HvJ EG, 11-04-2013, nr. C-258/11

De derde overweging van de considerans van de habitatrichtlijn luidt als volgt:

Artikel 1, sub d, e, k, en l, van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 2 van de habitatrichtlijn luidt als volgt:

Artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt:

Artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn bepaalt:

In bijlage I bij de habitatrichtlijn, met als opschrift ‘Typen natuurlijke habitats van communautair belang voor de instandhouding waarvan aanwijzing van speciale beschermingszones vereist is’, wordt ‘[n]aakte, kalkhoudende rotsbodem’ onder code 8240 als prioritair habitattype vermeld.

Bij de European Communities (Natural Habitats) Regulations 1997 (verordening van 1997 betreffende de Europese Gemeenschappen [natuurlijke habitats]), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan (hierna: ‘Regulations 1997’), wordt in het Ierse recht uitvoering gegeven aan de verplichtingen van de habitatrichtlijn.

Artikel 30 van de Regulations 1997, waarbij de vereisten van artikel 6 van de habitatrichtlijn zijn omgezet, bepaalt:

De Galway County Council en de Galway City Council voeren in hoofdzaak aan dat het Hof niet bevoegd is om de prejudiciële vragen te beantwoorden, op grond dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn niet van toepassing is op het hoofdgeding aangezien het besluit van de An Bord tot goedkeuring van het project ‘aanleg buitenste rondweg N6 Galway City’ eerder is vastgesteld dan de beschikking waarbij de Commissie de door dit project getroffen uitbreiding van het gebied Lough Corrib als GCB heeft ingedeeld.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt namelijk dat deze uitbreiding van het gebied Lough Corrib op 20 november 2008, de datum waarop de An Bord haar besluit heeft vastgesteld, in Ierland was bekendgemaakt overeenkomstig Regulation 4, 1997, maar door de Commissie nog niet als GCB in de door haar vastgestelde lijst was opgenomen. De Commissie heeft daartoe een beschikking vastgesteld op 12 december 2008, met andere woorden drie weken na het besluit van de An Bord.

Zoals de verwijzende rechter zelf opmerkt, is artikel 30 van de Regulations 1997 in het hoofdgeding vrijwel gelijkluidend aan artikel 6 van de habitatrichtlijn. Voorts blijkt uit het opschrift van de Regulations dat zij door de Ierse wetgever zijn vastgesteld ter omzetting van deze richtlijn in het interne recht. Ten slotte was Ierland, zoals de verwijzende rechter opmerkt, van mening dat het, door aan een gebied waarvan kennis is gegeven een bescherming te verlenen die gelijkwaardig is aan die van artikel 6, leden 2 en 4, van de habitatrichtlijn, vóórdat het in de door de Commissie vastgestelde lijst als GCB was opgenomen, had voldaan aan zijn verplichting om adequate beschermingsmaatregelen te treffen in afwachting dat een gebied als GCB wordt aangewezen.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat uit het feit dat de in artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn bedoelde beschermingsmaatregelen enkel moeten worden vastgesteld voor de gebieden die in de door de Commissie vastgestelde lijst van tot GCB aangewezen gebieden zijn opgenomen, niet volgt dat de lidstaten de gebieden niet hoeven te beschermen vanaf het moment dat zij deze krachtens artikel 4, lid 1, van deze richtlijn op de aan de Commissie toegezonden nationale lijst voorstellen als gebieden die als GCB's kunnen worden aangewezen (zie arresten van 13 januari 2005, Dragaggi e.a., C-117/03, Jurispr. blz. I-167, punten 25 en 26, en 14 september 2006, Bund Naturschutz in Bayern e.a., C-244/05, Jurispr. blz. I-8445, punten 36 en 37).

Hieruit volgt dat vanaf het moment dat een lidstaat een gebied krachtens artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn op de aan de Commissie toegezonden nationale lijst voorstelt als een gebied dat kan worden aangewezen als GCB, en minstens totdat de Commissie dienaangaande een besluit heeft genomen, krachtens deze richtlijn op die lidstaat de verplichting rust om beschermingsmaatregelen te nemen die geschikt zijn om het beoogde ecologische belang te waarborgen (zie in die zin arresten Dragaggi e.a., reeds aangehaald, punt 29, en Bund Naturschutz in Bayern e.a., reeds aangehaald, punt 38). De situatie waarin een dergelijk gebied zich bevindt, kan dus niet worden aangemerkt als een situatie die niet onder het Unierecht valt.

Uit het voorgaande volgt dan ook dat het Hof bevoegd is om de prejudiciële vragen van de Supreme Court te beantwoorden.

Met zijn vragen, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat, in een situatie zoals die in het hoofdgeding, een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast. De verwijzende rechter vraagt zich af of bij een dergelijke uitlegging betekenis kan toekomen aan het voorzorgsbeginsel en er een verband bestaat tussen de leden 3 en 4 van dit artikel 6.

Blijkens de verwijzingsbeslissing zou een deel van de naakte, kalkhoudende rotsbodem van het GCB Lough Corrib, die een door de habitatrichtlijn speciaal beschermd prioritair type natuurlijke habitat is, door de verwezenlijking van het project ‘aanleg buitenste rondweg N6 Galway City’ blijvend en onherstelbaar verloren gaan. De An Bord heeft op basis van de beoordeling van de gevolgen van dat wegenbouwproject voor het GCB Lough Corrib vastgesteld dat het een lokaal significant negatief effect op dit gebied heeft, maar is tot het besluit gekomen dat een dergelijk effect de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet aantast.

Volgens Sweetman, Ierland, de Attorney General, de Minister for the Environment, Heritage and Local Government en de Commissie leidt een dergelijk negatief effect van dat wegenbouwproject op het betrokken gebied noodzakelijkerwijs tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van dat gebied. De An Bord, de Galway County Council, de Galway City Council en de regering van het Verenigd Koninkrijk stellen daarentegen dat de vaststelling van een verslechtering van het gebied, niet noodzakelijkerwijs onverenigbaar is met de vaststelling dat er geen effecten zijn die de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantasten.

Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voorziet in een beoordelingsprocedure die is bedoeld om door middel van een voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten (arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, reeds aangehaald, punt 34, en arrest van 16 februari 2012, Solvay e.a., C-182/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 66).

Deze bepaling voorziet dus in twee beoordelingsfasen. In de eerste fase, bedoeld in de eerste volzin van artikel 6, lid 3, dienen de lidstaten een passende beoordeling te verrichten van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied wanneer het plan of project waarschijnlijk significante gevolgen voor dit gebied heeft (zie in die zin arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, reeds aangehaald, punten 41 en 43).

Dienaangaande moet een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied en dat de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar dreigt te brengen, worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft (zie in die zin arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, reeds aangehaald, punt 49).

De in artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn bedoelde tweede fase, die volgt op die passende beoordeling, stelt voor de toestemming voor een dergelijk plan of project als voorwaarde dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast, onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 6, lid 4.

In dit verband moet, teneinde de draagwijdte van de uitdrukking ‘de natuurlijke kenmerken van het gebied aantasten‘ in haar gehele samenhang te beoordelen, worden verduidelijkt dat de bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn, gelet op de door deze richtlijn beoogde instandhoudingsdoelstellingen, als een coherent geheel moeten worden uitgelegd, zoals de advocaat-generaal in punt 43 van haar conclusie heeft opgemerkt. De leden 2 en 3 van artikel 6 beogen namelijk natuurlijke habitats en soorten hetzelfde beschermingsniveau te garanderen (zie in die zin arrest van 24 november 2011, Commissie/Spanje, C-404/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 142), terwijl lid 4 van artikel 6 enkel een uitzondering vormt op de tweede volzin van lid 3.

Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het bepaalde in artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn het mogelijk maakt te voldoen aan het hoofddoel, namelijk het behoud en de bescherming van de kwaliteit van het milieu, met inbegrip van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, en een algemene beschermingsverplichting oplegt die erin bestaat verslechteringen en verstoringen te voorkomen die gelet op de doelstellingen van deze richtlijn significante effecten zouden kunnen hebben (arrest van 14 januari 2010, Stadt Papenburg, C-226/08, Jurispr. blz. I-131, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn bepaalt dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste volzin, van deze richtlijn verrichte beoordeling, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft (zie arrest van 20 september 2007, Commissie/Italië, C-304/05, Jurispr. blz. I-7495, punt 81, en arrest Solvay e.a., reeds aangehaald, punt 72).

In dat opzicht kan artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn slechts toepassing vinden nadat de gevolgen van een plan of project zijn onderzocht overeenkomstig artikel 6, lid 3, aangezien het een uitzonderingsbepaling op het in de tweede volzin van lid 3 van dit artikel neergelegde toestemmingscriterium is (zie arrest Solvay, e.a., reeds aangehaald, punten 73 en 74).

Artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn legt de lidstaten dus een aantal verplichtingen en specifieke procedures op die, zoals uit artikel 2, lid 2, van de richtlijn blijkt, beogen de natuurlijke habitats en vooral de speciale beschermingszones in een gunstige staat van instandhouding te behouden of in voorkomend geval te herstellen.

Artikel 1, sub e, van de habitatrichtlijn bepaalt dienaangaande dat de staat van instandhouding van een natuurlijke habitat als ‘gunstig’ wordt beschouwd wanneer het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen en de voor behoud op lange termijn noodzakelijke specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan.

Het Hof heeft in dit verband reeds geoordeeld dat de lidstaten volgens de habitatrichtlijn passende beschermingsmaatregelen dienen te nemen ter instandhouding van de ecologische kenmerken van gebieden met typen natuurlijke habitats (zie arrest van 20 mei 2010, Commissie/Spanje, C-308/08, Jurispr. blz. I-4281, punt 21, en arrest van 24 november 2011, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 163).

Bijgevolg moet hieruit worden afgeleid dat een ingreep geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, te weten een natuurlijke habitat, in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn meebrengt, indien dat gebied wordt behouden in een gunstige staat van instandhouding, hetgeen neerkomt op het duurzame behoud van de in deze richtlijn bedoelde bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvan het doel van instandhouding ervan ertoe heeft geleid dat dit gebied in de lijst van GCB's is opgenomen, zoals de advocaat-generaal in de punten 54 tot en met 56 van haar conclusie heeft aangegeven.

De bevoegde instanties kunnen dus slechts toestemming verlenen voor een plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn indien zij, na alle aspecten van het plan of project te hebben geïdentificeerd die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar kunnen brengen en rekening houdend met de beste wetenschappelijke kennis ter zake, de zekerheid hebben verkregen dat het geen blijvende schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel meer bestaat over het feit dat dergelijke gevolgen ontbreken (zie in die zin arrest van 24 november 2011, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 99, en arrest Solvay e.a., reeds aangehaald, punt 67).

Aangezien de bevoegde instantie de toestemming voor het voorgelegde plan of project moet weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat gebied zullen aantasten, ligt in het bij artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn vastgestelde toestemmingscriterium het voorzorgsbeginsel besloten, zodat op efficiënte wijze kan worden voorkomen dat beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden het doel van deze bepaling niet even goed kunnen worden gegarandeerd (arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, reeds aangehaald, punten 57 en 58).

Deze benadering geldt des te meer voor het hoofdgeding, aangezien de door het geplande wegenbouwproject getroffen type natuurlijke habitat tot de prioritaire typen natuurlijke habitats behoort die artikel 1, sub d, van de habitatrichtlijn omschrijft als ‘typen natuurlijke habitats die gevaar lopen te verdwijnen’ en voor de instandhouding waarvan de Europese Unie een ‘bijzondere verantwoordelijkheid’ draagt.

De bevoegde nationale instanties mogen derhalve geen toestemming verlenen voor ingrepen die de ecologische kenmerken van gebieden met prioritaire typen natuurlijke habitats blijvend in gevaar dreigen te brengen. Dat zou met name het geval zijn wanneer een ingreep zou kunnen leiden tot het verdwijnen of de gedeeltelijke en onherstelbare vernietiging van een prioritair type natuurlijke habitat in het betrokken gebied (zie, wat het verdwijnen van prioritaire soorten betreft, arresten van 20 mei 2010, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 21, en 24 november 2011, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 163).

Wat de overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn verrichte beoordeling betreft, moet duidelijk worden gesteld dat zij geen leemten mag vertonen en volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies dient te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de effecten van de geplande werken op het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (zie in die zin arrest van 24 november 2011, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het staat aan de nationale rechterlijke instantie om na te gaan of de gevolgen voor het gebied volgens deze vereisten zijn beoordeeld.

Met betrekking tot het hoofdgeding moet eraan worden herinnerd dat het GCB Lough Corrib met name als een gebied met een prioritair type habitat is aangewezen omdat in dit gebied naakte, kalkhoudende rotsbodem — een natuurlijke hulpbron die, eens zij is vernietigd, niet kan worden vervangen — voorkomen. Gelet op de bovengenoemde criteria houdt het instandhoudingsdoel dan ook in dat de bepalende kenmerken van dat gebied, te weten de aanwezigheid van naakte, kalkhoudende rotsbodem, worden behouden in een gunstige staat van instandhouding.

Indien de bevoegde nationale instantie ten gevolge van de op basis van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn verrichte passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor een gebied concludeert dat dit plan of project zal leiden tot het blijvende en onherstelbare verlies van het — gehele of gedeeltelijke — prioritaire type natuurlijke habitat waarvan het instandhoudingsdoel tot de aanwijzing van het betrokken gebied als GCB heeft geleid, dient bijgevolg te worden geoordeeld dat een dergelijk plan of project de natuurlijke kenmerken van dat gebied zal aantasten.

In die omstandigheden kan op basis van die bepaling geen toestemming worden verkregen voor dat plan of project. In een dergelijke situatie zou deze instantie in voorkomend geval evenwel toestemming kunnen geven op grond van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn, voor zover is voldaan aan de aldaar gestelde voorwaarden (zie in die zin arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, reeds aangehaald, punt 60).

Uit het voorgaande volgt dat op de gestelde vragen moet worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast indien het in de weg kan staan aan het duurzame behoud van de in deze richtlijn bedoelde bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een prioritaire natuurlijke habitat waarvan het doel van instandhouding ervan ertoe heeft geleid dat dit gebied op de lijst van GCB's is opgenomen. Bij de beoordeling daarvan moet het voorzorgsbeginsel worden toegepast.