7.1.16. M.P. van der Burg vat de in de wetsgeschiedenis genoemde achtergronden van de regeling elektronisch betalen als volgt samen(71):

"Terwijl voor veel gemeenten het heffen van parkeerbelasting een belangrijk regulerend onderdeel vormt van het parkeerbeleid, en de opbrengsten hiervan navenant zijn (en jaarlijks sterk groeien), worden gemeenten in ernstige mate geconfronteerd met diefstal en vernieling bij het innen van parkeergelden. Ruim éénderde van het totale aantal parkeerautomaten bevindt zich ten tijde van invoering van de regeling in Amsterdam, Rotterdam en 's-Gravenhage. Niet alleen betekenen de problemen een grote kostenpost voor gemeenten, in sommige gemeenten staat dagelijks een kwart of meer van alle automaten buiten gebruik. Hieruit kan worden afgeleid dat de parkeerregulering hierdoor in het gedrang zou kunnen komen. Redenen voor invoering van de regeling inzake elektronisch betalen zijn kostenbeperking en parkeerregulering.

Een andere reden voor invoering van de regeling betrof de invoering van de euro. Aangezien alle parkeerautomaten uiterlijk in januari 2002 gereed dienden te zijn voor betalingen in euro, lag het tevens voor de hand om investeringsbeslissingen voor het elektronische betalen en voor de euro te koppelen. Dit leverde kostenvoordelen op en diende het invoeringsproces van de euro te bevorderen en te bespoedigen."

7.1.17. Kort gezegd zijn de redenen van de wetgever: kostenbesparing door voorkoming van diefstal en vernieling, en het bespoedigen van de acceptatie van de euro. Of deze redenen onder de uitzondering van 'openbare redenen' zoals genoemd in overweging 19 van de Verordening vallen, kan niet met zekerheid worden vastgesteld, doch ook niet worden uitgesloten.

7.1.18. Ik adviseer dan ook om aan het Hof van Justitie van de EG prejudiciële vragen te stellen: Te weten of het in artikel 17 Verordening bepaalde dat zij verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat is, ook geldt voor overweging 19 van de considerans, en - zo ja - wat onder 'openbare redenen' moet worden verstaan.

7.2. Regeling in strijd met één van de Europees-rechtelijk gewaarborgde vrijheden?

7.2.1. Naast de vraag of de chartale euro mag worden uitgesloten als betaalmiddel, doet zich de vraag voor of een dergelijke beperking geen verboden discriminatie is, dan wel een belemmering oplevert van de door het EG- Verdrag gewaarborgde vrijheden. Eerst dient daartoe echter onderzocht te worden of het EG-Verdrag wel toepasselijk is. Inwoners van Nederland die in Nederland parkeren bevinden zich niet in een grensoverschrijdende situatie en kunnen zich derhalve niet beroepen op de door het Europese recht gewaarborgde vrijheden. Onderzocht wordt of de Europese vrijheden toepasselijk zijn op de situatie waar een inwoner van een andere lidstaat parkeert in Nederland.

7.2.2. Dat de bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen en werknemers en het recht van vestiging niet van toepassing zijn wanneer en inwoner van een lidstaat in Nederland de auto wil parkeren, behoeft geen verdere uitleg.

Het ligt wel voor de hand om, te denken aan de bepalingen over vervoer. Ook kan worden gedacht aan een beperking van het betalingsverkeer voor bijvoorbeeld toeristen die met de auto naar Nederland komen om allerlei diensten af te nemen en het parkeergeld niet kunnen betalen (artikel 56 lid 2 EG- Verdrag). Of zou dan sprake zijn van een belemmering van het vrije verkeer van diensten? Of is wellicht het vrije reis- en verblijfsrecht voor burgers van de Europese Unie in het geding?

7.2.3. Artikel 51 lid 1 EG- Verdrag bepaalt dat het vrije verkeer van diensten op het gebied van vervoer geregeld wordt door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer. Blijkens artikel 70 en 71 EG- Verdrag zien de bepalingen inzake vervoer op internationale (grensoverschrijdende) vervoersactiviteiten in het kader van beroepsvervoer, het toelaten van vervoersondernemers tot nationaal vervoer en de veiligheid van beroepsvervoer. Het parkeren in een lidstaat door particulieren wordt door deze bepalingen dus niet beheerst.

7.2.4. Voorts is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit 'Burger van de Unie' (artikel 17 EG- Verdrag). Het burgerschap van de Unie geeft het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en verblijven (artikel 18, eerste lid EG- Verdrag). Er is voor het gebruik maken van deze vrijheid dus geen economische activiteit nodig. In het recente arrest Pusa werd bevestigd dat het vrije reis- en verblijfsrecht van toepassing was op een burger van de Europese Unie die met gebruikmaking van het vrije reis- en verblijfsrecht in een andere lidstaat was gaan wonen en daar een pensioenuitkering genoot(72).

7.2.5. Het vrije reis- en verblijfsrecht lijkt pas aan de orde te komen indien er geen andere, meer specifieke verdragsvrijheden in het geding zijn. Het Hof besliste in het arrest D' Hoop (punt 18 en 20)(73):

"Het is evenwel vaste rechtspraak, dat voor de toepassing van het gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van werknemers [...] vereist is dat degene die een beroep doet op het gemeenschapsrecht reeds tot de arbeidsmarkt is toegetreden [...] waardoor hij de hoedanigheid van werknemer in de zin van het gemeenschapsrecht heeft verkregen.

[...]

D'Hoop kan zich derhalve niet beroepen op de rechten die artikel 48 van het Verdrag en Verordening nr. 1612/68 aan migrerende werknemers toekennen, en evenmin op de afgeleide rechten die gezinsleden van dergelijke werknemers aan die Verordening ontlenen."

Na deze constatering gaat het Hof pas over tot de beantwoording van de vraag of de verdragsbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie toepasselijk zijn. Een dergelijke rangorde blijkt ook uit de zaak Bickel en Franz (punt 15), waar het vrije verkeer van diensten van toepassing is en ten overvloede nog wordt gewezen op het vrije reis en verblijfsrecht(74). Omdat in de onderhavige zaak het vrije verkeer van diensten, dan wel van kapitaal/ betalingen van toepassing is, zal ik slechts ten overvloede toekomen aan de toetsing van de regels betreffende het burgerschap van de Unie en het daaruit voortvloeiende vrije reis- en verblijfsrecht, en het discriminatieverbod.

7.2.6. Artikel 49 EG-Verdrag luidt:

"In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht."

7.2.7. Artikel 50 EG- Verdrag bepaalt -kort gezegd- dat het vrije verkeer van diensten pas aan de orde is indien de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn. Het vrije kapitaalverkeer heeft dus voorrang boven het dienstenverkeer. Hier wordt het echter ook onduidelijk, omdat een betalingsverplichting vaak juist voortvloeit uit een andere transactie(75). Uit het oordeel van het Hof in de gevoegde zaken Luisi en Carbone blijkt het hinken op twee gedachten. Zo besliste het Hof in de gevoegde zaken Luisi en Carbone (punt 16, 22 en 23)(76):

"De vrijheid van dienstverrichting impliceert bijgevolg de vrijheid van degenen te wier behoeve diensten worden verricht, om zich met het oog daarop naar een andere lidstaat te begeven zonder daarbij door betalingsbeperkingen te worden gehinderd; als personen te wier behoeve een dienst wordt verricht, zijn mede te beschouwen toeristen alsmede zij die geneeskundige behandeling behoeven, en zij die zich voor studie of zaken op reis begeven.

[...]

Materiële uitvoer van bankbiljetten kan dus niet als kapitaalverkeer worden aangemerkt wanneer de uitvoer beantwoordt aan een betalingsverplichting die het uitvloeisel is van een transactie op het gebied van het goederen- of dienstenverkeer.

Mitsdien kunnen betalingen ter zake van toerisme, zakenreizen, studie of geneeskundige behandeling niet worden aangemerkt als kapitaalverkeer, ook niet wanneer zij door middel van materiële uitvoer van bankbiljetten worden verricht."

7.2.8. Dat toeristen worden gezien als afnemers van diensten en dat die vrijheid van toepassing is blijkt nog stelliger uit het arrest in de Cowan- zaak(77):

"Met betrekking tot dit laatste punt [het vrije verrichten van diensten, RN] overwoog het Hof in zijn arrest van 31 januari 1984 [Luisi en Carbone, RN], dat de vrijheid van dienstverrichting impliceert dat degenen te wier behoeve diensten worden verricht, zich met het oog daarop vrijelijk naar en andere lidstaat te begeven zonder daarbij door betalingsbeperkingen te worden gehinderd, en dat met name toeristen zijn te beschouwen als personen te wier behoeve diensten worden verricht."

7.2.9. Personen die diensten gaan afnemen in een andere lidstaat (zoals toeristen) moeten zich vrijelijk, zonder daarbij door betalingsbeperkingen te worden gehinderd, naar die andere lidstaat kunnen begeven om die diensten aldaar af te nemen. Dat niet alleen belemmeringen die zich voordoen bij het overschrijden van de landsgrenzen verboden zijn, maar ook belemmeringen binnen de landsgrenzen van die andere lidstaat, blijkt uit het genoemde Cowan-arrest, waar sprake was van het reizen met de metro in Parijs. Uitsluitend in Frankrijk wonende personen met de Franse nationaliteit konden om schadevergoeding verzoeken bij geweldsmisdrijven in de metro. Het Hof oordeelde dat toeristen als ontvangers van diensten zich op het non- discriminatie beginsel kunnen beroepen omdat ze zich in een door het gemeenschapsrecht beheerste situatie bevinden(78).

7.2.10. Zo ook in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 29 april 1999, met name punt 11, zaaknr. C-224/97 (Erich Coila), over het beperken van het aantal ligplaatsen in een Oostenrijkse jachthaven voor in het buitenland woonachtige booteigenaren en het vrije verkeer van diensten.

7.2.11. Tevens kwam een dergelijke kwestie aan de orde in de zaak De Coster(79). In deze zaak betrof het een gemeentelijke belasting op schotelantennes, die geheven werd om een ongecontroleerde toename van antennes in die gemeente tegen te gaan en zo de kwaliteit van het milieu te bewaren. De belasting maakte geen onderscheid in belastingplichtigen, maar doordat televisie uitzendingen van de Belgische omroepen onbeperkt (en gratis) op de kabel werden toegelaten en van buitenlandse omroepen maximaal één zender per staat op de kabel werd toegelaten, kwam het erop neer dat de meeste de buitenlandse uitzendingen slechts met schotelantennes ontvangen konden worden. De afnemers van de diensten werd de toegang tot omroepen uit andere lidstaten onaantrekkelijk gemaakt, aangezien op de ontvangst van de uitzendingen een last drukte die normaal niet drukte op uitzendingen van in Belgioë gevestigde omroeporganisaties. Het Hof oordeelde:

"25 [...] dat ofschoon bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht de directe belastingen als zodanig niet tot de bevoegdheidssfeer van de gemeenschap behoren, de lidstaten niettemin verplicht zijn de bij hen verbleven bevoegdheden in overeenstemming met het gemeenschapsrecht uit te oefenen (zie met name arrest van 28 april 1998, safir, c-118/96, jurispr. blz. i-1897, punt 21).

26 Op het gebied van de vrijheid van dienstverrichting heeft het hof aldus erkend, dat een nationale belastingmaatregel die de uitoefening van deze vrijheid belemmert, een verboden maatregel kon zijn (zie met name arresten van 13 december 1989, corsica ferries france, c-49/89, jurispr. blz. 4441, punt 9, en 5 oktober 1994, commissie/frankrijk, c-381/93, jurispr. blz. i-5145, punten 20-22).

27 Aangezien de overheid in haar optreden de regels betreffende de vrijheid van dienstverrichting moet naleven (arrest van 12 december 1974, walrave en koch, 36/74, jurispr. blz. 1405, punt 17), maakt het in dit verband niet uit, dat de betrokken belastingmaatregel, zoals in het hoofdgeding, uitgaat van een plaatselijke overheid en niet van de staat zelf.

[...]

35 Uit een en ander volgt dat de door het belastingreglement ingevoerde belasting op schotelantennes de in de andere lidstaten dan belgië gevestigde marktdeelnemers op het gebied van uitzending van radio- en televisieprogramma's in hun activiteiten meer belemmert dan de in belgië gevestigde marktdeelnemers, en de belgische nationale markt alsmede het omroepbedrijf en de kabelexploitatie binnen deze lidstaat een bijzonder voordeel oplevert."

De belastingheffing was een belemmering van het vrije verkeer van diensten en bovendien was de regeling in die vorm niet noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken, en dus in strijd met EG recht.

7.2.12. Voorts komt derhalve de vraag aan de orde of in de onderhavige zaken sprake is van een verboden discriminatie of belemmering. Daarbij komt belang toe aan de volgende omstandigheden(80):

a) geen enkele andere lidstaat kent een chipsysteem dat dan wel een elektronische portemonnee die in Nederland te gebruiken is;

b) op bepaalde plaatsen kan het betalen van de parkeerbelasting uitsluitend met chippas geschieden;

Deze omstandigheden leiden in de desbetreffende gevallen voor personen die niet over een chippas beschikken, tot - eerder in dit geschrift beschreven - extra kosten en moeite in vergelijking met mensen die wel daarover beschikken.

7.2.13. Vrijwel iedere inwoner van Nederland beschikt over een oplaadbare chippas (in 2002 waren er 17,27 miljoen passen in omloop), die gratis of tegen tamelijk geringe jaarlijkse vergoeding beschikbaar is (zie hierboven).

7.2.14. De slechte kenbaarheid van de betalingswijze vooraf voor buitenlanders, de feitelijke moeilijkheden bestaande uit alle handelingen die nodig zijn om de auto ergens te mogen parkeren en het gedwongen worden een Nederlands produkt aan te schaffen, als het al lukt om een geopend verkooppunt te bereiken, en het product te gebruiken, zijn voor toeristen en andere niet-ingezetenen die in de desbetreffende gemeenten wensen te parkeren hinderlijk. Daarbij komt nog dat de prepaid kaart niet opnieuw oplaadbaar is, waardoor toeristen telkens wanneer het tegoed op de kaart niet meer voldoende is om er de volledige belasting mee te betalen, een nieuwe chipkaart kopen moeten. Bij iedere aankoop zijn zij € 2,32 of € 2,50 aan kosten kwijt (naast het restant tegoed). Dit betekent dat de effectieve 'tarifering' van de parkeerbelasting voor toeristen aanmerkelijk hoger ligt dan die voor inwoners van Nederland. Het HvJ EG oordeelde over tarifering in de zaak Corsica Ferries Italia (punt 37)(81).

"Dat artikel 1, lid 1, van Verordening nr. 4055/86, waarbij het beginsel van de vrijheid van dienstverrichting en in het bijzonder het non-discriminatiebeginsel toepasselijk is verklaard op het zeevervoer tussen de lidstaten, zich ertegen verzet, dat in een lidstaat voor identieke loodsdiensten verschillende tarieven worden toegepast naargelang de onderneming die zeevervoer tussen twee lidstaten verricht, al dan niet een schip exploiteert dat is gerechtigd tot cabotage, die is voorbehouden aan schepen die de vlag van die staat voeren."

7.2.15. Concluderend worden buitenlanders als potentiële afnemers van diensten in Nederland, gehinderd bij het zich verplaatsen naar de plaats van afname van dienst, doordat ze niet op een even gemakkelijke wijze kunnen parkeren als Nederlanders.

7.2.16. Met betrekking tot het vrije verkeer van diensten besliste het HvJ EG in de zaak Manfred Säger (punt 12) (82):

"dat artikel 59 eeg-verdrag [het huidige artikel 49 EG-Verdrag inzake het vrije verkeer van diensten, RN] niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit verlangt, maar tevens de opheffing van iedere beperking - ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lid-staten - die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lid-staat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt of anderszins belemmert."

7.2.17. Wanneer is vastgesteld dat het vrije verkeer van diensten wordt belemmerd(83):

"moet worden onderzocht, of deze aantasting van de vrijheid van dienstverrichting toelaatbaar is op grond van de uitdrukkelijk in het verdrag geregelde afwijkingen dan wel, in de zin van de rechtspraak van het hof, gerechtvaardigd kan zijn om dwingende redenen van algemeen belang."

7.2.18. In de zaak Cura Anlagen GmbH (punt 31 en 32) oordeelde het HvJ EG dienaangaande(84):

"Volgens vaste rechtspraak kunnen voorts belemmeringen van de vrijheid van dienstverrichting, die voortvloeien uit op eenieder toepasselijke nationale maatregelen, slechts worden geaccepteerd indien die maatregelen hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, en het evenredigheidsbeginsel in acht nemen, dat wil zeggen geschikt zijn om het ermee beoogde doel te bereiken, en niet verder gaan dan wat daartoe noodzakelijk is (zie in die zin met name arresten van 30 november 1995, Gebhard, c-55/94, jurispr. blz. i-4165, punt 37, en 21 oktober 1999, Zenatti, c-67/98, jurispr. blz. i-7289, punt 29)."

7.2.19. Zoals hierboven reeds aangegeven is de Nederlandse regeling met een beroep op de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid naar mijn mening niet te rechtvaardigen, omdat er geen sprake is van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.

Zoals reeds eerder gezegd waren de redenen van de Nederlandse wetgever om het voor gemeenten mogelijk te maken de betaling van de parkeerbelasting uitsluitend met chippas te laten plaatsvinden: kostenbesparing door voorkoming van diefstal en vernieling, parkeerregulering en het bespoedigen van de acceptatie van de euro. Het argument van de kostenbesparing zal op basis van de bovengenoemde jurisprudentie niet slagen. En zelfs al zou het voorkomen van diefstal en vernieling -om kosten te besparen- of parkeerregulering als dwingende reden van algemeen belang gezien kunnen worden, dan nog stuit de rechtvaardiging van de regeling af op de noodzakelijkheidseis.

7.2.20. Over de noodzakelijkheid heeft het Hof in de zaak Corsica Ferries Italia geoordeeld (punt 36)(85):

"Ten onrechte pogen de corporatie en de Italiaanse regeling de gedifferentieerde tarieven te rechtvaardigen met een beroep op de veiligheid van de scheepvaart of op het nationale beleid inzake vervoer en bescherming van het leefmilieu. Gesteld dat deze doelstellingen een interventie van de overheid in de vervoersector kunnen rechtvaardigen, is een discriminatoire tariefregeling zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, evenwel niet noodzakelijk om die doelstellingen te bereiken."

7.2.21. De beperking tot uitsluitend de chippas kan niet gezien worden als noodzakelijk om deze doelstelling te verwezenlijken. Deze had immers ook bereikt kunnen worden indien PIN-betalingen en/ of creditcard betalingen mogelijk waren geweest, die wel voor veel buitenlanders beschikbaar zijn of wanneer het mogelijk zou zijn om op veel verkooppunten een oplaadbare chippas te verkrijgen voor een bedrag naar keuze, zonder administratiekosten.

7.2.22. Ten overvloede ga ik in op de vraag of het vrije reis- en verblijfsrecht wordt geschonden door een discriminatie van buitenlanders. Weliswaar niet formeel, maar materieel worden buitenlanders slechter behandeld dan Nederlanders. Over niet direct aan nationaliteit gerelateerde discriminatie oordeelde het Hof met betrekking tot het beperken van het aantal ligplaatsen in een Oostenrijkse jachthaven voor in het buitenland woonachtige booteigenaren in de zaak Erich Ciola (punt 14)(86):

"De beperking van het aantal ligplaatsen die aan niet in het binnenland woonachtige booteigenaars kunnen worden toegewezen, is weliswaar niet gebaseerd op de nationaliteit van laatstgenoemden- en kan daarom niet als een rechtstreekse discriminatie worden aangemerkt-, doch hanteert als onderscheidend criterium wel hun woonplaats. Volgens vaste rechtspraak kan een nationale bepaling die onderscheid maakt op basis van het woonplaatscriterium, hoofdzakelijk ten nadele van onderdanen van andere lidstaten werken. Niet-ingezetenen zijn immers in de meeste gevallen buitenlanders."

7.2.23. Voor indirecte discriminatie is, aldus A-G Alber in de door het Hof gevolgde conclusie bij de gevoegde zaken Sealand Service Inc en Nedlloyd lijnen BV(87),

"een sterke aanwijzing [...], dat de beter gepositioneerde groep overwegend uit eigen onderdanen bestaat, terwijl de slechter behandelde groep voornamelijk is samengesteld uit onderdanen van andere lidstaten, doch die omstandigheid alleen kan nog geen grond zijn voor verkapte discriminatie. [...]

Veeleer moet blijken dat de schijnbaar objectieve, niet op nationaliteit berustende differentiëring in werkelijkheid willekeurig is, dat wil zeggen dat feitelijke situaties die -afgezien van de nationaliteit van de betrokkenen- vergelijkbaar zijn, ongelijk worden behandeld. De ware reden voor het onderscheid is alleen de, wat nationaliteit betreft, verschillende samenstelling van de betrokken groepen."

7.2.24. In die zaak ging het om een onderscheid tussen zeeschepen van meer dan 41 meter lengte (de meeste niet onder Nederlandse vlag varend) en binnenvaartschepen (de meeste wel onder Nederlandse vlag varend). De binnenvaartschepen kregen een vrijstelling van de kosten voor verkeersbegeleiding, terwijl de andere schepen wel moesten betalen. Het Hof oordeelde dat de binnenvaartschepen zich niet in een met de andere schepen vergelijkbare situatie bevonden omdat er objectieve verschillen waren, met name met betrekking tot hun respectievelijke markten.

7.2.25. In de onderhavige zaak is een sterke aanwijzing te vinden, dat sprake is van een verkapte discriminatie. Hoewel de betalingsregeling voor parkeerbelasting is gebaseerd op objectieve criteria en zonder onderscheid geldt, wordt in feite de groep personen met een andere dan de Nederlandse nationaliteit -namelijk de mensen die in het buitenland wonen- slechter behandeld dan de mensen met de Nederlandse nationaliteit -die voornamelijk in Nederland wonen-.

Buitenlanders zijn slechter af dan Nederlanders die met de auto naar een bepaalde plaats in Nederland gaan om diensten af te nemen.

7.2.26. Die ongelijke behandeling kan slechts een verboden discriminatie opleveren wanneer de desbetreffende situaties vergelijkbaar zijn. Vastgesteld kan worden dat buitenlanders die in Nederland parkeren, zich in dezelfde markt bevinden als Nederlanders die in Nederland parkeren. Er is derhalve sprake van gelijke gevallen. Er is geen objectief kenmerk aanwezig dat ertoe zou kunnen leiden voor buitenlanders een hoger tarief in aanmerking te nemen (een ander formaat auto bijvoorbeeld). Daarmee vormt de onderhavige regeling een indirecte discriminatie van burgers die gebruik maken van het vrije reis- en verblijfsrecht.

7.2.27. Nationale regelingen die niet zonder onderscheid van toepassing zijn op dienstverrichtingen en die mitsdien discriminerend zijn, zijn slechts verenigbaar met het gemeenschapsrecht, indien zij onder een uitdrukkelijke afwijkende bepaling kunnen vallen, zoals voor het vrije verkeer van diensten artikel 55 jo. 46 EG-Verdrag. De nationale regeling houdt geen verboden discriminatie in, indien die regeling uit hoofde van de openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid gerechtvaardigd is. Zoals hierboven beschreven veronderstelt het begrip openbare orde in elk geval, afgezien van de storing van de sociale orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, het bestaan van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Doelstellingen van economische aard vormen geen redenen van openbare orde in de zin van artikel 46.

7.2.28. De eerder hierboven genoemde redenen voor de beperking van de betaling van de parkeerbelasting tot uitsluitend de chippas zijn: kostenbesparing door voorkoming van diefstal en vernieling, parkeerregulering en het bespoedigen van de acceptatie van de euro. Het gaat hier niet om maatregelen ter bescherming van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid; zij richten zich niet tegen een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.

Zelfs als in het voorkomen van diefstal en vernieling - om kosten te besparen - of parkeerregulering een dwingende reden van algemeen belang gezien kan worden, dan nog stuit de rechtvaardiging van de regeling af op de noodzakelijkheidseis.

7.2.29. De beperking van de betaalwijze tot uitsluitend de chippas kan immers niet gezien worden als noodzakelijk om deze doelstelling te verwezenlijken. Deze had ook bereikt kunnen worden door louter PIN-betalingen en/ of creditcard betalingen mogelijk te maken, die wel voor veel buitenlanders beschikbaar zijn, of door op veel verkooppunten op alle relevante tijdstippen een oplaadbare chippas verkrijgbaar te stellen voor een bedrag naar keuze, zonder administratiekosten.

De Procureur- Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat- Generaal

1 Hof Den Haag 10 september 2003, nr. BK-02/04947, LJN: AL1841, punt 7.11, 7.12 en 7.13; nr. in cassatie 40.375

2 Deze verordening is bekendgemaakt in het Gemeenteblad 1999, nr. 60; is laatstelijk gewijzigd bij besluit van de raad van 22 november 2001, Gemeenteblad2001, nr. 107; en is in werking getreden op 2 augustus 1999

3 Gemeenteblad 2001, nr. 160 en in werking getreden op 1 januari 2002

4 Delegatiebesluit van de gemeenteraad van 14 oktober 1999, raadsstuk 1999-709

5 Hof Den Haag 10 september 2003, nr. BK-02/04947, LJN: AL1841, punt 3.1; nr. in cassatie 40.375

6 De (mogelijke) grondslagen voor de gemeentelijke regelgeving komen hieronder nader aan de orde

7 De in punt 2.1.3 genoemde feiten zijn mij uit eigen wetenschap bekend.

8 Informatie afkomstig uit de stukken van het geding, de internet site van de gemeente Rotterdam: www.rotterdam.nl en www.toegankelijk.rotterdam.nl

9 Deze vaststelling is bekendgemaakt in een lokale krant d.d. 7 december 2002, waarbij is vermeld op welke locaties de verordening ter inzage ligt.

10 Genoemd besluit is gepubliceerd in "De Brug" d.d. 27 december 2001.

11 Informatie afkomstig uit de stukken van het geding en van de internetsite van de Gemeente Nijmegen: www.nijmegen.nl

12 Informatie afkomstig van de internet site van Interpay: www.interpay.nl

13 Het aantal chipkniptransacties is in 2003 met 25,3% toegenomen tot 109 mln.

14 Blz. 5 van het aangehaalde rapport 'Betalen kost geld'

15 Transacties in miljoenen: 87 met de chipknip, op een totaal van 1.202

16 Transacties in miljoenen: 87 met de chipknip, op een totaal van 8.268

17 Blz. 7

18 J. Mooij en T. Dongelmans (beiden werkzaam bij de Nederlandsche Bank), Mogen wij even afrekenen? Twee eeuwen betalen in Nederland, Boom, Amsterdam 2004, blz. 92

19 De SNS bankpas, informatie afkomstig van de internet site van de SNS Bank: www.snsbank.nl

20 Informatie afkomstig van de internet site van de Postbank: www.postbank.nl

21 Informatie afkomstig van de internet site van de ABN AMRO Bank: www.abnamro.nl

22 Het Blue Book is te vinden op www.ecb.int

23 Hof Arnhem 7 oktober 2003, nr 02/03664, LJN: AL7896, punt 3.1 (Nijmegen); nr. in cassatie 40.298

Hof Arnhem 21 oktober 2003, nr. 02/04139, LJN: AN7582, punt 3.1 (Apeldoorn); nr. in cassatie 40.444;

Hof Arnhem 16 januari 2004, nr. 02/02959, punt 3.1 (Nijmegen); nr. in cassatie 40.581;

Hof Arnhem 16 januari 2004, nr. 02/03020, punt 3.1 (Nijmegen); nr. in cassatie 40.582;

Hof Arnhem 16 januari 2004, nr. 02/03391, punt 3.1 (Nijmegen); nr. in cassatie 40.583;

Hof Arnhem 16 januari 2004, nr. 02/02922, punt 3.1 (Nijmegen); nr. in cassatie 40.584;

24 Hof Den Haag 10 september 2003, nr. BK-02/04947, LJN: AL1841, punt 5.1 (Rotterdam); nr. in cassatie 40.375

25 Ontleend aan Hof Den Haag 10 september 2003, nr. BK-02/04947, LJN: AL1841, punt 7.3; nr. in cassatie 40.375 en het beroepschrift van de parkeerder in zaaknr. 40.583

26 Ontleend aan Hof Den Haag 10 september 2003, nr. BK-02/04947, LJN: AL1841, punt 7.4; nr. in cassatie 40.375

27 Wet van 14 februari 1992, Stb. 96

28 Besluit van 22 november 1990, houdende nadere regels ter uitvoering van de artikelen 283a en 283b van de gemeentewet, Stb. 1990, 574

29 Vergadering van 6 november 2001, Besluit gepubliceerd in "De Brug" d.d. 27 december 2001 (zie § 2.3.2. hierboven)

30 Besluit Burgemeester en Wethouders van Rotterdam van

31 Hof Arnhem 7 oktober 2003, nr 02/03664, LJN: AL7896, punt 4.4 en punt 4.10 (Nijmegen); nr. in cassatie 40.298;

Hof Arnhem 21 oktober 2003, nr. 02/04139, LJN: AN7582, punt 4.4 en 4.9 (Apeldoorn); nr. in cassatie 40.444

32 Hof Den Haag 10 september 2003, nr. BK-02/04947, LJN: AL1841, (Rotterdam); nr. in cassatie 40.375

33 Het ontbreken van de verwijzing naar de gemeentelijke voorschriften, zoals die wel te vinden is in de uitspraken van het Hof Arnhem met betrekking tot Nijmegen, lijkt erop te wijzen dat er inderdaad geen voorschriften zijn. Dit moeten we zeker weten, want alleen dit punt is al voldoende voor vernietiging

34 M.P. van der Burg, G. Groenewegen, F.J.H.L. Makkinga, J.A. Monsma en G.I. Sheer-Mahomed, Compendium Gemeentelijke belastingen, derde druk, Kluwer-Deventer 2002, blz. 253

35 Zie o.a. Hof Amsterdam 8 september 1993, nr. 267492, E III, Belastingblad 1994, blz. 37 en Hof Amsterdam 6 september 1995, nr. 94/3123, E III, Belastingblad 1996, blz. 200

36 Memorie van Toelichting, wet van 21 juni 1990, Stb. 1990, 426

37 25 januari 2001, Stb. 85, inwerkingtreding 21 februari 2001, Kamerstuknr. 25 234.

38 Besluit van 20 juni 2001, houdende wijziging van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen door het stellen van nadere regels over de wijze van heffen van de belasting, bedoeld in artikel 225, eerste lid, onder 1, van de Gemeentewet, Stb 2001, 303, inwerkingtreding 4 juli 2001.

39 Toelichting vijfde Nota van Wijziging, Wet van 24 december 1970, Stb. 1970, 608

40 Nota van Toelichting bij het Besluit van 20 juni 2001, houdende wijziging van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen door het stellen van nadere regels over de wijze van heffen van de belasting, bedoeld in artikel 225, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet, Stb. 2001, 303

41 M.P. van der Burg, Parkeerbelasting: chip in de knip of kat in de zak?, Belastingblad 2004/3

42 Fiscale Encyclopedie de Vakstudie, Lokale belastingen en milieuheffingen, deel IV, losbladig, suppl. 119 (juni 2002), Kluwer Deventer

43 M.P. van der Burg, G. Groenewegen, F.J.H.L. Makkinga, J.A. Monsma en G.I. Sheer-Mahomed, Compendium Gemeentelijke belastingen, derde geheel herziene druk, Kluwer-Deventer 2002, blz.253

44 M.P. van der Burg, Parkeerbelasting: chip in de knip of kat in de zak?, Belastingblad 2004/3

45 Nota van Toelichting bij het Besluit van 20 juni 2001, houdende wijziging van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen door het stellen van nadere regels over de wijze van heffen van de belasting, bedoeld in artikel 225, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet, Stb. 2001, 303

46 Nota van Toelichting bij het Besluit van 20 juni 2001, houdende wijziging van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen door het stellen van nadere regels over de wijze van heffen van de belasting, bedoeld in artikel 225, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet, Stb. 2001, 303; vgl. ook de Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken van 13 november 2000, TK vergaderjaar 2000-2001, 22 383, nr. 10

47 J.H. Nieuwenhuis, C.J.J.M. Stolker en W.L. Valk, Burgerlijk Wetboek, Boeken 5, 6, 7 en 8, Tekst & Commentaar, vijfde druk, Kluwer- Deventer 2003, blz. 2160-2162

48 R.E. de Rooy, De chipknip: een (juridische) verkenning, NJB 5 april 1996, afl. 14, blz. 509-513

49 J.A. Berkvens, Juridische status van de chipknip-betaling, Nieuwsbrief Bedrijfseconomische Berichten, 19 januari 1996/ nr. 2, blz. 13-14

50 R.E. de Rooy, De chipknip: een (juridische) verkenning, NJB 5 april 1996, afl. 14, blz. 509-513

51 De Rooy doelt hiermee op de kosten die in rekening gebracht worden bij kleine PIN-betalingen en het soms geheel niet toestaan van het PIN-nen van kleine bedragen.

52 R.E. van Esch, De chipknip: het virtuele chartale geld, Computerrecht 1996/4, blz. 126-130

53 Brief van 13 november 2001 van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, TK, vergaderjaar 2000-2001, 22 383, nr. 10, blz. 3-4; en Nota van toelichting bij het Besluit van 20 juni 2001, houdende wijziging van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen door het stellen van nadere regels over de wijze van heffen van de belasting, bedoeld in artikel 225, eerste lid, onder 1, van de Gemeentewet, Stb 2001, 303, blz. 4.

54 Zie bijvoorbeeld Hof Arnhem 7 oktober 2003, nr 02/03664, LJN: AL7896 (Nijmegen); nr. in cassatie 40.298

55 MvT, wet van 21 juni 1990, Stb. 1990, 426

56 M.P. van der Burg, Parkeerbelasting: chip in de knip of kat in de zak?, Belastingblad 2004/3

57 Zie bijvoorbeeld Hof Arnhem 7 oktober 2003, nr 02/03664, LJN: AL7896 (Nijmegen); nr. in cassatie 40.298

58 Advies Raad van State van 13 maart 2001, nr. W04.01.0020.

59 Hof Amsterdam 3 februari 1994, LJN: AB8314, NJ 1995, 51

60 Dit uitgangspunt ligt ook besloten in art. 6:45 BW

61 Advies Raad van State van 13 maart 2001, nr. W04.01.0020

62 Verordening van de Raad van 3 mei 1998 over de invoering van de euro, PbEG L 139

63 Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap van 25 maart 1957, trb. 1957, 95.

64 Uitspraak HvJ EG van 2 april 1998, zaaknr. C- 296/95, punt 36 en 40 (Men in Black)

65 Uitspraak HvJ EG van 27 oktober 1977, zaaknr. C- 30/77, punt 13 en 14 (Bouchereau)

66 Voorstel voor een Verordening (EG) van de Raad over de invoering van de euro, COM/96/0499 DEF- CNS 96/0250, Publicatieblad nr. C 369 van 7 december 1996, blz. 0010

67 Standpunt van het Europees Monetair Instituut inzake ontwerpwetgeving voor de invoering van de euro en enkele bepalingen met betrekking tot de invoering van de euro, Publicatieblad nr. C 205 van 5 juli 1997 blz. 0018-0020

68 Wetgevingsresolutie houdende advies van het Europees Parlement inzake het voorstel voor een Verordening (EG) van de Raad houdende invoering van de euro, COM96/0499 - C4- 0579/96 - 96/0250 (CNS), Publicatieblad nr. C 380 van 16 december 1996, blz. 0050

69 Resolutie van de Raad van 7 juli 1997 betreffende het juridische kader voor de invoering van de euro, Publicatieblad nr. C 236 van 2 augustus 1997, blz. 0007-0012; zijnde het document dat als basis diende voor de Verordening 974/ 98; hierop is niet gereageerd door het Europees Parlement.

70 Uitspraak HvJ EG van 27 oktober 1977, zaaknr. C- 30/77 (Bouchereau)

71 M.P. van der Burg, Parkeerbelasting: chip in de knip of kat in de zak?, Belastingblad 2004/3

72 Uitspraak van HvJ EG van 29 april 2004, zaaknr. C-224/02 (Pusa), BNB 2004/ 259 met nt. P.J. Wattel.

73 Uitspraak van HvJ EG van 11 juli 2002, zaaknr. C-224/98 (D'Hoop)

74 Uitspraak van HvJ EG van 24 november 1988, zaaknr. C-274/96 (Bickel en Franz)

75 Tenzij op basis van een zeer letterlijke lezing zou worden betoogd dat uitsluitend de bepalingen inzake kapitaaltransacties voorrang krijgen boven de diensten en daar het betalingsverkeer niet onder is begrepen. Met name gezien de overkoepelende benaming van titel III (Het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal), waaronder ook het betalingsverkeer valt, lijkt dit niet de bedoeling.

76 Uitspraak van HvJ EG van 31 januari 1984, gevoegde zaken nrs. 286/ 82 en 26/ 83 (Luisi en Carbone)

77 Uitspraak van HvJ EG van 2 februari 1989, nr. 186/ 87, punt 15 (Cowan)

78 Vergelijk ook de uitspraak van HvJ EG van 29 april 1999, met name punt 11, zaaknr. C-224/97 (Erich Coila), over het beperken van ligplaatsen in een Oostenrijkse jachthaven aan in het buitenland woonachtige booteigenaren.

79 Uitspraak van HvJ EG van 29 november 2001, Zaaknr. C-17/00 (De Coster)

80 Niet elk daarvan is in alle onderhavige zaken vastgesteld

81 Uitspraak van HvJ EG van 17 mei 1994, zaaknr. C-18/93 (Corsica Ferries Italia)

82 Uitspraak van HvJ EG van 25 juli 1991, Zaaknr: C-76/90 (Manfred Säger)

83 Uitspraak van HvJ EG van 21 oktober 1999, Zaaknr. C-67/98 (Diego Zenatti) punt 28.

84 Uitspraak van HvJ EG van 21 maart 2002, Zaaknr. C-451/99 (Cura Anlagen GmbH) punt 31 en 32.

85 Uitspraak van HvJ EG van 17 mei 1994, zaaknr. C-18/93 (Corsica Ferries Italia)

86 Uitspraak van HvJ EG van 29 april 1999, zaaknr. C-224/97 (Erich Ciola)

87 Conclusie van de Advocaat Generaal bij HvJ EG van 20 september 2001, zaaknr.: gevoegde zaken C-430/99 en C-431/99 (Sealand Service Inc. en Nedlloyd Lijnen BV), punt 85