HR, 10-11-1989, nr. 13698

HR, 10-11-1989, nr. 13698

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 10‑11‑1989

Inhoudsindicatie

Onrechtmatige overheidsdaad. Plaatsing van kruisvluchtwapens. Toetsing van verdrag aan andere verdragen en andere volkenrechtelijke normen.

10 november 1989

Eerste Kamer

Nr. 13.698

S.v.G.

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

STICHTING VERBIEDT DE KRUISRAKETTEN,

gevestigd te Amsterdam,

en alle op de bijlage bij de dagvaarding vermelde natuurlijke personen en rechtspersonen,

EISERS tot cassatie,

advocaat: Mr. R.A.A. Duk,

t e g e n

DE STAAT DER NEDERLANDEN,

waarvan de zetel is gevestigd te ’s-Gravenhage,

VERWEERDER in cassatie,

advocaat: Mr. J.L. de Wijkerslooth.

1. Het geding in feitelijke instanties

Eisers tot cassatie — verder te zamen aan te duiden als SVK — hebben bij exploot van 21 november 1984 verweerder in cassatie — verder te noemen de Staat — gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd dat de Rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad,

I. a. voor recht zal verklaren dat plaatsing van kruisraketten in Woensdrecht en/of in enige andere plaats in Nederland èn het gebruik daarvan onrechtmatig is jegens SVK en jegens de eisers tot cassatie afzonderlijk;

b. voor recht zal verklaren dat plaatsing van kruisraketten in Woensdrecht en/of in enige andere plaats in Nederland onrechtmatig is jegens SVK en jegens de eisers tot cassatie afzonderlijk;

c. voor recht zal verklaren dat gebruik van kruisraketten vanuit Nederland onrechtmatig is jegens SVK en jegens de eisers tot cassatie afzonderlijk;

II. de Staat zal verbieden tot plaatsing van kruisraketten in Woensdrecht en/of in enige andere plaats in Nederland over te gaan dan wel aan deze plaatsing op enigerlei wijze medewerking te verlenen;

III. de Staat zal verbieden toe te staan dat vanuit Nederland kruisraketten zullen worden ingezet en/of te verbieden daaraan op enigerlei wijze medewerking te verlenen,

met subsidiaire en meer subsidiaire vorderingen.

Nadat de Staat tegen die vorderingen verweer had gevoerd, heeft de Rechtbank bij vonnis van 20 mei 1986 zich onbevoegd verklaard van de vorderingen kennis te nemen.

Tegen dit vonnis heeft SVK hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage.

Bij arrest van 30 december 1987 heeft het Hof het bestreden vonnis, behoudens wat betreft de beslissing aangaande de proceskosten, vernietigd en de — in hoger beroep vermeerderde — vorderingen van SVK afgewezen.

Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het Hof heeft SVK beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is – zonder de aan hoofde dezes vermelde bijlage – aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen bepleit door hun advocaten en voor SVK bovendien door Mrs. Van den Biesen en Ingelse, beiden advocaat te Amsterdam.

De conclusie van de Advocaat-Generaal Mok strekt tot verwerping van het beroep.

3. Beoordeling van de middelen

3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i.) Op 12 december 1979 hebben de Ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie van de lidstaten van de Noordatlantische Verdragsorganisatie die deelnemen in de geïntegreerde militaire structuur van het bondgenootschap, te Brussel besloten (onder meer) tot plaatsing van met kernkoppen uitgeruste kruisvluchtwapens van de Amerikaanse luchtmacht in een vijftal tot die organisatie behorende staten in West-Europa, waaronder Nederland (het zogenaamde Navo-dubbelbesluit). Van Nederlandse zijde is toen verklaard dat de regering, ofschoon zij kon instemmen met de redenen voor het besluit, op dat ogenblik niet in de positie was te beslissen over de stationering van kruisvluchtwapens op haar grondgebied.

(ii.) De regering heeft bij brief van 1 juni 1984 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer medegedeeld dat zij besloten had om, wanneer op 1 november 1985 zou zijn voldaan aan zekere voorwaarden, aan plaatsing van een bepaald aantal kruisvluchtwapens mee te werken. Tot deze voorwaarden behoorde dat op 1 november 1985 niet een wapenbeheersingsovereenkomst tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie tot stand zou zijn gekomen.

(iii.) De regering heeft bij brief van 1 november 1985 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer medegedeeld dat zij inderdaad besloten had aan plaatsing van 48 kruisvluchtwapens mee te werken.

(iv.) Dienovereenkomstig heeft de regering op 4 november 1985 met de Verenigde Staten van Amerika een op deze plaatsing betrekking hebbende overeenkomst gesloten die is neergelegd in een briefwisseling tussen de regering en die van de Verenigde Staten; deze overeenkomst (Trb. 1985, 145) wordt hierna, op het voetspoor van de regering in na te citeren Memorie van Toelichting (blz. 4), aangeduid als: ‘’het verdrag’’. Tot de vorm van ‘’een parlementair goed te keuren verdrag’’ heeft de regering besloten ‘’vanwege het grote politieke en maatschappelijke belang van de plaatsing’’ (MvT op het wetsvoorstel tot goedkeuring van het verdrag, Bijl. Hand II 1985–1986, 19290, nr. 4, blz. 3). Het verdrag is, na uitvoerige parlementaire debatten, voor Nederland goedgekeurd bij de Wet van 27 maart 1986, Stb. 1986, 122.

(v.) Voorzoveel thans nog van belang is bij het verdrag het volgende overeengekomen:

(1) De Regering van de Verenigde Staten en de Nederlandse Regering komen overeen dat de Regering van de Verenigde Staten een eenheid kruisvluchtwapens van de Amerikaanse Luchtmacht, bestaande uit drie groepen van zestien wapensystemen elk, mag plaatsen in Nederland, op de vliegbasis Woensdrecht.

(3) De kruisvluchtwapens van de Amerikaanse Luchtmacht worden toegewezen aan de NAVO teneinde uitsluitend het gemeenschappelijk bondgenootschappelijke doel te dienen van afschrikking van en verdediging tegen een gewapende aanval op één of meer partijen bij het Bondgenootschap zoals dit is uitgewerkt in artikel 6 van het Noordatlantische Verdrag van 4 april 1949. De wapens zullen alleen opereren in overeenstemming met de NAVO-procedures. De Regering van de Verenigde Staten zal, zo tijd en omstandigheden zulks toelaten, bijzonder gewicht toekennen aan de opvattingen van de Nederlandse Regering, indien inzet van de in Nederland geplaatste kruisvluchtwapens wordt overwogen.

(5) Alle Amerikaanse wapens blijven onder de hoede en het toezicht van de Amerikaanse Strijdkrachten, die tevens belast zijn met het onderhoud van en de oefening van de kruisvluchtwapeneenheid. De Regering van de Verenigde Staten stelt personeel en uitrusting beschikbaar voor de uitvoering van deze taken.

(6) De operaties in vredestijd omvatten mede oefeningen buiten de basis. Tijdens deze oefening buiten de basis worden geen kernkoppen gebruikt.

(8) Beide Regeringen komen overeen dat de noodzakelijke voorbereidende maatregelen, met inbegrip van de bouwwerkzaamheden, onmiddellijk na de inwerkingtreding van deze Overeenkomst worden uitgevoerd, opdat de plaatsing in Nederland niet later dan eind december 1988 geheel zal zijn voltooid.

(9) a) De Nederlandse Regering stelt de Regering van de Verenigde Staten zonder kosten grond en aansluitingen op de openbare nutsbedrijven ter beschikking, met inbegrip van toegangswegen, conform de overeenkomst die tot stand is gekomen bij de notawisseling van 13 augustus 1954 tussen Nederland en de Verenigde Staten inzake legering van Amerikaanse troepen in Nederland en relevante NAVO-bescheiden.

(vi.) Nadat op 8 december 1987 tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie een wapenbeheersingsovereenkomst (het zgn. INF-Verdrag) tot stand was gekomen, is het verdrag beëindigd bij een in een briefwisseling tussen de regering en die van de Verenigde Staten neergelegde overeenkomst van 18 december 1987 (Trb. 1988, nr. 4), goedgekeurd bij Wet van 7 april 1988, Stb. 1988, 143.

3.2. Aan alle in dit geding door SVK tegen de Staat ingestelde, hiervoor onder 1. kort weergegeven vorderingen ligt — nu afgezien van de hierna onder 3.10 te behandelen, eerst in hoger beroep geformuleerde vordering VII — de stelling ten grondslag (zakelijk weergegeven) dat het voorhanden hebben van met kernkoppen uitgeruste kruisvluchtwapens, niet alleen als zodanig maar ook als voorbereidingshandeling voor het in tijd van oorlog eventueel inzetten van die wapens, strijdig is met een groot aantal regels van internationaal recht waaraan burgers rechtstreeks rechten ontlenen, alsmede dat daaruit volgt dat de Staat door toestemming te geven tot en mede te werken aan het plaatsen van dergelijke wapens op, en het eventueel gebruik daarvan vanaf Nederlands grondgebied, zich jegens SVK heeft schuldig gemaakt aan een onrechtmatige daad.

3.3. Het Hof heeft de hier bedoelde vorderingen van SVK afgewezen zonder te onderzoeken of de in 3.2 weergegeven stelling juist is en voldoende voor toewijzing van die vorderingen. Het Hof heeft zulks daarop gegrond dat, naar zijn oordeel, artikel 120 van de Grondwet niet alleen het uitdrukkelijke verbod aan de rechter behelst om te treden in de beoordeling van de grondwettigheid van verdragen, maar tevens (in verbinding met art. 94 Grw. en de grondwettelijke bepalingen omtrent het sluiten en al dan niet stilzwijgend goedkeuren van verdragen) impliceert dat het de rechter niet vrijstaat te oordelen over de vraag of een verdrag strijdig is met andere verdragen of andere volkenrechtelijke normen. De rechter, aldus het Hof, heeft ervan uit te gaan dat een door het parlement goedgekeurd verdrag niet strijdig is met in Nederland geldend recht van welke aard ook. Daaraan heeft het Hof de gevolgtrekking verbonden dat, nu de Staat zijn toestemming tot de plaatsing heeft gegeven bij het verdrag en aan de plaatsing medewerkt ter nakoming van de voor hem uit dat verdrag voortvloeiende verplichtingen, de rechter moet aannemen dat noch het een, noch het ander in strijd is met enige rechtsregel.

3.4. Voor zover de middelen I tot en met V tegen een en ander opkomen, zijn zij terecht voorgesteld. Noch de door het Hof bedoelde bepalingen van de Grondwet, noch enige andere regel van (nationaal) Nederlands recht staan eraan in de weg dat de Nederlandse rechter onderzoekt of een door het parlement al dan niet uitdrukkelijk goedgekeurd verdrag strijdig is met andere verdragen of andere volkenrechtelijke normen. Met name kan, bij gebreke van een duidelijke wettelijke bepaling dienaangaande, niet worden aanvaard dat het enkele feit dat voor een bepaalde gedraging van de Staat de verdragsvorm is gekozen dan wel dat de Staat zich tot die gedraging bij verdrag heeft verplicht, de rechter zou beletten te beoordelen of de Staat door die gedraging inbreuk maakt op een volkenrechtelijke norm waaraan burgers rechtstreeks rechten kunnen ontlenen, en aldus jegens hen onrechtmatig handelt.

Daarmee is overigens nog niet beslist hoe de rechter heeft te handelen indien direct werkende (bepalingen van) verdragen niet met elkaar verenigbaar zijn. Deze vraag kan hier in het midden worden gelaten, omdat zulk een onverenigbaarheid hier niet aan de orde is.

3.5. Niettegenstaande het in nr. 3.4 overwogene kunnen de middelen I tot en met V niet tot cassatie leiden, indien de hiervoor onder 3.2 weergegeven stelling niet juist is of onvoldoende voor toewijzing van de vorderingen.

Nu het daarbij in hoofdzaak om rechtsvragen gaat, vindt de Hoge Raad in de proces-economie aanleiding dit een en ander in zijn onderzoek te betrekken.

Uitgangspunt moet daarbij vooreerst zijn 's Hofs in cassatie niet bestreden oordelen:

(a) dat SVK niet heeft gesteld dat op Nederlands grondgebied kruisvluchtwapens zouden worden geplaatst anders dan in het kader van het verdrag en (b) dat SVK niet aannemelijk heeft gemaakt dat gegronde vrees bestond voor gebruik van de hier te plaatsen kruisvluchtwapens anders dan conform en krachtens het verdrag. In het licht van de gedingstukken moet worden aangenomen dat het Hof met zijn onder (b) bedoelde oordeel onder meer tot uitdrukking heeft willen brengen dat SVK tegenover de desbetreffende ontkenningen van de Staat haar stellingen die erop neer kwamen dat de te plaatsen kruisvluchtwapens zouden worden ingezet rechtstreeks tegen de burgerbevolking van de potentiële tegenstander, of althans tegen zodanige militaire doelen dat aan die burgerbevolking onevenredige schade zou worden toegebracht, niet aannemelijk heeft gemaakt.

Nog een ander uitgangspunt verdient hier vermelding. Dit uitgangspunt houdt verband met hetgeen SVK onder 8.2 van haar inleidende dagvaarding heeft betoogd als inleiding tot haar nadere analyse van de door haar, ter ondersteuning van haar hiervoor onder 3.2 weergegeven stelling aangevoerde regels van internationaal recht. Bedoeld betoog (dat bij repliek onder 6. nader is uitgewerkt en bij de mondelinge toelichting in cassatie voorop is gesteld) wordt gekenmerkt door de stelling dat

''het gebruik van kernwapens gezien de gevolgen voor mens en natuur voor een groot deel van of zelfs voor de gehele aarde van dien aard is, dat een verbod — zelfs als dit niet onmiddellijk in het internationale recht te herkennen zou zijn — niettemin bestaat.’’

Uit bedoeld betoog en met name uit de in evengeciteerde stelling door de Hoge Raad gecursiveerde woorden blijkt dat SVK sterke nadruk legt op de wenselijkheid van een algemeen verbod zowel op het voorhanden hebben als op het inzetten van kernwapens. Mede daarom moet worden voorop gesteld dat de Hoge Raad zich bij zijn onderzoek moet beperken tot de regels die bij de huidige stand van het volkenrecht (zoals die mede blijkt uit de opvattingen en de praktijk van de Staten) als positief recht vallen aan te merken.

3.6. De stelling dat het voorhanden hebben van met kernkoppen uitgeruste kruisvluchtwapens reeds op zich zelf in strijd is met een of meer volkenrechtelijke regels, kan niet als juist worden aanvaard.

Een regel van volkenrecht die het bezitten van dergelijke wapens met zovele woorden verbiedt, heeft SVK niet aangewezen en valt ook niet aan te wijzen. Reeds uit het bestaan van het op 1 juli 1968 gesloten Verdrag inzake de niet-verspreiding van kernwapens (Trb. 1968, 126) valt af te leiden dat ook een ongeschreven volkenrechtelijke regel van dien aard niet kan worden aangenomen. Voor zover SVK zich in dit verband heeft beroepen op het in art. 2 lid 4 van het Handvest van de Verenigde Naties vervatte verbod, faalt dat beroep, omdat dit verbod moet worden begrepen in samenhang met het in art. 51 erkende recht van zelfverdediging en het voorhanden hebben van de onderwerpelijke kruisvluchtwapens, zoals in het verdrag tot uitdrukking is gebracht (zie hiervoor, nr. 3.1 onder (v.)(3)), uitsluitend dient ter collectieve uitoefening van dat recht, immers ter ''afschrikking van en verdediging tegen een gewapende aanval op één of meer partijen bij het Bondgenootschap''. Dit wordt niet anders doordat het bondgenootschap zich het recht voorbehoudt deze wapens mede in te zetten tegen een louter met conventionele wapens gepleegde aanval op een van de leden.

SVK heeft zich in dit verband ook erop beroepen dat het voorhanden hebben van de onderwerpelijke wapens strijdig is met een of meer grondrechten. Zij wijst daartoe vooreerst op het recht op leven zoals dat onder meer wordt gewaarborgd in art. 2 EVRM en art. 6 IVBPR en betoogt dat plaatsing van de kruisvluchtwapens dit recht schendt doordat dientengevolge het leven van Nederlandse burgers in gevaar wordt gebracht door de mogelijkheid van ongelukken met deze wapens in vredestijd en het risico van aanvallen ter uitschakeling van deze wapens of als represaille wegens het inzetten daarvan in oorlogstijd. Mede in verband met deze dreiging acht SVK ook het verbod van art. 3 EVRM geschonden. Ook dit betoog kan niet als juist worden aanvaard. Het enkele feit dat de mogelijkheid van ongelukken niet geheel is uitgesloten, is, ook al zou een dergelijk ongeluk ernstige gevolgen kunnen hebben, onvoldoende om aan te nemen dat de Nederlandse overheid door toe te stemmen in en mede te werken aan plaatsing van de onderwerpelijke wapens inbreuk maakt op de door SVK ingeroepen grondrechten.

Datzelfde geldt voor het risico dat het tot een gewapend conflict komt en dat dan de aanwezigheid of het inzetten van de onderwerpelijke wapens een vreemde overheid aanleiding zouden geven tot een aanval op Nederlands grondgebied.

3.7. Evenmin kan als juist worden aanvaard de stelling dat het voorhanden hebben van met kernkoppen uitgeruste kruisvluchtwapens als voorbereidingshandeling voor het in tijd van oorlog eventueel inzetten van die wapens onrechtmatig is omdat gebruik van die wapens in strijd is met een of meer regels van internationaal recht. Niet kan worden gezegd dat het huidige volkenrecht elk gebruik van wapens als de onderhavige verbiedt. Dat recht verbiedt wel bepaalde vormen van zulk gebruik, maar in het verdrag, met name in zijn art. 3 (zie hiervoor, nr. 3.1 onder (v)) ligt besloten dat de kruisvluchtwapens waarop het betrekking heeft, daartoe niet zouden worden ingezet en, zoals hiervoor onder 3.5 reeds overwogen, moet uitgangspunt zijn dat SVK niet aannemelijk heeft gemaakt dat gegronde vrees bestond voor gebruik van die wapens anders dan conform het verdrag.

3.8. Haar stelling dat de Staat door toe te stemmen in en mede te werken aan plaatsing van met kernkoppen uitgeruste kruisvluchtwapens zich jegens haar heeft schuldig gemaakt aan een onrechtmatige daad, heeft SVK ook doen rusten op het betoog dat de Staat dusdoende het hiervoor al genoemde Verdrag inzake de niet-verspreiding van kernwapens schond. In het midden kan blijven of burgers aan dit verdrag rechtstreeks rechten kunnen ontlenen, want bedoeld betoog faalt reeds op andere gronden. Immers, nu het verdrag uitdrukkelijk bepaalt dat de wapens onder de hoede en het toezicht blijven van de Amerikaanse Strijdkrachten (zie hiervoor, nr. 3.1 onder (v) (5)), terwijl het in het verdrag omtrent inzet van die wapens bepaalde (t.a.p. onder (v) (4)) erop neerkomt dat de beslissing daarover is voorbehouden aan andere dan de Nederlandse autoriteiten, kan niet worden gezegd dat Nederland ''direct'' of ''indirect'' ''overdracht'' van kernwapens dan wel de beschikkingsmacht daarover heeft aanvaard (een en ander in de zin van art. II van het Verdrag inzake de niet-verspreiding van kernwapens).

3.9. Bij het in de nrs. 3.6 t/m 3.8 overwogene heeft de Hoge Raad in het midden gelaten of aan alle regels van internationaal recht waarop SVK zich ter ondersteuning van haar hiervoor in nr. 3.2 weergegeven stelling heeft beroepen, door de burgers rechtstreeks rechten kunnen worden ontleend. Dit punt behoeft niet nader te worden onderzocht. Uit genoemde overwegingen volgt vooreerst dat bedoelde stelling van SVK niet als juist kan worden aanvaard; voorts dat het Hof haar op die stelling gebaseerde vorderingen terecht heeft afgewezen en ten slotte dat de middelen I t/m V, die zich daartegen keren, niet tot cassatie kunnen leiden.

3.10. In zijn rechtsoverweging 19 heeft het Hof de voor het eerst in appel geformuleerde vordering VII van SVK onderzocht. Het heeft geoordeeld dat deze vordering, die strekt tot het verkrijgen van een verklaring voor recht, niet kan worden toegewezen. Dat oordeel steunt op twee gronden. De eerste is dat de medewerking van de Staat aan plaatsing en gebruik van de onderwerpelijke kruisvluchtwapens niet als onrechtmatig valt aan te merken. Voor zover middel VI ertoe strekt deze grond aan te vallen, kan het om de hiervoor uiteengezette redenen niet tot cassatie leiden. De tweede grond van het Hof komt erop neer dat, naar zijn oordeel, eisers onvoldoende hebben gesteld om te kunnen aannemen dat zij voldoende belang erbij hebben dat reeds nu de gevorderde verklaring voor recht wordt gegeven. Dit oordeel geeft niet blijk van een onjuiste opvatting van de voor de toewijsbaarheid van een vordering als de onderhavige geldende eisen en kan voor het overige, verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard, in cassatie niet op juistheid worden getoetst. Dit oordeel is, mede gezien art. 5 van het verdrag (zie hiervoor, nr. 3.1 onder (v)), niet onbegrijpelijk. Voor zover middel VI zich ook tegen dit oordeel mocht keren, is het derhalve ook in zoverre vergeefs voorgesteld.

4. Beslissing

De Hoge Raad:

verwerpt het beroep;

veroordeelt SVK in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op ƒ 456,30 aan verschotten en ƒ 2.500,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president Martens als voorzitter en de raadsheren De Groot, Bloembergen, Roelvink en Davids, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Hermans op 10 november 1989.

Conclusie 23‑06‑1989

Inhoudsindicatie

Onrechtmatige overheidsdaad. Plaatsing van kruisvluchtwapens. Toetsing van verdrag aan andere verdragen en andere volkenrechtelijke normen.

RM

Nr. 13.698

Zitting 23 juni 1989

Mr. Mok

Conclusie inzake

STICHTING VERBIEDT DE KRUISRAKETTEN en 13.806 anderen

tegen

DE STAAT

Edelhoogachtbaar college,

1. Voorgeschiedenis.

1.1. Op 12 december 1979 kwam het zgn. NAVO-dubbelbesluit1.tot stand. De minister van Buitenlandse Zaken en van Defensie van de verdragsstaten die deelnemen in de geïntegreerde militaire structuur van het bondgenootschap besloten toen, als reactie op de opstelling van SS-20 raketten door de Sovjet-Unie, de NAVO-kernwapens voor de middellange afstand te moderniseren. Dit zou geschieden door plaatsing van Amerikaanse wapensystemen, t.w. 108 Pershing II-raketten en 464 kruisvluchtwapens, in West-Europa.

Tegelijkertijd besloten de ministers de Sovjet-Unie een aanbod te doen om te onderhandelen over wederzijdse beperkingen van de wapensystemen voor de middellange afstand2..

1.2. Ter uitvoering van dit besluit nam de Nederlandse regering op 1 juni 1984 de beslissing dat onder bepaalde voorwaarden 48 kruisvluchtwapens op Nederlands grondgebied geplaatst zouden worden3.. De voorwaarden hadden betrekking op het al dan niet tot stand komen van een wapenbeheersingsovereenkomst met de Sovjet-Unie en op het aantal door de Sovjet-Unie per 1 november 1985 geplaatste SS-20's. Over dat besluit vond op 13 juni 1984 een discussie in de Tweede Kamer plaats.

Op 1 november 1985 besloot de Nederlandse regering inderdaad tot plaatsing over te gaan. Daartoe werd een overeenkomst met de Verenigde Staten gesloten, vastgelegd in een briefwisseling van 4 november 19854..

Op 2 december 1985 werd het in noot 2 al genoemde wetsvoorstel tot goedkeuring van dat verdrag bij de Tweede Kamer ingediend. Na uitvoerige discussies in de Staten-Generaal werd het voorstel aanvaard5..

1.3. Op 8 december 1987 is te Washington tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie het Verdrag inzake de verwijdering van hun middellange-en kortere-afstandsraketten (‘’INF-verdrag’’)6.gesloten. Als gevolg daarvan zullen geen kruisvluchtwapens in Nederland worden geplaatst.

2. Verloop procedure.

2.1. Op 21 november 1984 hebben eisers van cassatie (hierna ook aan te duiden als SVK c.s) de Staat gedagvaard voor de rechtbank in Den Haag7.. Kort samengevat luidden de eisen dat de rechtbank voor recht zou verklaren dat de plaatsing van kruisraketten8.in Nederland jegens eisers onrechtmatig was en de Staat zou verbieden zulke wapens in Nederland te plaatsen. De vorderingen, zoals in appel geformuleerd (de nrs. I-VI daarvan zijn bijna gelijkluidend aan de oorspronkelijke eisen), zijn in het bestreden arrest opgenomen.

De rechtbank heeft zich onbevoegd verklaard van de vorderingen kennis te nemen.

2.2. Op door SVK c.s. ingesteld hoger beroep heeft het gerechtshof in Den Haag het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vorderingen afgewezen.

2.3. SVK c.s. hebben tegen het arrest van het hof tijdig beroep in cassatie ingesteld onder aanvoering van een zestal middelen.

Aangezien, t.g.v. de totstandkoming van het INF-verdrag, inmiddels vaststaat dat geen kruisraketten in Nederland zullen worden geplaatst, is het procesbelang van eisers alleen nog gelegen in de proceskosten. De rechtbank en het hof hebben alleen SVK en niet de andere eisers in de kosten veroordeeld. De tijdens de pleidooien voor de Hoge Raad aangesneden vraag of die andere eisers nog wel een belang hebben, lijkt mij een randprobleem; ik zal dat laten rusten.

3. Uitgangspunten in cassatie.

3.1. Uit het arrest van het hof zijn de volgende, in cassatie niet bestreden uitgangspunten af te leiden:

— ondanks de totstandkoming van het INF-akkoord houden SVK c.s. belang bij de zaak;

— de belangen die SVK c.s. door het instellen van hun vorderingen geldend hebben wensen te maken, zijn belangen die rechtens door art. 1401 BW worden beschermd;

— in het geding staat vast dat op Nederlands grondgebied geen kruisraketten zouden worden geplaatst, anders dan in het kader van het al genoemde plaatsingsverdrag, gesloten tussen Nederland en de Verenigde Staten;

— er bestond geen gegronde vrees voor gebruik van de in Nederland te plaatsen kruisraketten anders dan krachtens en conform het plaatsingsverdrag;

— de kruisraketten zouden worden uitgerust met kernkoppen; zij zouden worden toegewezen aan de NAVO teneinde uitsluitend het gemeenschappelijke bondgenootschappelijke doel te dienen van afschrikking van en verdediging tegen een gewapende aanval op één of meer partijen bij het bondgenootschap;

— de in Nederland te plaatsen kruisraketten zouden onder de hoede en het toezicht van de Amerikaanse strijdkrachten blijven; de Nederlandse regering zou faciliteiten ter beschikking stellen, zoals grond, aansluitingen op openbare nutsbedrijven en toegangswegen.

3.2. Uit de cassatiemiddelen (m.n middel I) is af te leiden dat eisers het standpunt van het hof (r.o. 11), inhoudende dat art. 94 Gw. niet inhoudt dat de rechter verdragen zou moeten toetsen aan een ieder verbindende bepalingen in andere verdragen (of aan besluiten van volkenrechtelijke organisaties), onderschrijven.

Anders dan het hof menen eisers echter dat de artt. 94 en 120 Gw. rechterlijke controle van de verenigbaarheid van verdragen met bepalingen van andere verdragen ook niet uitsluiten.

De vraag of zulke controle, toegespitst op het plaatsingsverdrag, toelaatbaar en geboden is, vormt de inzet van de onderhavige procedure.

4. Collisie?

4.1. Rechterlijke controle als hierboven omschreven komt eerst aan de orde als er sprake is van onverenigbaarheid, van ‘’collisie’’. Ervan uitgaande dat omstreden is of de rechter zulke controle mag uitoefenen, kan hij in twee verschillende richtingen werken.

Ten eerste kan hij nagaan of er sprake is van collisie. Bij ontkennende beantwoording van die vraag, kan de vraag of de rechter bij aanwezigheid van collisie een taak heeft, onbeantwoord blijven. Die weg heeft de Hoge Raad gevolgd in de beschikking van 4 maart 1988, RvdW 1988, 52.

Ten tweede kan hij nagaan of er voor hem, in het algemeen of althans in het betrokken geval, een taak ligt. Bij ontkennende beantwoording van die vraag, behoeft de vraag of sprake is van collisie geen behandeling meer.

Hieronder zal ik allereerst onderzoeken of vaststaat dat sprake is van collisie.

4.2. In de inleidende dagvaarding (10.2) zijn de relevante normen (waarmee het plaatsingsverdrag in strijd zou zijn) als volgt omschreven:

‘’— het is verboden inbreuk te maken op het recht op leven;

— het is verboden het recht op leven nodeloos in gevaar te brengen;

— het is verboden mensen bloot te stellen aan een vernederende of anderszins inhumane behandeling;

— het is verboden het recht op overleven in gevaar te brengen.’’

In diezelfde dagvaarding (hfdst. 8 en nrs. 10.3–10.6) en in latere processtukken is een groot aantal verdragen genoemd, waarin deze normen zijn vastgelegd9.. De belangrijkste daarvan lijken mij te zijn:

— het Rode Kruisprotocol I van 1977, Trb. 1980, 87;

— het humanitair oorlogsrecht als i.h.b. belichaamd in de Geneefse Conventies van 1949, Trb. 1951, 75;

— het Genocideverdrag, Trb. 1960, 32, 1966, 179;

— het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM);

— het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (Bupo-verdrag);

— het Non-proliferatieverdrag, Trb. 1968, 126.

4.3. Op twee wijzen zou volgens eisers door de plaatsing van kruisraketten met kernkoppen inbreuk op de genoemde normen kunnen worden gemaakt. Ten eerste door ongelukken en ten tweede door opzettelijk gebruik.

Dat door onopzettelijke oorzaken (ongelukken) levensbedreigende situaties zouden kunnen ontstaan, is niet feitelijk vastgesteld, maar het is wel plausibel. Evenwel lijkt mij niet vol te houden dat de plaatsing van installaties op zichzelf onrechtmatig zou kunnen zijn wegens de bedreiging voor het menselijk leven bij ongelukken, aangenomen dat die bedreiging feitelijk vast zou staan. Vele, zowel militaire als niet-militaire, installaties kunnen in die zin immers gevaar opleveren. De naam Tsjernobyl is in dit verband sprekend, maar men kan er reeksen andere industriële en mijnbouwkundige inrichtingen, alsmede vrijwel alle moderne transportmiddelen, aan toevoegen.

Wat het opzettelijke gebruik betreft, staat het defensieve doel van de plaatsing van kruisraketten in cassatie vast; vgl. hierboven, nr. 3.1, voorlaatste streepje. Overigens wijs ik in dit verband op de considerans en op de tekst, i.h.b. van de artt. 1 en 2, van het Noord-Atlantisch Verdrag10., op het NAVO-dubbelbesluit (zie noot 1) en op het plaatsingsverdrag11..

Eisers hebben aangevoerd12.dat het als defensie bestempelen van het gebruik van kernwapens niets verandert aan de gevolgen van het gebruik van kernwapens. Die stelling doet naar het mij voorkomt geen recht aan de uitgesproken bedoeling door de opstelling van kernwapens, waaronder de litigieuze — van kernkoppen voorziene — kruisraketten, oorlog te voorkomen overeenkomstig het oude dogma ‘’si vis pacem para bellum’’13..

Het staat ieder vrij t.o.v. die bedoeling, of de verwezenlijking daarvan, wantrouwen te koesteren en te vrezen dat wapens worden opgesteld met het doel ze te gebruiken, of althans dat de opstelling feitelijk gebruik ten gevolge zal hebben. Zulk wantrouwen berust echter op een beoordeling van politieke aard, waarmee de rechter zich niet kan en mag bezighouden.

Dat de NAVO zich het recht voorbehoudt als eerste kernwapens te gebruiken14., doet aan het bovenstaande niet af. Daaruit volgt immers geen offensief doel, doch slechts dat de kernwapens die in NAVO-verband voorhanden zijn óók dienen als afschrikkend middel tegen een aanval met ‘’conventionele wapens’’. Of het gebruik van conventionele wapens humaner is dan dat van kernwapens, is een kwestie van appreciatie. Hetgeen algemeen bekend is over de ervaringen in de Eerste en Tweede Wereldoorlog en in de conflicten daartussen en daarna lijkt aan de veronderstelling dat conventionele wapens humaner zouden zijn, overigens weinig steun te geven.

De beoordeling of de door de NAVO gehuldigde afschrikkingsstrategie een effectief en redelijk middel is om de vrede te bewaren, is van politieke aard en is daarom niet aan de rechter. Voor het geval men zou menen dat de rechter hier wel marginaal zou mogen toetsen (hetgeen ik overigens betwijfel) voeg ik hieraan toe geen basis te zien voor de stelling dat men hier in redelijkheid niet tot een positieve beoordeling zou kunnen komen. Voor een dergelijke beoordeling bestaan nl. wel argumenten. Het misschien belangrijkste daarvan is de op de plaatsing (en voorbereiding van verdere plaatsing, zoals in Nederland) gevolgde totstandkoming van het INF-akkoord. Een ander argument is dat althans Europa sedert 1945 een periode van vrede heeft gekend die langer is en waarin de vrede vollediger was dan tussen 1871 en 1914.

Ter voorkoming van misverstand en buiten de orde voeg ik aan het bovenstaande nog toe dat ik inzake de aanwezigheid van kernwapens en de uitbreiding daarvan eerder tot het standpunt van eisers dan tot dat van de Staat geneigd ben, maar op de persoonlijke opvatting van een rechter, en dus ook van een ambtenaar van het openbaar ministerie in zijn hoedanigheid van amicus curiae, komt het in deze niet aan.

4.4. In de procedure tot goedkeuring van het plaatsingsverdrag is de hier bedoelde problematiek niet uit het oog verloren. Ik wijs m.n. op het advies van de Raad van State15., op de memorie van toelichting16., op het verslag van een door de Tweede Kamer gehouden openbare hoorzitting17.en op de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer18.. Uit het advies van de Raad van State (p. 6/7) en de m.v.t. (p. 6/7) blijkt tevens waarom het plaatsingsverdrag, gezien zijn inhoudelijke vormgeving, niet in strijd was met het Non-proliferatieverdrag.

4.5. Uit het bovenstaande volgt dat er niet van mag worden uitgegaan dat de plaatsing van kruisraketten in strijd met de ingeroepen normen, en derhalve met de verdragen waarin die normen, volgens SVK c.s., belichaamd zijn, zou zijn geweest.

Dat betekent dat geen conflict tussen het plaatsingsverdrag en andere verdragen kan worden vastgesteld. Daarop stuiten alle middelen af.

5. Toetsing van verdragen; voorrang

5.1. Toetsing van een wettelijke regeling aan een andere wettelijke regeling veronderstelt een hiërarchische verhouding: een ministeriële regeling kan getoetst worden aan een a.m.v.b., een a.m.v.b. aan een wet in formele zin, een wet in formele zin aan een (een ieder verbindende) verdragsbepaling.

Hier gaat het om toetsing van een verdrag aan andere verdragen. Soms bestaat inderdaad tussen verschillende verdragen een hiërarchische verhouding. Er zijn verdragsbepalingen die van hogere orde zijn dan andere verdragsbepalingen. Dat geldt bijv. voor art. 103 VN-verdrag en voor ‘’ius cogens’’ in het algemeen en ook voor (althans sommige) bepalingen van Europees Gemeenschapsrecht19..

In het algemeen echter bestaat tussen verschillende verdragen geen hiërarchische rangorde. Aldus, bijzonder krachtig, Seidl-Hohenveldern20.:

‘’Das Volkerrecht kennt abgesehen vom jus cogens (…) keine Rangunterschiede zwischen einzelnen Verträgen. Es kann also keine höherrangigen Verträge geben, vor denen minderrangige Verträge zurücktreten müssten. Der SVN21.oder der Europäischen Menschenrechtskonvention kommt also kein höherer Rang zu als dem banalsten Verwaltungsubereinkommen, das Detailregelungen für Grenzbahnhöfe trifft.’’

Andere auteurs komen, in verschillende bewoordingen, tot hetzelfde resultaat22..

5.2. De bedoeling van het amendement-Serrarens dat, bij de Grondwetsherziening van 1953, de voorloper van het huidige art. 94 Gw. tot stand bracht, was ‘’het primaat van internationale overeenkomsten boven wettelijke voorschriften vast te leggen’’, aldus de heer Serrarens bij de toelichting op zijn amendement tijdens de openbare behandeling van het ontwerp-Grondwetswijziging in eerste lezing door de Tweede Kamer23..

Tijdens het vervolg van de discussie is door het kamerlid Oud opgeworpen dat het amendement ook de toetsing van verdragen aan andere verdragen mogelijk maakte24.. Dit kamerlid was daar overigens geen voorstander van, maar ontleende aan zijn opvatting een grond om het amendement te bestrijden en hij vond toen de minister van Binnenlandse Zaken Beel aan zijn kant25..

Het kamerlid Romme daarentegen was van mening dat onder ‘’wettelijke voorschriften’’ in de zin van het amendement (welke woorden ook thans nog in art. 94 Gw. voorkomen) geen verdragsbepalingen verstaan moesten worden. Bij de openbare behandeling van het ontwerp in de Eerste Kamer sloot minister Beel zich hierbij, onder herroeping van zijn eerdere opvatting, aan26.. Gezien de strekking van het amendement, zoals door de voorsteller in de Tweede Kamer uiteengezet (zie hierboven), lijkt dat juist27.. Bovendien spoort deze zienswijze met de uiteengezette volkenrechtelijke opvatting dat er in het algemeen geen hiërarchische rangorde tussen verschillende verdragen bestaat.

5.3. Tenslotte verdient in dit verband nog vermelding dat het arrest-Nyugat van de Hoge Raad28.past in de hierboven uiteengezette zienswijze. De HR heeft daarin overwogen:

a. met het toenmalige art. 66 Gw. (nu art. 94 Gw.) is bedoeld de strijd te beslechten over de vraag in hoeverre de Nederlandse rechter het Nederlands29.recht op strijd met het internationale recht mag toetsen;

b. de grondwetgever heeft deze toetsing uitdrukkelijk willen beperken tot de gevallen van de in dat artikel vermelde zelfwerkende bepalingen van overeenkomsten.

Het sub b. overwogene zou men kunnen uitleggen als: de bepaling van art. 66/94 Gw. mag niet extensief worden uitgelegd.

5.4. Van toetsing (van een regel van lagere rangorde aan één van hogere rangorde) moet de bepaling van voorrang (tussen twee regels van gelijke rangorde) worden onderscheiden.

Bepaling van voorrang kan noodzakelijk zijn wanneer een bepaalde rechtsverhouding of rechtstoestand wordt beheerst door twee tegenstrijdige rechtsregels (van gelijke rangorde). Anders dan bij toetsing is dan geen sprake van onverbindendverklaring of buiten toepassingverklaring van een rechtsregel. Er wordt alleen gekozen welke van de twee tegenstrijdige rechtsregels de betrokken rechtsverhouding of rechtstoestand beheerst.

Met het op deze wijze onderscheiden tussen voorrangbepaling en toetsing, wijk ik enigszins af van wat ik eerder heb betoogd in de c.o.m. bij de al genoemde beschikking HR 4 maart 1988, RvdW 1988, 5230.. Aldaar beschouwde ik voorrangbepaling nog als een species van het genus toetsing. Bij nader inzien lijkt het zuiverder beide verschijnselen naast elkaar te stellen.

Wel onderschrijf ik nog de t.a.p. gegeven omschrijving van het verlenen van voorrang:

‘’Indien in een aanhangig geding (rechtstreeks werkende) bepalingen van verschillende verdragen (in beginsel) van toepassing zijn en daartussen een conflict bestaat, zal de rechter moeten beslissen welk verdrag voorrang heeft. Daarvoor bestaan bepaalde regels, die zijn gecodificeerd in het verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht31.met name in de artt. 30 en 53 daarvan.’’

Aanvullend merk ik nog op dat volgens het vierde lid van art. 30 van het verdrag inzake het verdragenrecht, voor het geval de partijen bij een eerder verdrag niet alle partij zijn bij een later verdrag, in de betrekkingen tussen die partijen het lex posterior-beginsel geldt32..

5.5. Ook als men aanneemt dat de artt. 94 en 120 Gw. op zichzelf toetsing van het ene verdrag aan het andere niet verbieden, de Grondwet geeft evenmin een basis aan een dergelijke toetsing. Volkenrechtelijk gezien moet men aannemen dat er (afgezien van gevallen waarin zulks uitdrukkelijk is bepaald en van ius cogens) geen rangorde tussen verdragen bestaat, zodat er ook van toetsing geen sprake kan zijn.

Nog afgezien van de sub 4.4 bereikte slotsom loopt middel I hierop vast.

6. Ius cogens.

6.1. Een verdrag dat in strijd is met een dwingende norm van algemeen volkenrecht (a peremptory norm of general international law), oftewel met ‘’ius cogens’’, is nietig. Aldus is gecodificeerd in de art. 53 en 61 Weens Verdragenrecht-verdrag.

In de Nederlandse tekst van het genoemde artikel 53 wordt het begrip ius cogens als volgt omschreven:

‘’een norm die aanvaard en erkend is door de internationale gemeenschap van Staten in haar geheel als norm, waarvan geen afwijking is toegestaan en die slechts kan worden gewijzigd door een latere norm van algemeen volkenrecht van dezelfde strekking.’’33.

In de literatuur wordt veelal aangenomen dat een volkenrechtelijke regel niet licht tot ius cogens mag worden bestempeld34..

6.2. Terecht m.i. heeft het hof in r.o. 13 overwogen dat niet kan worden aangenomen dat plaatsing van kernwapens in strijd is met ius cogens. Uit het enkele feit dat de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad zulke wapens bezitten kan immers worden afgeleid dat de onrechtmatigheid van zulk bezit niet door de internationale volkerengemeenschap als geheel wordt aanvaard. Het hof spreekt ook nog over het gebruik van zulke wapens, maar dat kan hier buiten beschouwing blijven.

6.3. Hieruit volgt dat middel III, dat zich tegen r.o. 13 keert, faalt.

6.4. Het falen van middel III brengt mee dat eisers bij middel II geen belang hebben. Dat middel bestrijdt de r.o. 11 en 12. Aangezien het arrest van het hof op de in r.o. 13 ten overvloede gegeven overweging kan steunen, zou het slagen van middel II toch niet tot vernietiging leiden.

Overigens slaagt middel II niet. In het midden latend of het hof zich in de r.o. 11 en 12 terecht op de Grondwet beroept, is zijn beslissing in elk geval juist.

Nederland had zich niet, wegens strijd met ius cogens, eenzijdig aan het plaatsingsverdrag kunnen onttrekken. Die reden zou er ten hoogste toe kunnen leiden de procedure van de artt. 65 e.v. van het Weens verdrag inzake het verdragenrecht in werking te stellen35..

Ik sluit niet uit dat de Nederlandse rechter, die een verdrag in strijd acht met ius cogens, zou kunnen verstaan dat de regering die procedure in werking zou dienen te stellen. Dit is in de onderhavige zaak echter niet gevorderd.

7. Middelen IV-VI

7.1. Middel IV heeft naar mijn inzicht geen zelfstandige betekenis. Het voegt niets toe aan de voorafgaande middelen en deelt het lot daarvan.

7.2. Middel V heeft als uitgangspunt dat het plaatsingsverdrag in strijd met toepasselijke regels van volkenrecht zou zijn.

Hierboven is al betoogd dat een dergelijke collisie ten eerste niet aanwezig is en ten tweede niet door de rechter vastgesteld zou kunnen worden. Gezien het onder 6.4 betoogde geldt dit hier ook voor eventuele strijd (volgens het hof, m.i. terecht, overigens niet aanwezig) met ius cogens.

7.3. Middel VI bestrijdt r.o. 19. Of het aldaar door het hof overwogene al dan niet in overeenstemming met de rechtspraak van de Hoge Raad36.is (eisers hebben betoogd dat de overweging van het hof niet op de rechtspraak van de HR kan steunen37.) kan m.i. buiten beschouwing blijven.

Het hof heeft allereerst vastgesteld dat medewerking van de Staat aan de plaatsing van kruisraketten niet als een onrechtmatige daad kan worden aangemerkt, hetgeen in middel VI niet bestreden wordt. In dit uitgangspunt lijkt mij de door het hof gemaakte gevolgtrekking dat daarmee ook de stelling van eisers, dat van hen niet mag worden verlangd aan zulk onrechtmatig handelen van de Staat mede te werken, valt, begrijpelijk en logisch, of zelfs dwingend.

Van de vraag of voor ieder van appellanten een grond zou bestaan op een toekomstig tijdstip zulke medewerking te verlenen, heeft het hof beslist dat deze destijds (‘’thans’’) niet in algemene zin kon worden beantwoord. Die beslissing is van feitelijke aard en voldoende en begrijpelijk gemotiveerd, zodat zij in cassatie onaantastbaar is. Overigens bestrijdt het middel, als ik het goed zie, die beslissing ook niet.

Eén en ander brengt mee dat ook middel VI vruchteloos is voorgesteld.

8. Conclusie

Mijn conclusie strekt tot verwerping van het beroep met veroordeling van SVK in de cassatiekosten.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.