HR, 27-06-1986, nr. 12700

HR, 27-06-1986, nr. 12700

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 27‑06‑1986

Inhoudsindicatie

Rechtspersonenrecht. Bevoegdheid van milieuvereniging om als procespartij op te treden. Bundeling van belangen; efficiënte rechtsbescherming.

27 juni 1986

Eerste Kamer

Nr. 12.700

AB

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

1. CONTACT MILIEUBESCHERMING NOORD-HOLLAND,

gevestigd te Zaandam,

2. VERENIGING MILIEUDEFENSIE,

gevestigd te Amsterdam,

3. DE OEVERLANDEN BLIJVEN,

gevestigd te Amsterdam,

EISSERESSEN tot cassatie,

advocaat: Mr. R.A.A. Duk,

t e g e n

GEMEENTE AMSTERDAM,

zetelend te Amsterdam,

VERWEERSTER in cassatie,

advocaat: Mr. R.M. Schutte.

1. Het geding in feitelijke instanties

Eiseressen tot cassatie — verder te noemen de milieuverenigingen — hebben bij exploot van 20 januari 1984 verweerster in cassatie — verder te noemen de Gemeente — gedagvaard voor de President van de Rechtbank te Amsterdam en gevorderd

I.a. de Gemeente te veroordelen binnen één week na betekening van het in deze zaak te wijzen vonnis het storten van bagger afkomstig uit de Amsterdamse grachten in de Nieuwe Meer te staken;

b. subsidiair de Gemeente te veroordelen binnen een week na betekening van het in deze zaak te wijzen vonnis het storten van meergenoemd bagger in de Nieuwe Meer te staken, voor zover deze bagger aan PAK-verbindingen en cadmium, koper, lood, chroom, zink en olie de in punt 4. van de inleidende dagvaarding bedoelde B-waarde overschrijdt;

c. de Gemeente te veroordelen binnen één week na betekening van het in deze zaak te wijzen vonnis het storten van meergenoemd bagger in de Nieuwe Meer te staken, zolang geen duidelijke richtlijnen door de kwaliteitsbeheerder, het Hoogheemraadschap van Rijnland, zijn gegeven;

alles op straffe van een dwangsom van ƒ 10.000,-- voor elke keer dat de Gemeente het in deze zaak te geven verbod overtreedt.

Nadat de Gemeente tegen die vordering verweer had gevoerd en de milieuverenigingen hun eis hadden gewijzigd, heeft de President bij vonnis van 1 maart 1984 de vordering afgewezen.

Tegen dit vonnis hebben de milieuverenigingen hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam.

Bij arrest van 8 november 1984 heeft het Hof het vonnis van de President vernietigd en de milieuverenigingen niet-ontvankelijk verklaard.

Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het Hof hebben de milieuverenigingen beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De Gemeente heeft geconcludeerd tot referte.

De zaak is voor de milieuverenigingen bepleit door haar advocaat.

De conclusie van de Advocaat-Generaal Mok strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof.

3. Beoordeling van het middel

3.1 De milieuverenigingen hebben in kort geding gevorderd dat de Gemeente zal worden veroordeeld — kort samengevat — het storten van bagger afkomstig uit de Amsterdamse grachten in de Nieuwe Meer te staken zolang de vereiste vergunningen niet zijn afgegeven, althans dit storten ten dele of tijdelijk te staken. Deze vorderingen hebben de milieuverenigingen onder meer hierop gegrond dat de Gemeente voor dit storten geen vergunning heeft krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en dat de Gemeente door te handelen als zij doet schade toebrengt aan de belangen die de milieuverenigingen blijkens hun doelomschrijvingen, die in de dagvaarding zijn weergegeven, beogen te behartigen.

Nadat de President de vorderingen van de milieuverenigingen op andere gronden had afgewezen, heeft het Hof, beslissend op het door hen ingestelde hoger beroep, ambtshalve de milieuverenigingen in hun vorderingen niet-ontvankelijk verklaard. Dit oordeel heeft het Hof hierop gegrond — kort samengevat — dat de milieuverenigingen niet enig concreet eigen belang hebben gesteld dat zou zijn aangetast, en een zodanig belang ook anderszins niet aannemelijk is geworden, terwijl de omstandigheid dat de milieuverenigingen zich door middel van hun statutaire doelstellingen de behartiging van de aldaar omschreven (algemene) belangen aantrekken, nog niet meebrengt dat deze belangen daardoor hun eigen belang geworden zijn en de gestelde aantasting van die belangen door de Gemeente jegens hun onrechtmatig zou zijn, zodat hun te dier zake rechtsingang zou toekomen.

Tegen deze beslissing richt zich het middel.

3.2 Het middel treft doel. Uitgangspunt dient weliswaar te zijn dat de enkele doelomschrijving van een rechtspersoon deze nog niet bevoegd maakt om ter zake van aantasting van de belangen waarvan zij blijkens die omschrijving de behartiging op zich heeft genomen, bij de burgerlijke rechter een vordering in te stellen, maar uitzonderingen daarop zijn denkbaar. Een zodanige uitzondering doet zich hier voor.

In de eerste plaats lenen de belangen die bij een vordering als de onderhavige — in wezen strekkende tot het verkrijgen van een verbod tot verdere aantasting van het milieu — betrokken zijn zich tot een ‘’bundeling’’ als door het optreden in rechte van de milieuverenigingen is tot stand gebracht; bij gebreke van de mogelijkheid van een zodanige bundeling zou integendeel een efficiënte rechtsbescherming tegen een dreigende aantasting van deze belangen — die in de regel grote groepen burgers te zamen raken, terwijl de gevolgen van een eventuele aantasting ten aanzien van ieder van die burgers zich vaak moeilijk laten voorzien — niet onaanzienlijk kunnen worden bemoeilijkt.

Daarbij verdient nog de opmerking dat — anders dan het Hof kennelijk heeft aangenomen de hier gebundelde belangen behoren tot de soort die valt onder de bescherming die art. 1401 BW bedoelt te bieden; zulks geldt mede voor het in de onderhavige zaak meespelende belang om niet door zonder vergunning uitgevoerde gedragingen, als door de milieuverenigingen aan de Gemeente verweten, de hieronder nog aan de orde komende mogelijkheid te verliezen om in een vergunningsprocedure krachtens de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne met gebruikmaking van de daarbij gegeven waarborgen tijdig voor de voormelde belangen op te komen.

In de tweede plaats is van betekenis dat in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne, die van toepassing is op vergunningen aan te vragen krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, voor wat betreft de bevoegdheid tot bezwaar en beroep niet alleen is bepaald dat deze in beginsel toekomt aan ‘’een ieder’’ (zij het dat het beroep is beperkt tot degenen die reeds bezwaar hadden aangetekend of daartoe niet in staat waren), maar ook uitdrukkelijk is aangegeven (art. 79) dat ‘’ten aanzien van privaatrechtelijke organisaties de belangen met het oog waarop zij in het leven zijn geroepen, als hun belangen beschouwd’’ worden. Met deze — mede in het licht van de parlementaire geschiedenis van die wet voorbehoudloze — toelating van verenigingen als de onderhavige in de administratieve fase, waar het gaat om inspraak ter zake van de vergunning, is niet te verenigen dat niet door dezelfde verenigingen in kort geding zou kunnen worden opgekomen tegen gedragingen, waarvan zij menen dat deze ten onrechte zonder vergunning plaatsvinden en die in beginsel tot aantasting kunnen leiden van de belangen waarvoor de vereniging blijkens haar doelomschrijving opkomt. Dit brengt tevens mee dat het niet op zijn plaats zou zijn om in een geval als het onderhavige nadere eisen voor de ontvankelijkheid te stellen, zoals bijv. ter zake van representativiteit of feitelijke werkzaamheden.

4. Beslissing

De Hoge Raad:

vernietigt het arrest van het Gerechtshof te Amsterdam van 8 november 1984;

verwijst de zaak naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing;

reserveert de kosten van het geding in cassatie tot de einduitspraak;

begroot deze kosten tot op deze uitspraak aan de zijde van de milieuverenigingen op ƒ. 524,-- aan verschotten en ƒ 2.000,--, voor salaris en aan de zijde van de Gemeente op ƒ. 456,30 aan verschotten en ƒ. 500,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de raadsheren Mrs. Snijders, als voorzitter, De Groot, Hermans, Bloembergen en Boekman, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president Ras op 27 juni 1986.

Conclusie 27‑06‑1986

Inhoudsindicatie

Procesrecht. Collectieve actie. Ontvankelijkheid

ap

Nr. 12.700

Zitting 18 april 1986

(bij vervroeging)

Kort geding

Mr. Mok

Conclusie inzake:

1. CONTACT MILIEUBESCHERMING NOORD-HOLLAND

2. VERENIGING MILIEUDEFENSIE

3. DE OEVERLANDEN BLIJVEN

tegen

GEMEENTE AMSTERDAM

Edelhoogachtbaar college,

1. Korte beschrijving van de zaak.

De gemeente Amsterdam baggert jaarlijks uit de Amsterdamse grachten een hoeveelheid van 80.000 à 100.000 m3 ‘’specie’’ op. Reeds sedert 1920 wordt deze baggerspecie gestort in (zandputten in) de Nieuwe Meer1.. De drie als eiseressen tot cassatie optredende rechtspersoonlijkheid bezittende verenigingen (hierna aan te duiden als de milieuverenigingen) hebben de gemeente in kort geding gedagvaard voor de president van de rechtbank te Amsterdam en daarbij het staken van de stortingen geëist, althans zolang de gemeente niet over de vereiste vergunning zou beschikken. Volgens de milieuverenigingen had de gemeente voor de betrokken stortingen niet de krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren dan wel de Wet chemische afvalstoffen vereiste vergunning. Subsidiair vorderden de milieuverenigingen een zodanig verbod voor zover de bagger te veel chemische verbindingen bevatte; om welke chemische verbindingen en welke hoeveelheden het ging is in de inleidende dagvaarding omschreven. Meer subsidiair hadden de milieuverenigingen gevorderd dat de gemeente verboden zou worden bagger in de Nieuwe Meer te storten zolang geen richtlijnen waren gegeven voor de waterkwaliteitsbeheerder van de Nieuwe Meer (het Hoogheemraadschap van Rijnland).

De materiële grondslag van de vorderingen was dat de gemeente door de stortingen schade toebracht aan de kwaliteit van het milieu in de Nieuwe Meer. Naast dit rechtstreekse effect zouden de stortingen ook verspreiding van de veroorzaakte vervuiling o.m. via het grondwater en via opname in de voedselketen veroorzaken.

De president van de rechtbank heeft de milieuverenigingen, gelet op de statutaire doelstellingen van ieder van hen, in hun vordering ontvangen. Hij heeft de gevraagde voorzieningen geweigerd om redenen die in deze cassatieprocedure buiten beschouwing kunnen blijven.

Op door de milieuverenigingen ingesteld hoger beroep heeft het gerechtshof te Amsterdam ambtshalve beslist dat de verenigingen niet in hun vordering ontvangen konden worden. Het hof heeft daarbij overwogen dat enig concreet eigen belang van de verenigingen niet was gesteld of anderszins aannemelijk geworden. De omstandigheid dat die milieuverenigingen zich d.m.v. hun statutaire doelstelling de behartiging van algemene belangen aantrekken, brengt volgens het hof nog niet mee dat die belangen daarmee het belang van de verenigingen geworden zijn, zodat de verenigingen te dier zake rechtsingang zou toekomen.

Tegen die niet-ontvankelijkverklaring hebben de milieuverenigingen beroep in cassatie ingesteld onder aanvoering van een middel volgens welk het arrest van het hof in strijd met het recht is.

2. Collectieve acties.

Kort geleden heb ik, n.a.v. een andere zaak, de gelegenheid gehad in te gaan op de toelaatbaarheid van collectieve of groepsacties2.. In de conclusie in die zaak zijn, rechtstreeks of door verwijzing, de van belang zijnde rechtspraak en literatuur genoemd. Kortheidshalve veroorloof ik mij daarnaar te verwijzen.

Ik voeg hier aan toe dat tussen beide zaken overigens belangrijke verschillen bestaan. In de eerste plaats ging het in de eerdere zaak om bundeling van de belangen van een aantal (met name aanwijsbare) individuen. In de onderhavige zaak daarentegen is een algemeen of collectief belang in het geding. Weliswaar zal dit individuele belangen kunnen omvatten, nl. van hen die in de nabijheid van de Nieuwe Meer wonen of daar (regelmatig dan wel incidenteel) verblijven, maar wie die individuen precies zijn zal niet precies aan te geven zijn, terwijl er, door het gestelde indirecte effect, ook andere gelaedeerden kunnen zijn. Het indirecte effect kan, indien het zich zou voordoen, de volksgezondheid bedreigen, waarmee typisch een algemeen belang is gemoeid. Een ander verschil is dat het in de eerdere zaak ging om de contractuele relaties tussen de gemeente en de individuen voor wier belang een organisatie (de Consumentenbond) opkwam, terwijl in de onderhavige zaak de gemeente volgens de eisende organisaties een onrechtmatige daad zou hebben begaan.

3. Het cassatiemiddel.

Beslissingen als die van de president van de Amsterdamse rechtbank in de onderhavige zaak, zijn in de lagere rechtspraak veelvuldig gegeven3..

Aan de Hoge Raad is, voor zover ik kon nagaan, de vraag van de toelaatbaarheid van een collectieve actie ter behartiging van een algemeen belang, zoals hier (althans mede) aan de orde is, nog niet voorgelegd. Aangezien hier slechts de ontvankelijkheidsvraag aan de orde is beperk ik mij tot het processuele belang van de milieuverenigingen. Of sprake is van een onrechtmatige daad en of de eventueel geschonden norm wel strekt tot bescherming van het door de milieuverenigingen behartigde belang zijn vragen die eerst onderzocht kunnen worden wanneer eiseressen in hun vorderingen ontvankelijk geacht zijn.

Volgens Verburgh is een groep met rechtspersoonlijkheid die voor zichzelf een actie instelt ter behartiging van algemene belangen c.q. het algemeen belang niet-ontvankelijk, maar hij zou dat volgens deze auteur wel moeten zijn4.. Ook andere auteurs hebben bepleit dat organisaties die een algemeen belang behartigen, ook buiten in de wet geregelde gevallen, voor het belang bij de gewone rechter op moeten kunnen komen wanneer het gaat om het verkrijgen van een rechterlijk verbod of bevel, dan wel een verklaring voor recht5..

Op zichzelf zou denkbaar zijn geweest dat de milieuverenigingen niet op eigen titel, doch als vertegenwoordigsters van rechtstreeks gelaedeerden zouden zijn opgetreden. Als gelaedeerden zouden dan bijvoorbeeld omwonenden kunnen worden aangemerkt, waarvan sommigen wellicht lid zouden zijn (of zouden willen worden) van een van de verenigingen en die wellicht ook wel procesvolmachten zouden hebben willen geven. Ik zie echter niet in welk nut dergelijke formele uiterlijkheden zou kunnen hebben, vooral bij verbodsacties als hier zijn ingesteld. (Indien een rechtstreeks gelaedeerde concrete schade zou stellen en daarvoor schadevergoeding zou claimen, lag het anders.)

Juist omdat het milieubelang (hier: het belang verontreiniging van een oppervlaktewater tegen te gaan) een typisch belang van de collectiviteit is, zijn collectieve acties om te verhinderen dat het milieu op onwettige wijze (de stelling van de milieuverenigingen) bedreigd wordt, zinvol.

Steun voor die opvatting meen ik ook te kunnen vinden in het arrest van de Hoge Raad in de zaak-ZOROT6., en wel m.n. in de door mij gecursiveerde woorden uit de volgende passage:

‘’De aard van zulk een vordering en van de daarbij betrokken individuele belangen verzet er zich tegen om aan te nemen dat die belangen zouden kunnen worden 'gebundeld' op de door de Stichting voorgestane wijze, die er op neerkomt dat de Stichting, enkel op grond van haar statutaire doelstelling en haar 'feitelijke werkzaamheden' op het door de statuten bestreken terrein, op eigen naam — met handhaving van de anonimiteit van de bewoners — een vordering als de onderhavige zou kunnen instellen.’’

In dat arrest was de anonimiteit van de rechtstreeks belanghebbenden een wezenlijk element. Het ging om hun (individuele) belangen en zij zouden zelf een vordering hebben kunnen instellen, ware het niet dat zij anoniem wensten te blijven. In de onderhavige zaak daarentegen gaat het niet om de anonimiteit van de rechtstreeks belanghebbenden. Waarschijnlijk hadden de milieuverenigingen best de namen van een paar omwonenden van de Nieuwe Meer kunnen noemen. Waar het hier wel om gaat is dat de aard van de belangen die de milieuverenigingen behartigen anders (nl. algemeen) is dan in de zaak-ZOROT. Vrijwel steeds vallen algemene belangen samen met bepaalde individuele belangen, maar die laatste zijn in de onderhavige zaak secundair.

De omstandigheid dat de volgens de milieuverenigingen bedreigde belangen algemene belangen zijn, welke belangen die verenigingen zich krachtens hun statutaire doelstellingen aantrekken (r.o. 4 van het vonnis van de rechtbankpresident en r.o. 3, tweede alinea, van het arrest van het hof) zou m.i. voldoende moeten zijn. Door daarenboven te verlangen dat een concreet eigen belang zou zijn aangetast (althans zou worden bedreigd) heeft het hof een eis gesteld die geen steun vindt in het recht.

Het middel slaagt derhalve.

4. Kosten.

M.b.t. de cassatiekosten wijs ik erop dat de gemeente de bestreden beslissing niet heeft uitgelokt; deze is ambtshalve gegeven. In cassatie heeft de gemeente zich onvoorwaardelijk gerefereerd. Er is derhalve geen aanleiding haar thans in de cassatiekosten te veroordelen.

5. Conclusie.

Ik concludeer tot vernietiging van het bestreden arrest, tot verwijzing van de zaak naar hetzelfde of een ander hof en tot reservering van de beslissing over de kosten tot de einduitspraak.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.