HR, 26-09-2003, nr. C02/126HR

[Verweerders] zijn uitgeprocedeerde asielzoekers zonder reisdocumenten.

In eerste aanleg heeft de gemeente Losser (hierna: de gemeente) met succes in kort geding ontruiming van de zgn. ROA-woning gevorderd.

In appel heeft het hof het vonnis van de president vernietigd omdat, aldus het hof, de gemeente de beschikking tot beëindiging van deze opvang had ingetrokken.

In cassatie klaagt de gemeente dat het hof hiermee buiten de rechtsstrijd van partijen is getreden, althans dat zijn oordeel onbegrijpelijk is, en meer subsidiair dat er sprake is van een ongeoorloofde verrassingsbeslissing.

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

[Verweerders] zijn in 1993 Nederland ingereisd. Zij hebben aanstonds aanvragen tot toelating als vluchteling en voor vergunning tot verblijf ingediend.

Op de (nadien herhaalde) aanvragen is, ook in bezwaar c.q. beroep (laatstelijk in 1999) steeds afwijzend beslist.

De gemeente heeft in het kader van de Regeling Opvang Asielzoekers (ROA) met [verweerders] een zo genoemde bruikleenovereenkomst gesloten met betrekking tot woonruimte te Losser.2.

De gemeente heeft bij beschikking van 20 mei 19993. de ROA-voorzieningen en deze bruikleenovereenkomst met betrekking tot de door [verweerders] bewoonde woning met ingang van 1 juni 1999 beëindigd.

[Verweerders] hebben naar aanleiding van het aan hen gedane verzoek om de woning vrijwillig te verlaten, te kennen gegeven dat zij hieraan niet voldoen.

Bij dagvaarding in kort geding, uitgebracht op 18 april 2001, heeft de gemeente gevraagd om [verweerders] te veroordelen voormelde woning te ontruimen. De gemeente heeft daartoe het volgende aangevoerd.

De Staatssecretaris van Justitie heeft ten behoeve van de beëindiging van ROA-verstrekkingen aan documentloze, uitgeprocedeerde asielzoekers een circulaire opgesteld, het zgn. (herzien) Stappenplan4., waarin wordt bepaald dat de ROA-verstrekkingen aan díe documentloze asielzoekers worden beëindigd, van wie rechtens is vastgesteld dat zij Nederland dienen te verlaten en die weigeren mee te werken aan de verkrijging van vervangende reis- en identiteitsdocumenten.

Omdat [verweerder 1] slechts één poging heeft ondernomen om in het bezit te komen van een paspoort of identiteitsdocument, en Ademi geen enkele, heeft de gemeente - conform het Stappenplan - de ROA-verstrekkingen met ingang van 1 juni 1999 beëindigd.

Omdat een nijpend tekort bestaat aan opvangplaatsen voor verblijfsgerechtigden dienen gedaagden de woning, die zij zonder recht of titel bewonen, zo spoedig mogelijk te verlaten.

[Verweerders] hebben hiertegen verweer gevoerd van de volgende inhoud.

De gemeente is niet ontvankelijk. Inmiddels is namens [verweerders] een nieuwe aanvraag gedaan op grond van statenloosheid. Krachtens de nieuwe Vreemdelingenwet mogen zij deze aanvraag afwachten in Nederland. In art. 3.1, lid 1 Vreemdelingenbesluit is immers te lezen dat het indienen van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning tot gevolg heeft dat uitzetting achterwege blijft, tenzij de aanvraag naar het voorlopig oordeel van de minister een herhaalde aanvraag betreft.

Daarnaast is het niet de schuld van gedaagden dat zij niet kunnen voldoen aan de rechtsverplichting om Nederland te verlaten - zij zijn immers statenloos -, zodat het recht op opvang hen niet onthouden mag worden.

Subsidiair achten [verweerders] de gemeente niet ontvankelijk omdat zij geen spoedeisend belang heeft.

Bij vonnis van 29 mei 1999 heeft de president de door de gemeente gevraagde voorziening toegewezen en [verweerders] veroordeeld tot ontruiming.

De president heeft daartoe, voor zover in cassatie van belang, zakelijk weergegeven, het volgende overwogen:

Ten eerste is de bruikleenovereenkomst met de gemeente per 1 juni 1999 geëindigd. Tegen de beëindigingsbeschikking is geen bezwaar gemaakt zodat deze onherroepelijk is (rov. 5).

Het feit dat [verweerders] inmiddels een aanvraag op grond van statenloosheid hebben ingediend, leidt niet tot een andersluidend oordeel. Naar het voorlopig oordeel van de president behoeft de gemeente de beslissing op die aanvraag niet af te wachten (r.ovv. 6-7).

Door het verblijf van [verweerders] in de litigieuze woning, worden de belangen van andere asielzoekers geschaad (rov. 9).

[Verweerders] zijn van dit vonnis in beroep gekomen bij het hof te Arnhem.

Zij hebben drie grieven aangevoerd in de vorm van een primaire, een subsidiaire en een meer subsidiaire grief, alle ertoe strekkende dat de gemeente ten onrechte ontvankelijk is verklaard.

De primaire grief luidde dat het ten deze gaat om de vraag of zij op basis van medewerking aan het Stappenplan, recht hebben op opvang en/of voortzetting van de ROA-verstrekkingen. In de toelichting hebben zij onder meer aangevoerd dat in ieder geval [verweerder 1] aan zijn medewerkingsplicht ingevolge het Stappenplan heeft voldaan. Ook hebben zij aangevoerd dat tegen de beschikking van 20 mei 1999 wél een bezwaarschrift is ingediend.

De subsidiaire grief luidde dat zij recht hebben op continuering van de opvang op grond van statenloosheid.

De meer subsidiaire grief was gegrond op afwezigheid van spoedeisend belang bij de gemeente.

De gemeente heeft verweer gevoerd.

Zij heeft onder meer gesteld dat bij beschikking van 20 mei 1999 de bruikleenovereenkomst is opgezegd, dat tegen deze beschikking geen bezwaarschrift is ingediend zodat deze beschikking onherroepelijk is geworden.5.

Ook heeft zij gesteld dat zij bij brief van 7 juni 1999 heeft meegedeeld de ROA-verstrekkingen te zullen voortzetten totdat een ontruimingsvonnis zou zijn verkregen waarna namens [verweerders] het verzoek om een voorlopige voorziening is ingetrokken. De gemeente heeft onder meer haar brief van 7 juni 1999, een intern ambtelijk advies van 8 juni 1999 en de intrekkingsbrief van de advocaat van [verweerders] d.d. 8 juni 1999 overgelegd.

In de brief van 7 juni 1999, welke brief van een bezwaarschriftenclausule is voorzien, staat onder meer:

In het intern ambtelijk advies van 8 juni 1999 staat onder meer:

Inzet van het cassatiemiddel is in wezen de uitleg van de processtukken door het hof. Nu is die uitleg overeenkomstig vaste rechtspraak van uw Raad in uitgangspunt een aan de feitenrechter voorbehouden materie. Maar in cassatie is er - inderdaad - de mogelijkheid van correctie als blijkt dat het hof, in plaats van uit te leggen, buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden, of als de uitleg onbegrijpelijk is, of als het hof - ter voorkoming van een verrassingsbeslissing - partijen in de gelegenheid had moeten stellen tot nadere stellingnamen.

De stellingnamen van partijen bij het hof omtrent het punt waar het nu om draait, met name ook de stellingname van de gemeente, blinken niet uit door helderheid.

Dat punt is of [verweerders] zich erop beroepen hebben dat de gemeente met de brief van 7 juni 1999 de beschikking van 20 mei 1999 zou hebben ingetrokken.

Ik zal tot de conclusie komen dat [verweerders] dit beroep niet hebben gedaan, en dat het eerste middelonderdeel - het hof trad buiten de rechtsstrijd - slaagt.

Die conclusie valt te onderbouwen door eenvoudig te constateren dat het beroep op intrekking in de MvG niet voorkomt, terwijl andere appelprocesstukken zijdens [verweerders] er niet zijn.

Om het daarbij te laten vind ik echter wat onbevredigend. Dat iets niet met zo veel woorden in de processtukken staat, zegt immers niet alles. Bevredigender is het als aan te tonen valt dat het hof de stellingname waarom het gaat redelijkerwijs ook niet in de processtukken heeft kúnnen '(in)lezen'. Dat klemt te meer in het geval, zoals hier aan de orde, waarin de tegenpartijen van de gemeente in cassatie niet verschenen zijn.

En in een geval waarin de hoogste feitelijke instantie blijkbaar een fout gemaakt heeft, kan het ook geen kwaad om het spoor te zoeken waar die fout vandaan kwam.

Ik behoef mij daartoe niet heel breed te begeven in de gecompliceerde vreemdelingen(opvangs)regelgeving als hier aan de orde. Maar ik kan niet voorbij gaan aan enige (tussen partijen, naar het voorkomt, overigens niet omstreden) basisnoties over het vreemdelingenrechtelijk kader (nrs. 3.4 t/m 3.7).

Vreemdelingenrechtelijk kader

Voor de opvang en het levensonderhoud van asielzoekers gelden twee regelingen: de al genoemde Regeling opvang asielzoekers (ROA)6. en de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen, kortweg Rva 19977.,8.. In casu is alleen de ROA aan de orde.

De - al vele malen gewijzigde - ROA regelt de opvang en het levensonderhoud in een woning. De ROA voorziet in het sluiten van een overeenkomsten tussen het rijk en gemeenten.9.

De ROA-overeenkomsten verplichten de gemeenten aan (een bepaald aantal) asielzoekers opvang te bieden (art. 15, lid 1 ROA).10. De opvang omvat het verstrekken van enerzijds woonruimte en anderzijds financiële toelagen, waaronder een toelage voor levensonderhoud en een ziektekostenverzekering (art. 15, lid 2). De opvang eindigt onder meer op de dag dat de asielzoeker Nederland ingevolge een last tot uitzetting moet verlaten (art. 15, lid 3, zoals dat tot 21 april 2001 van toepassing was).

In geval van een (voorgenomen) uitzetting doet zich een bijzondere situatie voor indien de betrokken asielzoeker niet over reisdocumenten beschikt en daardoor niet in staat is tot vertrek. Dáárvoor gold ten tijde van de onderhavige zaak de al genoemde circulaire van de staatssecretaris van Justitie met de naam 'Herzien stappenplan beëindigen opvangvoorzieningen ongedocumenteerde asielzoekers'11. (hierna weer kortweg: Stappenplan). Kort gezegd, is de strekking déze dat zolang de vreemdeling meewerkt aan het verkrijgen van de reisdocumenten, de last tot uitzetting vooralsnog achterwege blijft en de ROA-opvang vooralsnog wordt gecontinueerd.

Het Stappenplan bevat diverse gedetailleerde voorschriften. De voor deze zaak relevante bepalingen noem ik hieronder.

Wordt door de korpschef geconstateerd dat de vreemdeling onvoldoende meewerkt, dan zal alsnog een last tot uitzetting moeten volgen (stap 1 traject B).

De gemeente moet vervolgens het besluit nemen de opvangvoorzieningen te beëindigen en dit besluit neerleggen in een beschikking in de zin van de Awb (stap 2 traject B). De gemeente moet de betrokken vreemdeling hierbij vragen de woning vrijwillig te verlaten (stap 3 traject B). Weigert deze, dan dient de gemeente in kort geding ontruiming te vorderen (stappen 4b en 6 traject B).

De toelichting vermeldt nog dat hierbij verschillende procedures naast elkaar kunnen lopen. 'De kort geding-procedure', zo stelt de toelichting onder 6.2, 'staat immers los van de bezwaarschriftenprocedure die mogelijkerwijs ook van start is gegaan'.

Van belang voor de onderhavige zaak is de vermelding in de toelichting (3.5) dat de gemeente de kosten van levensonderhoud moet doorbetalen totdat er geen juridische beletselen meer bestaan om de woning te ontruimen.

Een besluit tot beëindiging van de ROA-opvang kent niet de mogelijkheid tot het uitoefenen van bestuursdwang. Voor een executoriale titel moet de gemeente zich tot de burgerlijke rechter wenden. Doorgaans geschiedt zulks in kort geding. Het Stappenplan schrijft dit zelfs voor.

Entameert de gemeente een kort geding en is, hangende deze procedure, het besluit in bezwaar c.q. beroep aan de gemeente c.q. de bestuursrechter voorgelegd, dan zal de president bij de vraag of de voorziening moet worden toegewezen zich (uiteraard) moeten begeven in een prognose over de uitkomst van het bestuursrechtelijk geding.12.,13.

Is de beëindigingsbeschikking, al dan niet na bezwaar c.q. beroep, eenmaal onherroepelijk, dan zal de president bij de beoordeling van de rechtmatigheid van deze beschikking mogen uitgaan.

Terug naar de onderhavige zaak

Ik keer thans terug tot de voorliggende zaak. De gemeente heeft over een mogelijk bezwaar c.q. beroep tegen de beschikking van 20 mei 1999, en daarmee tevens over de onherroepelijkheid daarvan, m.i. voor verwarring gezorgd. Zo wordt in nr. 1 van de MvA vermeld dat [verweerders] tegen deze beschikking geen bezwaarschrift hebben ingediend, terwijl de door de gemeente bij dezelfde MvA overgelegde productie 1 uit de eerste aanleg, vierde ongenummerde document (brief Advocatenkantoor Van Tuin d.d. 31 mei 1999) het tegendeel leert. In het cassatiemiddel (onder 1.5) wordt dit laatste toegegeven.

Ook het door de gemeente (per ongeluk?) overgelegde interne ambtelijk advies d.d. 8 juni 1999 munt niet uit door duidelijkheid, onder meer omdat daarin ten onrechte wordt uitgegaan van de afwezigheid van een bezwaarschrift en omdat onvoldoende duidelijk wordt onderscheiden tussen het woonruimtepakket en het financiële pakket in de ROA-voorzieningen.

Daartegenover staat evenwel het volgende.

Zegt de beschikking van 20 mei 1999 duidelijk: 'In verband hiermee wordt uw Roa-uitkering beëindigd en dient u woning [...] te Losser op 1 juni 1999 te hebben verlaten', de beschikking van 7 juni 1999 geeft expliciet aan:

Daarmee heeft de gemeente er m.i. geen misverstand over laten bestaan dat zij, ondanks het (in cassatie erkende) bezwaarschrift tegen de eerdere beschikking van 31 mei 1999, de ontruimingsprocedure van de woning wenste door te zetten, hetgeen dus impliceert dat zij de beëindigingsbeschikking ten aanzien van de woonruimte heeft gehandhaafd.

Het hof heeft in het bestreden arrest twee juridische trajecten ('stappen' in de zin van het Stappenplan) door elkaar gehaald.

Enerzijds is er het ontruimingstraject, waarover het gaat in de beschikking van 20 mei 1999, het bezwaarschrift van 31 mei 1999, en de onderhavige kortgedingprocedure.

Anderzijds is er het traject van de beëindiging van de kosten van levensonderhoud, inclusief de premie voor de ziektekostenverzekering. Dat is (aanvankelijk) óók ingezet met de beschikking van 20 mei 1999, waarin gesproken is over de ROA-voorzieningen in het algemeen en daartegen richtte zich óók het bezwaarschrift van 31 mei 1999 en een verzoek om een voorlopige voorziening van de advocaat van [verweerders], maar het verloop van dát traject is vervolgens (conform de toelichting bij het Stappenplan) bij beschikking d.d. 7 juni 1999 afhankelijk gesteld van het verloop van de ontruimingsprocedure. Slechts wat dit traject (kosten van levensonderhoud en premie ziektekostenverzekering) betreft, kan gesproken worden van een intrekking van de beschikking van 20 mei 1999. De brief van mr Weijers aan de rechtbank te Almelo over de intrekking van door hem gevraagde voorlopige voorziening, genoemd in rov. 5.1 van het hof, kan evenzo slechts op dit traject betrekking hebben.14.

Terug naar het cassatiemiddel

Tegen deze achtergrond kan de bespreking van de uiteindelijke bespreking van het cassatiemiddel heel kort zijn.

Onderdeel 2.1. bestrijdt de overwegingen van het hof, erop neerkomende dat 1) de beschikking van 20 mei 1999 door de gemeente is ingetrokken, zodat 2) aan de eis uit het Stappenplan van een afzonderlijk besluit teneinde de opvangvoorzieningen te kunnen beëindigen niet is voldaan, hetgeen 3) impliceert dat het recht op ROA-verstrekkingen niet is geëindigd zodat de ontruimingsvordering moet worden afgewezen.

Het onderdeel klaagt dat het hof hiermee buiten de rechtsstrijd van partijen is getreden en het in strijd met art. 48 Rv. (oud) en/of 176 Rv. (oud) de feitelijke gronden c.q. stellingen van partijen, althans van één van hen, op een in het licht van het tussen partijen ten processe gevoerde debat, op ongeoorloofde wijze heeft aangevuld.

Het onderdeel adstrueert dit in de subonderdelen a en b, die er kortweg op neerkomende dat uit de stellingen van [verweerders] niet kan worden afgeleid dat zij een beroep op de intrekking hebben gedaan.

Het onderdeel slaagt. Lezing van de stukken in het partijdebat laat geen andere conclusie toe dan dat [verweerders] inderdaad in het geheel geen beroep hebben gedaan op de omstandigheid dat de gemeente hen zou hebben meegedeeld dat de beschikking, inhoudende dat zij de ROA-woning moeten verlaten, zou zijn ingetrokken (van welke intrekking ook geen sprake is geweest).

Ten overvloede vermeld ik dat ook de door het hof geciteerde passage uit de brief van 8 juni 1999 van de advocaat van [verweerders] daarvan niet blijk geeft. En hierboven bleek dat in de beschikking van 7 juni 1999 een intrekking van het beëindigingbesluit met betrekking tot de woonruimte evenmin te lezen valt.

Het onderwerp dat het hof buiten de rechtsstrijd van partijen in de overwegingen heeft betrokken, is niet een onderwerp van openbare orde.

Nu het eerste onderdeel slaagt, behoeven de resterende twee onderdelen geen bespreking.

Mijn conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en verwijzing naar een aangrenzend hof.

De procureur-generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden,

A-G