Rb. Amsterdam, 09-11-2021, nr. AMS 21/809

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 21/809

[eiser] , te [woonplaats] , eiser,

en

(hierna: de Raad)

(gemachtigden: mr. W.C.M. Smits en mr. G. Hennissen).

Verder heeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende], te [woonplaats] , als derde-belanghebbende.

1. De rechtbank stelt [eiser] (eiser) in het gelijk. De Raad moet de door eiser verleende rechtsbijstand aan de minderjarige niet-aangehouden verdachte vergoeden. De rechtbank legt hieronder uit waar deze zaak over gaat en hoe zij tot haar oordeel is gekomen.

Eiser is een advocaat, die rechtsbijstand heeft verleend aan de niet-aangehouden minderjarige verdachte [derde belanghebbende] (hierna: [derde belanghebbende] ). Op 11 juli 2019 heeft eiser een aanvraag bij de Raad ingediend om vergoeding voor het verlenen van deze rechtsbijstand in het kader van de piketregeling. Met het besluit van 24 juli 2019 (het toekenningsbesluit) heeft de Raad de vergoeding toegekend. Op 19 november 2019 heeft eiser een brief naar de Raad gestuurd, waarin hij – kort gezegd – vraagt om aan te geven hoe het beleid van de Raad luidt ten aanzien van de vergoeding van rechtsbijstand aan een niet-aangehouden minderjarige verdachte. Met het besluit van 9 december 2019 (het intrekkingsbesluit) heeft de Raad het toekenningsbesluit herzien en de vergoeding alsnog ingetrokken, omdat de bijstand is verleend aan een niet-aangehouden verdachte. Nadat partijen waren overeengekomen dat eisers brieven van 11 juli 2019 en 19 november 2019 tezamen als bezwaar kunnen worden aangemerkt, heeft de Raad het besluit op bezwaar van 21 januari 2021 (het bestreden besluit) genomen. Hierin heeft de Raad, in afwijking van het advies van de Commissie voor Bezwaar (hierna: de commissie), de intrekking in stand gelaten.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2021. Eiser is verschenen. De Raad heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

3. De rechtbank kan pas toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil, als sprake is van een ontvankelijk beroep.

Ontvankelijkheid van het beroep

Ten aanzien van eiser

De brieven van 11 juli 2019 en 19 november 2019 dateren van vóór het intrekkingsbesluit. Uit de inhoud van die brieven, al dan niet gelezen in onderling verband en samenhang, kan niet worden opgemaakt dat daarmee beoogd is bezwaar te maken tegen het nog te nemen intrekkingsbesluit. In deze brieven vraagt eiser slechts om een toelichting op het beleid van de Raad ten aanzien van de vergoeding van rechtsbijstand voor de minderjarige niet-aangehouden verdachte, dan wel betreft het een toelichting op de aanvraag. Daarom is de rechtbank van oordeel dat de Raad deze brieven ten onrechte als bezwaarschrift heeft gekwalificeerd1.. Op de zitting is naar voren gekomen dat de Raad eiser na het nemen van het intrekkingsbesluit heeft gebeld. Tijdens dat gesprek is eiser verteld dat de Raad de brieven van 11 juli 2019 en 19 november 2019 beschouwt als bezwaarschrift. Eiser is hiermee akkoord gegaan. De rechtbank ziet in deze gang van zaken geen aanleiding om anders te oordelen.

Eiser heeft op 16 november 2020, daags voor de hoorzitting, een e-mail ingediend. In dit stuk zijn bezwaren geformuleerd tegen het intrekkingsbesluit. Daarom kan dit stuk wel als bezwaarschrift worden gekwalificeerd. Dit betekent dus dat er uiteindelijk wél een rechtsmiddel is ingesteld tegen het primaire besluit. Dat dit rechtsmiddel is ingesteld na ommekomst van de bezwaartermijn doet in dit geval niet ter zake. Als uitgangspunt heeft te gelden dat de rechter de tijdigheid van een bezwaar niet ambtshalve behoort te beoordelen. Daarom mag de rechtbank het bij de Raad gemaakte bezwaar niet ambtshalve wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaren.

Dit betekent dat eiser ontvankelijk is in zijn beroep en dat de rechtbank over kan gaan tot de inhoudelijke beoordeling van het geschil tussen hem en de Raad.

Ten aanzien van [derde belanghebbende]

5. Zoals hiervoor aangegeven, zijn de brieven van 11 juli 2019 en 19 november 2019 niet aan te merken als bezwaarschrift. In zoverre slaagt het betoog van eiser, dat hij deze brieven mede namens [derde belanghebbende] heeft geschreven en dus ook namens hem bezwaar heeft gemaakt, niet. Alleen de e-mail van 16 november 2020 kan worden aangemerkt als bezwaar. Echter blijkt nergens uit dat eiser deze e-mail mede namens [derde belanghebbende] heeft gestuurd. [derde belanghebbende] heeft dus geen bezwaar ingediend. Dat betekent dat door of namens hem ook geen beroep kan worden ingesteld. Het beroep van [derde belanghebbende] is dan ook niet-ontvankelijk. Wel kan [derde belanghebbende] als derde-belanghebbende bij de zaak worden aangemerkt, zoals de rechtbank ook heeft gedaan.

Inhoudelijke beoordeling

Inleiding

Uit de nationale regelgeving2.volgt dat de piketregeling niet van toepassing is op de aangehouden verdachte van een misdrijf waarvoor geen bevel tot inverzekeringstelling kan worden verleend en de niet-aangehouden verdachte die (per brief) is uitgenodigd om voor een verhoor te verschijnen op het politiebureau.3.[derde belanghebbende] werd verdacht van een strafbaar feit waarvoor een bevel tot in verzekering kan worden verleend. [derde belanghebbende] is echter niet aangehouden, maar per brief uitgenodigd voor verhoor op het politiebureau. De Raad heeft daarom geen vergoeding voor rechtsbijstand toegekend. Tussen partijen is niet in geschil dat de Raad daarmee heeft gehandeld in lijn met de nationale regelgeving.

Standpunt van eiser

Eiser stelt dat, op grond van Europees recht, ook een niet-aangehouden minderjarige recht heeft op gesubsidieerde rechtsbijstand, vanaf het moment dat deze minderjarige als verdachte wordt aangemerkt. Hij verwijst hierbij in het bijzonder naar artikel 6 van de Richtlijn (EU) 2016/800 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure (hierna: de Richtlijn). De Richtlijn is volgens eiser niet juist geïmplementeerd in de nationale wetgeving. Omdat de Richtlijn rechtstreekse werking heeft, had de Raad die bij het nemen van het besluit moeten toepassen en op grond daarvan tot het vergoeden van de rechtsbijstand moeten overgaan.

Standpunt van de Raad

De Raad heeft zich vóór het nemen van het bestreden besluit laten adviseren door de commissie. In het advies van 9 december 2020 heeft de commissie bevonden dat de nationale regeling om enkel bij een aangehouden minderjarige verdachte een piketvergoeding toe te kennen, gelet op de doelstellingen en uitgangspunten van de Richtlijn, niet juist is en een te enge uitleg van die richtlijn betreft. Naar de bevindingen van de commissie ligt het veeleer voor de hand om in alle gevallen waarin een minderjarige wordt verdacht van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, de minderjarige aanspraak te geven op bijstand door een advocaat, ongeacht of het hierbij gaat om een gehoor of een verhoor. Op die wijze wordt recht gedaan aan het uitgangspunt van de Richtlijn dat kinderen kwetsbaar zijn en bescherming behoeven, zeker in de situatie waarin zij met politie en justitie in aanraking komen.

De Raad heeft in het bestreden besluit het advies van de commissie niet gevolgd. Volgens de Raad heeft de wetgever de Richtlijn tijdig geïmplementeerd bij de Wet waarborgen kinderen in strafprocedures4.. De wetgever heeft uitdrukkelijk bepaald dat slechts voor de aangehouden minderjarige verdachte een recht op rechtsbijstand bestaat. Daarvoor verwijst de Raad naar de Memorie van Toelichting bij deze wet5.. Deze implementatie is volgens de Raad juist en niet in strijd met de Richtlijn. Verder heeft deze richtlijn volgens de Raad geen rechtstreekse werking. In de artikelen 23 en 23a van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 wordt aan de Raad ook geen beleids- of beoordelingsruimte gegeven ten aanzien van de daar genoemde vergoeding.

De rechtbank constateert dat de Raad in het bestreden besluit weliswaar een standpunt heeft ingenomen ten aanzien van de implementatie en rechtstreekse werking van de Richtlijn, maar dit standpunt niet nader heeft gemotiveerd. De Raad heeft dus niet inzichtelijk gemaakt op welke overwegingen het bestreden besluit is gebaseerd. Dit is in strijd met het motiveringsbeginsel. Het advies van de commissie biedt, nu de Raad daarvan is afgeweken, evenmin houvast. Het bestreden besluit komt reeds hierom voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal hierna het geschil finaal beslechten.

Duiding van de Richtlijn 2016/800

De rechtbank stelt vast dat in de Richtlijn zelf geen onderscheid wordt gemaakt tussen een aangehouden en een niet-aangehouden minderjarige verdachte. De voor deze conclusie relevante onderdelen van artikel 6 van de Richtlijn6.zijn de volgende. In artikel 6, derde lid, van de Richtlijn staat dat de lidstaten ervoor zorgen dat kinderen zonder onnodige vertraging bijstand van een advocaat krijgen vanaf het moment dat zij ervan in kennis worden gesteld dat zij verdachte of beklaagde zijn7.. Dat de minderjarige verdachte ook moet zijn aangehouden, wordt hier niet genoemd. Het derde lid van artikel 6 geeft vervolgens enkele voorbeelden waarin kinderen in ieder geval door een advocaat worden bijgestaan. Bijvoorbeeld voordat zij door de politie worden verhoord. Dat dit het uitgangspunt is, volgt ook uit het vierde lid van artikel 6 van de Richtlijn, waar staat wat bijstand door een advocaat omvat. Lidstaten moeten ervoor zorgen dat kinderen het recht hebben de advocaat die hen vertegenwoordigt onder vier ogen te ontmoeten en met hem te communiceren, ook voordat zij door de politie worden verhoord. En lidstaten moeten ervoor zorgen dat kinderen door een advocaat worden bijgestaan tijdens verhoren en dat de advocaat daadwerkelijk aan het verhoor kan deelnemen. Verder moeten de bevoegde autoriteiten, op grond van het zevende lid van dit artikel, het verhoor voor een redelijke termijn uitstellen als er geen advocaat aanwezig is om het kind bij te staan, om de komst van een advocaat mogelijk te maken of, als het kind geen advocaat heeft aangesteld, een advocaat voor het kind te kunnen regelen. Hierin komt het door de Richtlijn onderstreepte belang van het kind, om bijstand door een advocaat te krijgen tijdens een verhoor, nadrukkelijk naar voren. In artikel 6, achtste lid, van de Richtlijn wordt de mogelijkheid gegeven om tijdelijk af te wijken van de in het derde lid vastgestelde rechten. Maar dat kan alleen in uitzonderlijke omstandigheden. Daarbij mag de beslissing om tot verhoor over te gaan ondanks het feit dat geen advocaat aanwezig is, alleen genomen worden na een beoordeling per geval, die uitgaat van een rechtelijke instantie of van een andere bevoegde autoriteit. Er mag volgens de Richtlijn dus niet lichtvaardig afbreuk worden gedaan aan het recht op bijstand door een advocaat. De genoemde uitzonderlijke omstandigheden doen zich in deze zaak niet voor. Op grond van de Richtlijn bestaat er dus een recht op bijstand door een advocaat aan de minderjarige verdachte, ongeacht of deze voor het strafbare feit is aangehouden.

Steun voor deze uitleg bieden eveneens de overwegingen in de inleidende tekst bij de bepalingen (de preambule) van de Richtlijn. Zo staat in overweging 27 van de preambule: “De bepalingen van deze richtlijn inzake bijstand door een advocaat dienen van toepassing te zijn zonder onnodige vertraging zodra kinderen ervan in kennis worden gesteld dat zij verdachte of beklaagde zijn.” Zoals gezegd heeft de wetgever, bij de implementatie van de Richtlijn, artikel 6 zo uitgelegd dat deze alleen ziet op de aangehouden minderjarige verdachte, gelijk aan de situatie voor meerderjarige verdachten. De rechtbank acht deze uitleg niet in overeenstemming met het doel van de Richtlijn, die juist opgesteld is vanuit het oogpunt van extra bescherming voor de minderjarige verdachte en dus ook aanvullende bepalingen bevat ten opzichte van de richtlijn die al gold voor meerderjarige verdachten8.. Een andere uitleg zou ook ongewenste gevolgen met zich brengen. In de praktijk worden minderjarige verdachten immers minder snel aangehouden dan meerderjarige verdachten, juist vanwege de grote implicaties die een aanhouding voor hen heeft9.. Het gevolg hiervan zou zijn dat een minderjarige verdachte minder snel aanspraak kan maken op gefinancierde rechtsbijstand door een advocaat dan een meerderjarige verdachte, ook als het gaat om vergelijkbare strafbare feiten waarvan zij worden verdacht. Het onthouden van een piketvergoeding zou dan tot gevolg kunnen hebben dat advocaten minder snel geneigd zijn minderjarigen in deze fase van het proces bij te staan, terwijl het feit waarvan zij worden verdacht die bijstand wel rechtvaardigt. Om te voorkomen dat een minderjarige verdachte rechtsbijstand wordt onthouden, gaat de politie in de praktijk dus nog wel eens over tot het (voor korte tijd) aanhouden van de minderjarige verdachte, zodat deze alsnog kan worden bijgestaan door een advocaat. Dit zijn ongewenste effecten die bovendien in strijd zijn met het uitgangspunt van de Richtlijn. Deze richtlijn is immers juist bedoeld om aanvullende waarborgen in het leven te roepen, gelet op de specifieke behoeften en kwetsbaarheden van kinderen10..

Dit leidt tot de conclusie dat de wetgever in de regelgeving ten aanzien van een minderjarige verdachte ten onrechte een onderscheid heeft gemaakt tussen de niet-aangehouden en de aangehouden verdachte. Dit betekent dat de wetgever de Richtlijn onjuist, althans onvolledig, heeft geïmplementeerd. Dat de wetgever deze keuze bewust heeft gemaakt, maakt dit niet anders. Als het gaat om een EU-richtlijn met rechtstreekse werking, moet nationale regelgeving (zowel de wet in formele zin als lagere regelgeving) daarvoor wijken. Voor wat betreft het niet-geïmplementeerde deel, dat ziet op de niet-aangehouden verdachte, is de vervolgstap dat de rechtbank moet beoordelen of de burger hierop direct een beroep kan doen. Met andere woorden: of deze bepalingen rechtstreekse werking hebben.

Rechtstreekse werking

Wanneer bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig lijken te zijn en uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen, kunnen burgers zich op die bepalingen beroepen tegenover elk nationaal voorschrift dat niet met de richtlijn in overeenstemming is. Hetzelfde geldt wanneer die bepalingen rechten vastleggen die burgers tegenover de staat kunnen doen gelden.11.Het gaat er met andere woorden om of de betreffende bepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht te worden toegepast.

Naar het oordeel van de rechtbank zijn de in overweging 6.6. genoemde bepalingen over bijstand van een advocaat voor minderjarigen in artikel 6 van de Richtlijn precies geformuleerd en voor één uitleg vatbaar. Uit artikel 6, derde lid, van de Richtlijn, de kernbepaling in dit verband, volgt dat de lidstaten ervoor zorgen dat kinderen zonder onnodige vertraging bijstand van een advocaat krijgen vanaf het moment dat zij ervan in kennis worden gesteld dat zij verdachte of beklaagde zijn. Deze bepaling laat de lidstaat naar het oordeel van de rechtbank in zoverre geen beleidsvrijheid. Wel zijn de bepalingen in de Richtlijn minimumvoorschriften. De lidstaten kunnen de in deze richtlijn opgenomen rechten daarom uitbreiden teneinde in een hoger niveau van bescherming te voorzien.12.Dit leidt tot de conclusie dat de ondergrens van de beleidsvrijheid voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk is geformuleerd.

Afsluiting

Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet tevens zelf in de zaak. Zij verklaart het bezwaar gegrond, herroept het intrekkingsbesluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Dit heeft tot gevolg dat het toekenningsbesluit herleeft. Nergens is uit gebleken dat eiser het niet eens is met het in het toekenningsbesluit toegekende bedrag. Eiser komt dus in aanmerking voor een vergoeding van € 304,53 voor het verlenen van consultatie- en verhoorbijstand in het kader van een piketregeling, zoals aangegeven in het toekenningsbesluit.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de Raad aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding, omdat eiser geen proceskosten heeft opgevoerd.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, voorzitter, en mr. L.H. Waller en

mr. B.C. Langendoen, leden, in aanwezigheid van mr. M. den Toom, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 november 2021.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

BIJLAGE

Richtlijn 2016/800

Artikel 6: Bijstand door een advocaat

1. Kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure hebben recht op toegang tot een advocaat in overeenstemming met Richtlijn 2013/48/EU. Geen enkele bepaling in deze richtlijn, en met name in dit artikel, doet afbreuk aan dat recht.

2. De lidstaten zorgen ervoor dat kinderen bijstand krijgen van een advocaat in overeenstemming met dit artikel, teneinde hen in staat te stellen hun recht van verdediging daadwerkelijk uit te oefenen.

3. De lidstaten zorgen ervoor dat kinderen zonder onnodige vertraging bijstand van een advocaat krijgen vanaf het moment dat zij ervan in kennis worden gesteld dat zij verdachte of beklaagde zijn. In ieder geval worden kinderen door een advocaat bijgestaan vanaf om het even welk van de volgende momenten het eerst valt:

a. a) voordat zij door de politie of door een andere rechtshandhavingsautoriteit of rechterlijke instantie worden verhoord;

b) wanneer de onderzoeks- of andere bevoegde autoriteiten een tot onderzoek of andere vorm van bewijsgaring strekkende handeling verrichten, overeenkomstig lid 4, onder c);

c) zonder onnodig uitstel na de vrijheidsbeneming;

d) indien zij voor een in strafzaken bevoegde rechtbank zijn opgeroepen, binnen een redelijke termijn voordat zij voor deze rechtbank in rechte verschijnen.

4. Bijstand door een advocaat omvat het volgende:

a. a) de lidstaten zorgen ervoor dat kinderen het recht hebben de advocaat die hen vertegenwoordigt onder vier ogen te ontmoeten en met hem te communiceren, ook voordat zij door de politie of een andere rechtshandhavingsinstantie of rechterlijke instantie worden verhoord;

b) de lidstaten zorgen ervoor dat kinderen door een advocaat worden bijgestaan tijdens verhoren en dat de advocaat daadwerkelijk aan het verhoor kan deelnemen. Deze deelname geschiedt overeenkomstig procedures van het nationale recht, mits die procedures de daadwerkelijke uitoefening of de essentie van het desbetreffende recht onverlet laten. Wanneer een advocaat aan een verhoor deelneemt, wordt dat feit vastgelegd overeenkomstig de in het nationale recht voorziene vastleggingsprocedure;

c) de lidstaten zorgen ervoor dat kinderen ten minste door een advocaat worden bijgestaan tijdens de volgende onderzoekshandelingen of handelingen voor het vergaren van bewijsmateriaal, mits het handelingen betreft waarin het nationale recht voorziet en de aanwezigheid van de verdachte of beklaagde persoon bij die handelingen wordt verlangd:

i. i) meervoudige confrontaties,

ii) confrontaties,

iii) reconstructies van de plaats van een delict.

5. De lidstaten eerbiedigen het vertrouwelijke karakter van de communicatie tussen kinderen en hun advocaat bij de uitoefening van het recht op bijstand door een advocaat op grond van deze richtlijn. Die communicatie omvat ontmoetingen, briefwisseling, telefoongesprekken en elke andere vorm van communicatie die krachtens het nationale recht is toegestaan.

6. Op voorwaarde dat dit met het recht op een eerlijk proces strookt, mogen de lidstaten afwijken van lid 3 wanneer bijstand door een advocaat niet evenredig is in de omstandigheden van de zaak, met inachtneming van de ernst van het ten laste gelegde strafbare feit, de complexiteit van de zaak en de maatregelen die naar aanleiding van een dergelijk strafbaar feit zouden kunnen worden opgelegd, waarbij geldt dat de belangen van het kind altijd de eerste overweging dienen te vormen.

In ieder geval zorgen de lidstaten ervoor dat kinderen door een advocaat worden bijgestaan:

a. a) wanneer zij voor een bevoegde rechtbank of rechter verschijnen met het oog op een besluit over detentie in elk stadium van de procedure dat onder het toepassingsgebied van deze richtlijn valt, en

b) tijdens detentie.

De lidstaten zorgen er verder voor dat vrijheidsbeneming niet als sanctie in een strafprocedure wordt opgelegd, tenzij het kind op zodanige wijze is bijgestaan door een advocaat dat het zijn rechten van verdediging daadwerkelijk heeft kunnen uitoefenen en, in ieder geval, tijdens de behandeling van zijn zaak voor een rechtbank.

7. Indien het kind overeenkomstig dit artikel door een advocaat moet worden bijgestaan, maar er geen advocaat aanwezig is, stellen de bevoegde autoriteiten het verhoor van het kind of andere onderzoeks- of handelingen voor het vergaren van bewijs zoals bedoeld in lid 4, onder c), voor een redelijke termijn uit, om de komst van een advocaat mogelijk te maken of, indien het kind geen advocaat heeft aangesteld, een advocaat voor het kind te kunnen regelen.

8. In uitzonderlijke omstandigheden kunnen de lidstaten, uitsluitend in de fase voorafgaand aan de rechtszaak, tijdelijk afwijken van de toepassing van de in lid 3 vastgestelde rechten, voor zover dit gerechtvaardigd is in het licht van de bijzondere omstandigheden van het geval, op grond van een of meer van de volgende dwingende redenen:

a. a) indien er sprake is van een dringende noodzaak om ernstige negatieve gevolgen voor het leven, de vrijheid of de fysieke integriteit van een persoon te voorkomen;

b) indien onmiddellijk optreden door de onderzoeksinstanties noodzakelijk is om te voorkomen dat substantiële schade wordt aangebracht aan de strafprocedure in verband met een ernstig strafbaar feit.

De lidstaten zorgen ervoor dat de bevoegde autoriteiten bij de toepassing van dit lid rekening houden met de belangen van het kind.

De beslissing om tot verhoor over te gaan ondanks het feit dat geen advocaat aanwezig is op grond van dit lid, mag alleen genomen worden na een beoordeling per geval, die ofwel uitgaat van een rechterlijke instantie of van een andere bevoegde autoriteit op voorwaarde dat de beslissing kan worden onderworpen aan rechterlijke toetsing.