HvJ EU, 10-07-2014, nr. C-198/13

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2008/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB L 283, blz. 36), en van artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen V. M. Julian Hernández, C. Eddine Adel, J. Morales Ciudad, B. Madrid Madrid, M. Selles Orozco, A. Martí Juan en S. Debbaj enerzijds en Reino de España (Subdelegación del Gobierno de España en Alicante) [Koninkrijk Spanje (subdelegatie van de Spaanse regering te Alicante); hierna: ‘Subdelegación’], Puntal Arquitectura SL, Obras Alteamar SL, Altea Diseño y Proyectos SL, Á. Muñoz Sánchez en V. Orozco Miro anderzijds, over de betaling van een bedrag gelijk aan het loon van verzoekers in het hoofdgeding dat tijdens de procedure waarin zij hun ontslag hebben aangevochten, verschuldigd is geworden na de 60ste werkdag volgende op de instelling van het beroep tegen hun ontslag tot en met de datum van betekening van het vonnis waarbij de nietigheid van deze ontslagen is vastgesteld.

Op 16 december 2008 hebben verzoekers in het hoofdgeding bij de Juzgado de lo Social nr. 1 te Benidorm hun ontslag aangevochten ten aanzien van hun werkgevers, te weten Puntal Arquitectura SL, Obras Alteamar SL, Altea Diseño y Proyectos SL, Muñoz Sánchez en Orozco Miro.

Bij vonnis van 2 oktober 2009 heeft deze rechtbank de nietigheid van deze ontslagen vastgesteld en de arbeidsverhouding tussen verzoekers in het hoofdgeding en Obras Alteamar SL en Altea Diseño y Proyectos SL beëindigd verklaard wegens de stopzetting van de activiteiten van laatstgenoemde ondernemingen. Bij dit vonnis zijn deze twee ondernemingen veroordeeld tot betaling aan verzoekers in het hoofdgeding van ontslagvergoedingen en het loon dat sinds hun ontslag verschuldigd was geworden, daaronder begrepen het loon dat tijdens de procedure tot betwisting van deze ontslagen had moeten worden uitgekeerd. Bij dit vonnis heeft deze rechtbank voorts het Fondo de Garantía Salarial (loonwaarborgfonds; hierna: ‘Fogasa’) gelast om de betaling van deze bedragen subsidiair te waarborgen met inachtneming van de wettelijke grenzen.

Op 11 juni 2010 zijn de twee voormelde ondernemingen voorlopig insolvent verklaard.

Nadat verzoekers in het hoofdgeding tevergeefs hadden getracht om tenuitvoerlegging te verkrijgen van het vonnis van de Juzgado de lo Social nr. 1 te Benidorm van 2 oktober 2009 tegen deze ondernemingen, hebben zij de betaling van de bij dit vonnis vastgestelde bedragen, binnen de wettelijke grenzen, van het Fogasa gevorderd.

Vervolgens hebben zij de Subdelegación verzocht om betaling van een bedrag gelijk aan het loon dat tijdens de procedure waarin zij hun ontslag hebben aangevochten, verschuldigd was geworden na de 60ste werkdag volgende op de instelling van hun beroep tot aan de betekening van het vonnis waarbij de nietigheid van deze ontslagen is vastgesteld. De Subdelegación heeft dit verzoek op 9 november 2010 afgewezen op grond dat de betrokken ontslagen volgens voormeld vonnis niet onrechtmatig, maar nietig waren.

Tegen dit besluit hebben verzoekers in het hoofdgeding op 25 november 2010 beroep ingesteld bij de Juzgado de lo Social nr. 1 te Benidorm, met het verzoek de Subdelegación te veroordelen tot betaling van voormeld bedrag.

De nationale regeling verplicht de Spaanse Staat slechts de lonen uit te keren die verschuldigd zijn geworden bij het verstrijken van de 60ste dag na het instellen van het beroep tegen het ontslag, voor zover het ontslag onrechtmatig is verklaard, en niet wanneer het ontslag nietig is verklaard. De verwijzende rechter vraagt zich af of deze ongelijke behandeling tussen een werknemer wiens ontslag onrechtmatig is verklaard en een werknemer wiens ontslag nietig is verklaard, in strijd is met artikel 20 van het Handvest.

In dit verband preciseert de verwijzende rechter dat het wezenlijke verschil tussen een onrechtmatig ontslag en een nietig ontslag er volgens de nationale regeling in bestaat dat in het eerste geval de werkgever de werknemer niet weer in dienst hoeft te nemen, maar de arbeidsovereenkomst onder betaling van een schadevergoeding kan beëindigen, terwijl in het tweede geval de werkgever verplicht is om de werknemer weer in dienst te nemen. Niettemin kan de nationale rechter ingeval de werkgever zijn activiteiten heeft stopgezet, de verplichting om de werknemer wiens ontslag nietig is verklaard weer in dienst te nemen, vervangen door de beëindiging van de arbeidsovereenkomst met betaling van een vergoeding. In al deze gevallen is de werkgever verplicht om de werknemer het loon uit te betalen dat verschuldigd is geworden tijdens de procedure waarin het ontslag wordt aangevochten.

Wat de verplichting van de Spaanse Staat betreft om het loon te betalen dat tijdens de procedure waarin het ontslag wordt aangevochten, verschuldigd is geworden na de 60ste werkdag volgende op het instellen van het beroep, merkt de verwijzende rechter op dat de voornaamste schuldeiser van deze verplichting volgens de rechtspraak van het Tribunal Supremo (hoogste Spaanse rechter) de werkgever is, die niet het slachtoffer mag worden van vertraging bij gerechtelijke procedures. Werknemers kunnen dat loon op grond van artikel 116, lid 2, LPL slechts rechtstreeks van de Spaanse Staat vorderen door subrogatie in dit recht van de werkgever, wanneer laatstgenoemde insolvent is en dit loon niet is uitgekeerd. Aangezien de werkgever in geval van een nietig ontslag de Spaanse Staat niet om terugbetaling van het uitbetaalde loon kan verzoeken, kunnen de werknemers die door een dergelijk ontslag zijn getroffen niet in de rechten van hun insolvente werkgever treden en de achterstallige lonen van de staat vorderen.

In deze omstandigheden heeft de Juzgado de lo Social nr. 1 te Benidorm de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/94 valt, voor zover zij bepaalt dat een werkgever van de betrokken lidstaat betaling kan vorderen van het loon dat tijdens de procedure waarin een ontslag wordt aangevochten, verschuldigd is geworden na de 60ste werkdag volgende op het instellen van het beroep, en dat wanneer de werkgever dit loon niet heeft uitbetaald en in staat van voorlopige insolventie verkeert, de betrokken werknemer de betaling daarvan door wettelijke subrogatie rechtstreeks van deze staat kan vorderen, of artikel 20 van het Handvest zich tegen deze regeling verzet aangezien zij alleen geldt voor onrechtmatige ontslagen en niet voor nietige ontslagen, en of de nationale rechter die over een nietig ontslag moet oordelen, deze regeling buiten toepassing kan laten.

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat een lidstaat zichzelf weliswaar kan aanwijzen als debiteur van de krachtens richtlijn 2008/94 gewaarborgde loonvorderingen (zie in die zin arrest Gharehveran, C-441/99, EU:C:2001:551, punt 39), maar dat het Koninkrijk Spanje overeenkomstig deze richtlijn het Fogasa als waarborgfonds heeft opgericht. Uit het dossier in het bezit van het Hof blijkt dat het Fogasa aan verzoekers in het hoofdgeding overeenkomstig artikel 33 van het werknemersstatuut binnen de wettelijke grenzen het loon heeft uitgekeerd dat verschuldigd was geworden tijdens de periode waarin zij hun ontslagen hebben aangevochten, alsook de opzegvergoedingen die niet door hun insolvente werkgevers waren uitbetaald. Uit dit dossier blijkt tevens dat de betalingen door het Fogasa voldeden aan de door richtlijn 2008/94 opgelegde verplichting om werknemers bij insolventie van de werkgever een minimumbescherming te bieden. Het staat echter aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.

De vragen hebben alleen betrekking op het uit artikel 57 van het werknemersstatuut en artikel 116 LPL voortvloeiende recht om de Spaanse Staat om betaling te verzoeken van het loon dat verschuldigd is geworden na de 60ste werkdag volgende op het instellen van de procedure tot betwisting van de ontslagen, en op de omstandigheid dat dit recht alleen geldt bij onrechtmatig ontslag en niet bij nietig ontslag.

Opgemerkt moet worden dat deze bepalingen van Spaans recht moeten worden beoordeeld in het licht van artikel 20 van het Handvest, voor zover zij binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/94 vallen. Artikel 51, lid 1, van het Handvest bepaalt immers dat de bepalingen van het Handvest aan de lidstaten zijn gericht uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Volgens de bewoordingen van het tweede lid van dit artikel, breidt het Handvest het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken en ‘schept [het] geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, [en] wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken niet’. Het Hof moet het recht van de Unie dus binnen de grenzen van de aan hem toegekende bevoegdheden in het licht van het Handvest uitleggen (arresten McB., C-400/10 PPU, EU:C:2010:582, punt 51; Dereci e.a., C-256/11, EU:C:2011:734, punt 71, en Siragusa, C-206/13, EU:C:2014:126, punt 20).

Zoals blijkt uit de toelichting bij artikel 51 van het Handvest, die volgens artikel 52, lid 7, ervan naar behoren in acht moet worden genomen, bevestigt het in artikel 51 gebruikte begrip ‘ten uitvoer brengen’ de vóór de inwerkingtreding van het Handvest ontwikkelde rechtspraak van het Hof over de toepassing van de grondrechten van de Unie als algemene rechtsbeginselen van het Unierecht (arresten Wachauf, 5/88, EU:C:1989:321; ERT, C-260/89, EU:C:1991:254, en Annibaldi, C-309/96, EU:C:1997:631). Volgens deze rechtspraak geldt de verplichting voor de lidstaten om de in het kader van de Unie vastgestelde grondrechten te eerbiedigen alleen wanneer zij optreden binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie (zie in die zin arrest Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punt 18).

Dienaangaande moet in herinnering worden gebracht dat het begrip ‘ten uitvoer brengen van het Unierecht’ in de zin van artikel 51 van het Handvest vereist dat er een zeker verband bestaat tussen de Unierechtelijke handeling en de betrokken nationale maatregel, dat verder gaat dan het dicht bij elkaar liggen van de betrokken materies of de indirecte invloed van de ene materie op de andere (zie in die zin de vóór de inwerkingtreding van het Handvest gewezen arresten Defrenne, 149/77, EU:C:1978:130, punten 29–32; Kremzow, C-299/95, EU:C:1997:254, punten 16 en 17; Mangold, C-144/04, EU:C:2005:709, punt 75 en arrest Siragusa, EU:C:2014:126, punt 24).

Het Hof is met name tot de slotsom gekomen dat de grondrechten van de Unie niet konden worden toegepast in verband met een nationale regeling wegens het feit dat de Unievoorschriften op het betrokken gebied de lidstaten geen specifieke verplichting oplegden voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie (zie arresten Maurin, C-144/95, EU:C:1996:235, punten 11 en 12, en Siragusa, EU:C:2014:126, punten 26 en 27).

Tegen dezelfde achtergrond heeft het Hof reeds geoordeeld dat artikel 13 EG (thans artikel 19 VWEU) een nationale maatregel die niet binnen het kader van op basis van dit artikel vastgestelde maatregelen valt, als zodanig niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht kan brengen met het oog op de toepassing van grondrechten als algemene rechtsbeginselen van het Unierecht (zie in die zin arresten Bartsch, C-427/06, EU:C:2008:517, punt 18; Kücükdeveci, C-555/07, EU:C:2010:21, punt 25, en Römer, C-147/08, EU:C:2011:286, punt 61). Het loutere feit dat een nationale maatregel binnen een gebied valt waarop de Unie over bevoegdheden beschikt, kan deze maatregel dus niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht brengen en bijgevolg leiden tot de toepassing van het Handvest (zie in die zin arresten Gueye en Salmerón Sánchez, C-483/09 en C-1/10, EU:C:2011:583, punten 55, 69 en 70, en Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, punten 104, 105, 180 en 181).

Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet, om te bepalen of een nationale regeling het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, onder meer worden nagegaan of zij de uitvoering van een Unierechtelijke bepaling beoogt, wat de aard van deze regeling is en of zij niet andere doelstellingen nastreeft dan die waarop het Unierecht ziet, ook al zou die regeling dit recht indirect kunnen beïnvloeden, en of er een Unierechtelijke regeling bestaat die specifiek is voor deze materie of deze kan beïnvloeden (zie arresten Annibaldi, EU:C:1997:631, punten 21–23; Iida, C-40/11, EU:C:2012:691, punt 79; Ymeraga e.a., C-87/12, EU:C:2013:291, punt 41, en Siragusa, EU:C:2014:126, punt 25).

Wat in de eerste plaats de doelstellingen betreft van de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, blijkt uit het bij het Hof ingediende dossier en de verklaringen van de Spaanse regering ter terechtzitting dat deze regeling een stelsel invoert volgens hetwelk de Spaanse Staat aansprakelijk is wegens de ‘abnormale werking’ van de rechtsbedeling. Daartoe kennen artikel 57 van het werknemersstatuut en artikel 116, lid 1, LPL de werkgever het recht toe om, wanneer de procedure waarin een ontslag wordt aangevochten langer dan 60 dagen duurt, van de Spaanse Staat terugbetaling te vorderen van het loon dat na de 60ste werkdag volgende op het instellen van deze procedure is uitbetaald. Voor zover werknemers op grond van artikel 116, lid 2, LPL de Spaanse Staat rechtstreeks kunnen verzoeken om betaling van dat loon, indien de werkgever in staat van voorlopige insolventie verkeert en dit loon nog niet heeft uitbetaald, is dat door wettelijke subrogatie in het recht van de werkgever ten aanzien van de Spaanse Staat.

Hieruit volgt dat artikel 116, lid 2, LPL niet de erkenning beoogt van een vordering die de werknemer op basis van zijn arbeidsverhouding heeft ten aanzien van zijn werkgever en waarop richtlijn 2008/94 eventueel van toepassing is ingevolge artikel 1, lid 1, daarvan, maar van een ander soort recht, te weten het recht van de werkgever om van de Spaanse Staat herstel te vorderen van de schade die hij heeft geleden ten gevolge van een ‘abnormale werking’ van de rechtsbedeling, dat voortvloeit uit het feit dat de nationale wettelijke regeling de werkgever verplicht om loon uit te keren gedurende de periode waarin een ontslag wordt aangevochten. Voor zover artikel 116, lid 2, LPL recht geeft op de betaling van een bedrag gelijk aan het loon dat na de 60ste werkdag van deze procedure verschuldigd is, vormt dit bedrag dus een schadevergoeding die door de Spaanse wetgever wordt toegekend aan de werkgever en waarop de werknemer alleen aanspraak kan maken ingevolge een wettelijke subrogatie.

Bovendien moet worden opgemerkt dat het uit artikel 57 van het werknemersstatuut en artikel 116 LPL voortvloeiende recht niet ziet op het loon dat verschuldigd is gedurende de eerste 60 werkdagen van de procedure waarin een ontslag wordt aangevochten. Aangezien deze bepalingen geen recht op betaling geven wanneer de procedure tot betwisting van een ontslag minder dan 60 dagen duurt, waarborgen zij niet de door de artikelen 3 en 4, lid 2, van richtlijn 2008/94 vereiste betaling van het loon over ten minste de laatste drie maanden van de arbeidsbetrekking. Tijdens de periode na de 60ste werkdag tot en met de betekening van het vonnis waarin de onrechtmatigheid van dit ontslag wordt vastgesteld, geldt dit recht daarentegen voor het hele loon, zonder enige beperking.

Uit deze kenmerken van de regeling aan de orde in het hoofdgeding blijkt dat zij een ander doel beoogt dan richtlijn 2008/94, die een minimumbescherming van werknemers bij insolvabiliteit van hun werkgever wil waarborgen. De betrokken regeling voorziet namelijk in het herstel door de Spaanse Staat van de schadelijke gevolgen van een gerechtelijke procedure die langer dan 60 werkdagen duurt.

Hoewel de overeenkomstig artikel 116, lid 2, LPL betaalde bedragen hoger kunnen zijn dan de door het Fogasa gewaarborgde loonaanspraken, blijkt uit de opmerkingen van de Spaanse regering dat dit voortvloeit uit het feit dat deze bepaling recht geeft op een schadevergoeding waarvan het bedrag niet is begrensd, precies om de Spaanse Staat aansprakelijk te stellen voor de bovenmatige duur van gerechtelijke procedures, en voorts dat dit niet de uitdrukking is van een besluit van de Spaanse wetgever om werknemers een bijkomende bescherming te bieden bovenop de waarborg van het Fogasa.

In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat de op artikel 116, lid 2, LPL gebaseerde betalingsvorderingen van verzoekers in het hoofdgeding waarover de verwijzende rechter moet oordelen, geen betrekking hebben op een periode die door het Fogasa wordt gewaarborgd, maar verder reiken. Zoals uit punt 30 van dit arrest blijkt, heeft het Fogasa de loonaanspraken van deze werknemers gehonoreerd met inachtneming van de wettelijke grenzen en was daarbij voldaan aan de door artikel 2008/94 opgelegde verplichting om werknemers bij insolvabiliteit van hun werkgever een minimumbescherming te bieden. In deze omstandigheden kan het al dan niet toekennen van het uit artikel 116, lid 2, LPL, voortvloeiende recht aan verzoekers in het hoofdgeding, de minimumbescherming die de Spaanse Staat hun overeenkomstig de artikelen 3 en 4 van deze richtlijn heeft gewaarborgd via het Fogasa, niet aantasten of verminderen.

Wat in de derde plaats artikel 11, eerste alinea, van de richtlijn betreft, dat de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing vermeldt, zij opgemerkt dat deze bepaling alleen vaststelt dat richtlijn 2008/94 ‘geen afbreuk [doet] aan de bevoegdheid van de lidstaten om wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toe te passen of in te voeren die gunstiger zijn voor de werknemers’. Gelet op deze bewoordingen, kent deze bepaling, die is opgenomen in hoofdstuk V met als opschrift ‘Algemene en slotbepalingen’, de lidstaten niet de mogelijkheid toe om op basis van het Unierecht wetten uit te vaardigen, maar beperkt zij zich ertoe om, anders dan de in de hoofdstukken I en II van deze richtlijn geboden mogelijkheden, de bevoegdheid van de lidstaten overeenkomstig het nationale recht te erkennen om buiten het kader van het stelsel van de richtlijn te voorzien in dergelijke gunstiger bepalingen.

Hieruit volgt dat een bepaling van nationaal recht als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die werknemers louter een gunstiger bescherming biedt door uitoefening van de door artikel 11, eerste alinea, van richtlijn 2008/94 bevestigde bevoegdheid van de lidstaten, niet kan worden geacht binnen de werkingssfeer van deze richtlijn te vallen.

Overigens kan, op basis van de in punt 36 van dit arrest aangehaalde rechtspraak van het Hof, de enkele omstandigheid dat de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, valt binnen een gebied waarop de Unie krachtens artikel 153, lid 2, VWEU over bevoegdheden beschikt, niet leiden tot de toepassing van het Handvest.

Ten slotte moet in herinnering worden gebracht dat het nastreven van het doel om de Unierechtelijke grondrechten zowel bij het optreden van de Unie als bij de tenuitvoerlegging van het Unierecht door de lidstaten te beschermen, is ingegeven door de noodzaak te vermijden dat een bescherming van de grondrechten die zou kunnen variëren naargelang van het betrokken nationale recht, afbreuk doet aan de eenheid, de voorrang en de werking van het Unierecht (zie in die zin arresten Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, punt 3; Melloni, C-399/11, EU:C:2013:107, punt 60, en Siragusa, EU:C:2014:126, punten 31 en 32). Gelet op de overwegingen in de punten 40, 41 en 43 van dit arrest, levert de regeling aan de orde in het hoofdgeding geen dergelijk gevaar op.

Gelet op een en ander, kan niet worden vastgesteld dat artikel 116, lid 2, LPL het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest en kan deze bepaling bijgevolg niet worden onderzocht in het licht van de waarborgen van het Handvest, met name artikel 20 ervan.

Gelet op het voorgaande, dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/94 valt, voor zover zij bepaalt dat een werkgever van de betrokken lidstaat betaling kan vorderen van het loon dat tijdens de procedure waarin een ontslag wordt aangevochten, verschuldigd is geworden na de 60ste werkdag volgende op het instellen van het beroep, en dat wanneer de werkgever dit loon niet heeft uitbetaald en in staat van voorlopige insolventie verkeert, de betrokken werknemer de betaling daarvan door wettelijke subrogatie rechtstreeks van deze staat kan vorderen. Bijgevolg kan een dergelijke regeling niet worden onderzocht in het licht van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten en, met name, artikel 20 ervan.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Een nationale regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, valt niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, voor zover zij bepaalt dat een werkgever van de betrokken lidstaat betaling kan vorderen van het loon dat tijdens de procedure waarin een ontslag wordt aangevochten, verschuldigd is geworden na de 60ste werkdag volgende op het instellen van het beroep, en dat wanneer de werkgever dit loon niet heeft uitbetaald en in staat van voorlopige insolventie verkeert, de betrokken werknemer de betaling daarvan door wettelijke subrogatie rechtstreeks van deze staat kan vorderen. Bijgevolg kan een dergelijke regeling niet worden onderzocht in het licht van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten en, met name, artikel 20 ervan.

ondertekeningen