HvJ EU, 12-11-2019, nr. C-363/18

De overwegingen 3, 29 en 33 van verordening nr. 1169/2011 luiden als volgt:

Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1169/2011, met het opschrift ‘Onderwerp en toepassingsgebied’, bepaalt:

Artikel 2 van verordening nr. 1169/2011 heeft als opschrift ‘Definities’. Volgens artikel 2, lid 2, onder g), betekent ‘plaats van herkomst’: ‘de plaats waarvan een levensmiddel volgens de aanduiding afkomstig is en die niet het ‘land van oorsprong’ is, als bepaald overeenkomstig de artikelen 23 tot en met 26 van [het communautair douanewetboek]; de naam, handelsnaam of het adres van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf die op het etiket staan, vormen geen aanwijzing van het land van oorsprong en de plaats van herkomst van het levensmiddel in de zin van deze verordening’. Artikel 2, lid 3, bepaalt ook dat ‘[v]oor de toepassing van deze verordening […] het land van oorsprong van een levensmiddel [verwijst] naar de oorsprong van een levensmiddel als bepaald overeenkomstig de artikelen 23 tot en met 26 van [het communautair douanewetboek]’.

Artikel 3 van verordening nr. 1169/2011, met het opschrift ‘Algemene doelstellingen’, bepaalt in lid 1 ervan:

Artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 heeft als opschrift ‘Eerlijke informatiepraktijken’. Lid 1 van deze bepaling luidt als volgt:

Artikel 9, lid 1, onder i), van verordening nr. 1169/2011 bepaalt dat de vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst verplicht is in de door artikel 26 van die verordening voorziene gevallen. Volgens artikel 26, lid 2, is het vermelden van het land van oorsprong of de plaats van herkomst verplicht ‘indien het weglaten daarvan de consument zou kunnen misleiden aangaande het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel, met name als de bij het levensmiddel gevoegde informatie of het etiket in zijn geheel anders zou impliceren dat het levensmiddel een ander land van oorsprong of een andere plaats van herkomst heeft’.

Artikel 38 van verordening nr. 1169/2011, met het opschrift ‘Nationale maatregelen’, bepaalt:

Artikel 39 van verordening nr. 1169/2011, met het opschrift ‘Nationale maatregelen inzake bijkomende verplichte vermeldingen’, bepaalt:

Ten tijde van de vaststelling van verordening nr. 1169/2011 bepaalde artikel 23, lid 1, van het communautair douanewetboek dat ‘[v]an oorsprong uit een land […] goederen [zijn] die geheel en al in dat land zijn verkregen’. Artikel 24 van het douanewetboek bepaalde dat ‘[g]oederen bij welker vervaardiging twee of meer landen betrokken zijn geweest, […] van oorsprong uit het land [zijn] waar, in een daartoe ingerichte onderneming, de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden die hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt’.

Het communautair douanewetboek is ingetrokken bij verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie3. (hierna: ‘douanewetboek van de Unie’). Volgens artikel 286, lid 3, van het douanewetboek van de Unie gelden verwijzingen naar het communautair douanewetboek in andere handelingen van de Unie als verwijzingen naar de overeenkomstige bepalingen van het douanewetboek van de Unie.

Artikel 60 van het douanewetboek van de Unie, dat op 1 mei 2016 in werking is getreden4., komt in essentie overeen met de bepalingen van artikel 23, lid 1, en artikel 24 van het vroegere communautair douanewetboek. Volgens lid 1 van die nieuwe bepaling worden ‘[g]oederen die geheel en al in één enkel land of gebied zijn verkregen, […] geacht van oorsprong uit dat land of gebied te zijn’. Lid 2 bepaalt dat ‘[g]oederen bij de vervaardiging waarvan meer dan één land of gebied betrokken is, worden geacht van oorsprong te zijn uit het land of gebied waar, in een daartoe ingerichte onderneming, de laatste ingrijpende, economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden die hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt’.

Op 12 november 2015 heeft de Europese Commissie in het Publicatieblad van de Europese Unie een mededeling gepubliceerd met het opschrift ‘Interpretatieve mededeling van de Europese Commissie van 12 november 2015 inzake de vermelding van de oorsprong van goederen uit de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden’(5) (hierna: ‘interpretatieve mededeling’).

De Commissie rechtvaardigt haar aanpak door het feit dat ‘[c]onsumenten, marktdeelnemers en nationale autoriteiten […] behoefte [hebben] aan duidelijkheid over de bestaande Uniewetgeving inzake de informatie over de oorsprong van producten uit de door Israël bezette gebieden’6.. Haar doel is ‘te zorgen voor de naleving van de standpunten en verbintenissen van de EU over de niet-erkenning, overeenkomstig het internationaal recht, door de EU van de soevereiniteit van Israël over de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden’.7.

Daarom oordeelt de Commissie aan het eind van haar interpretatieve mededeling het volgende:

Volgens de artikelen 9 en 26 van verordening nr. 1169/2011 is vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst verplicht indien ‘het weglaten daarvan de consument zou kunnen misleiden aangaande het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel’. Het is daarom noodzakelijk om eerst en vooral de betekenis van de termen ‘land van oorsprong’ en ‘plaats van herkomst’ vast te stellen.

De ‘plaats van herkomst’ is gedefinieerd in artikel 2, lid 2, onder g), van verordening nr. 1169/2011, terwijl het ‘land van oorsprong’ wordt gedefinieerd onder verwijzing naar de artikelen 23 tot en met 26 van het communautair douanewetboek.

Zoals het Hof reeds heeft verduidelijkt in verband met artikel 24 van het communautair douanewetboek, geven die bepalingen een gemeenschappelijke definitie van het begrip ‘oorsprong van goederen’, maar hebben zij geen betrekking op de inhoud van de informatieverstrekking aan consumenten.9. Het ‘land van oorsprong’ in de zin van verordening nr. 1169/2011 heeft dus slechts betrekking op goederen die afkomstig zijn uit een land, met inbegrip van de territoriale zee ervan.

Bovendien bepaalt artikel 2, lid 2, onder g), van verordening nr. 1169/2011 eveneens dat ‘de naam, handelsnaam of het adres van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf die op het etiket staan, […] geen aanwijzing [vormen] van het land van oorsprong en de plaats van herkomst van het levensmiddel in de zin van deze verordening’. Gelet op deze bewoordingen is het duidelijk dat de verwijzing naar een ‘plaats van herkomst’ noodzakelijk verwijst naar een plaats die noch een land is, noch het adres van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf dat op het etiket staat.

Het woord ‘plaats’ is een algemeen woord dat in zijn gewone betekenis verwijst naar een ruimtelijke situatie die het mogelijk maakt iemand of iets te lokaliseren.10. Daaruit volgt dat de term ‘land van oorsprong’ in de zin van verordening nr. 1169/2011 verwijst naar een land, met inbegrip van de territoriale zee ervan11., terwijl de term ‘plaats van herkomst’ verwijst naar een geografische plaats die kleiner is dan een land en groter dan de precieze locatie van een gebouw.12.

Daarnaast moet er echter op worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.13.

Ten eerste is de doelstelling van verordening nr. 1169/2011 duidelijk uiteengezet in artikel 1 ervan: de Uniewetgever wil borg staan voor ‘een hoog niveau van consumentenbescherming ten aanzien van voedselinformatie, rekening houdend met de verschillen in de perceptie van de consumenten en hun informatiebehoeften’14.. Het is duidelijk dat de nadruk hier ligt op de informatiebehoefte van de consument.

Het kan niet worden ontkend dat ook de bescherming van de gezondheid wordt gewaarborgd door verordening nr. 1169/2011. Overweging 3 ervan bepaalt immers dat ‘[o]m een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de consumenten te bereiken en hun recht op informatie te waarborgen, […] ervoor [moet] worden gezorgd dat de consumenten de nodige informatie krijgen over de levensmiddelen die zij consumeren’. Deze overweging beschouwt evenwel niet alleen de bescherming van de gezondheid van de consumenten en hun recht op informatie als evenwaardig, maar bevestigt ook dat het toepassingsgebied van verordening nr. 1169/2011 veel breder is dan enkel gezondheidskwesties. In overweging 3 wordt immers benadrukt dat de keuzes van de consumenten onder meer door gezondheidsoverwegingen kunnen worden beïnvloed, maar ook door economische, milieu-, sociale en ethische overwegingen.

Het is duidelijk dat, in een moderne omgeving, sommige aankopen niet langer uitsluitend gebaseerd zijn op overwegingen zoals de prijs of de identiteit van een specifiek consumentenmerk. Voor veel consumenten kunnen dergelijk aankopen ook worden beïnvloed door criteria zoals milieu-, sociale, politieke, culturele of ethische aspecten.15.

Indien we terugkeren naar de bewoordingen van artikel 26 van verordening nr. 1169/2011 en de specifieke verplichting met betrekking tot het ‘land van oorsprong’ of de ‘plaats van herkomst’, moet ook worden erkend dat die bepaling geen verwijzing naar gezondheidskwesties bevat. Integendeel, artikel 26 van verordening nr. 1169/2011 is neutraal wat betreft de oorzaak van het risico op misleiding aangaande het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel.

Ten tweede is de context van artikel 9 van verordening nr. 1169/2011 ook relevant voor het vaststellen van de reikwijdte van de term ‘plaats van herkomst’. Die bepaling, die een lijst geeft van de verplichte vermeldingen, is immers het eerste artikel van hoofdstuk IV (‘Verplichte voedselinformatie’) van verordening nr. 1169/2011. Voorafgaand aan dat hoofdstuk is er in hoofdstuk II sprake van een aantal ‘[a]lgemene beginselen inzake voedselinformatie’, terwijl hoofdstuk III gewijd is aan ‘[a]lgemene voorschriften inzake voedselinformatie en verantwoordelijkheden van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven’.

In dat verband merk ik op dat, zoals ik reeds heb gesteld, het eerste artikel van hoofdstuk II van verordening nr. 1169/2011, namelijk artikel 3, in lid 1 ervan erop wijst dat het belangrijk is dat eindverbruikers goed doordachte keuzes kunnen maken en een veilig gebruik kunnen maken van levensmiddelen, ‘waarbij speciale aandacht wordt besteed aan gezondheids-, milieu-, economische, sociale en ethische aspecten’16.. Artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1169/2011 voegt daaraan toe dat ‘[b]ij het overwegen van de noodzaak van verplichte voedselinformatie en om de consumenten toe te laten doordachte keuzes te maken, […] rekening [wordt] gehouden met de wijdverbreide behoefte bij de meerderheid van de consumenten aan bepaalde informatie waaraan zij significante waarde hechten’17.. Ten slotte bepaalt artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1169/2011, in hoofdstuk III, dat ‘[v]oedselinformatie […] nauwkeurig, duidelijk en voor de consument gemakkelijk te begrijpen [moet zijn]’18..

Het kan zijn dat een letterlijke interpretatie van de term ‘plaats van herkomst’, op zich genomen, een verwijzing kan oproepen die beperkt is tot een geografisch gebied. Die woorden kunnen echter niet los van de rest van de wetgevende tekst en de doelstelling ervan worden gelezen. Hier moet de aandacht worden gevestigd op de neutraliteit van de bewoordingen van artikel 26 van verordening nr. 1169/2011, de nadruk die de wetgever legt op de noodzaak om consumenten een hoog niveau van informatie te verschaffen, het brede gamma aan aspecten die voor die consumenten relevant kunnen zijn, en de verplichting nauwkeurige, duidelijke en voor de consument gemakkelijk te begrijpen informatie te verschaffen. Al die overwegingen wijzen op een uitlegging van de term ‘plaats van herkomst’ die niet noodzakelijkerwijs beperkt is tot een louter geografische verwijzing.

Met andere woorden, terwijl de term ‘land van oorsprong’ duidelijk verwijst naar de naam van het land en de territoriale zee ervan, maakt artikel 2, lid 2, onder g), van verordening nr. 1169/2011 de vaststelling van de ‘plaats van herkomst’ van een levensmiddel mogelijk door woorden die niet noodzakelijkerwijs beperkt zijn tot de naam van het betreffende geografische gebied, in het bijzonder wanneer het gebruik van enkel een geografische aanduiding tot misleiding zou kunnen leiden.

In het licht van die definities van de termen ‘land van oorsprong’ en ‘plaats van herkomst’, kan de vraag worden herleid tot dit: kan het ontbreken van de aanduiding van de oorsprong of de plaats van herkomst in de zin van verordening nr. 1169/2011 van een levensmiddel uit een door Israël bezet gebied, de consument misleiden?

Het antwoord op die vraag moet worden gevonden in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1169/2011. Die bepaling verschaft immers de criteria die van invloed kunnen zijn op de keuze van de consument: ‘[b]ij de verstrekking van voedselinformatie wordt gestreefd naar een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en de belangen van de consumenten door de eindverbruikers […] een basis te verschaffen voor het maken van goed doordachte keuzes en een veilig gebruik van levensmiddelen, waarbij speciale aandacht wordt besteed aan gezondheids-, milieu-, economische, sociale en ethische aspecten’. Verder volgt uit artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 dat rekening wordt gehouden met de verschillen in de perceptie van de consumenten en hun informatiebehoeften.

Bovendien moet worden opgemerkt dat bij de beoordeling of een aanduiding op een etiket misleidend kan zijn, weliswaar moet worden uitgegaan van de ‘gemiddelde consument’, maar dat die niet noodzakelijk gelijk is aan een willekeurige consument. Integendeel, het betreft een ‘gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende gewone consument [waar het gaat om] de oorsprong, de herkomst of de hoedanigheid van het levensmiddel’.19.

Elk van die termen is belangrijk. De gemiddelde consument is dan misschien slechts ‘normaal geïnformeerd’, hij is daarnaast ook ‘redelijk omzichtig en oplettend’. In tegenstelling tot het eerste element van de definitie van de gemiddelde consument, dat een bepaalde mate van passiviteit lijkt aan te geven, houdt het tweede element een positieve benadering door de betrokken consument in, en het derde een grotere belangstelling voor informatie en bijgevolg gedetailleerdere kennis. Met andere woorden, indien de gemiddelde consument normaal geïnformeerd is, heeft hij dat te danken aan zijn eigen handelwijze.20.

In die omstandigheden kan niet worden uitgesloten dat de situatie van een door een bezettingsmacht bezet gebied, a fortiori wanneer territoriale bezetting gepaard gaat met nederzettingen, een factor is die belangrijk kan zijn bij de keuze van een normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende consument in een context waarin overeenkomstig artikel 1, lid 1, en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 rekening moet worden gehouden met de verschillen in de perceptie van de consumenten en hun informatiebehoeften, met inbegrip van ethische overwegingen.

In tegenstelling tot het door de Organisation juive européenne ter terechtzitting op 9 april 2019 opgeworpen argument, denk ik daarbij niet dat de verwijzing naar ‘ethische overwegingen’ in verordening nr. 1169/2011 uitsluitend betrekking heeft op ethische overwegingen in het kader van voedselconsumptie. Het is zeker mogelijk dat consumenten bezwaar maken tegen de consumptie van bepaalde levensmiddelen wegens hun religieuze of ethische overtuigingen (zoals vegetarisme). Ook kan worden gedacht aan omstandigheden waarin consumenten bezwaar kunnen maken tegen de consumptie van bepaalde levensmiddelen wegens de wijze waarop de betreffende dieren in het algemeen of vóór het slachten zijn behandeld. Informatie over het land van oorsprong is echter slechts zelden van nut voor bijvoorbeeld een consument die bezwaar maakt tegen de aanwezigheid van vleesproducten in het levensmiddel dat hij wil consumeren.

Mijns inziens is de verwijzing naar ‘ethische overwegingen’ in het kader van de vermelding van het land van oorsprong op een etiket duidelijk een verwijzing naar bredere ethische overwegingen die het denken van bepaalde consumenten kunnen beïnvloeden vóór een aankoop. Net zoals veel Europese consumenten bezwaar maakten tegen de aankoop van Zuid-Afrikaanse goederen ten tijde van het apartheidsregime, vóór 1994, kunnen consumenten vandaag op vergelijkbare gronden bezwaar maken tegen de aankoop van goederen uit een bepaald land omdat het bijvoorbeeld geen democratie is of omdat het een bepaald politiek of sociaal beleid voert dat die consument laakbaar of zelfs weerzinwekkend vindt. In het kader van het Israëlische beleid ten aanzien van de bezette gebieden en de nederzettingen kunnen sommige consumenten bezwaar maken tegen de aankoop van goederen die uit die gebieden afkomstig zijn, juist omdat de bezetting en de nederzettingen duidelijk een schending van het internationaal recht vormen. Het is uiteraard niet de taak van dit Hof om een dergelijke keuze van de consument goed te keuren of af te keuren; het volstaat te zeggen dat een schending van het internationaal recht het soort van ethische overweging vormt die de wetgever van de Unie als legitiem heeft erkend in het kader van het vereiste om informatie over het land van oorsprong te verstrekken.

Naleving van de vereisten van het internationaal recht wordt immers door velen — niet enkel door een beperkt aantal deskundigen op het gebied van internationaal recht en diplomatie — beschouwd als een essentieel element in de handhaving van de internationale vrede en veiligheid en als een voorbode van rechtvaardigheid in een anderszins onrechtvaardige wereld. Dat geldt wellicht in het bijzonder ten aanzien van de burgers van de Unie die — sommigen zelfs in de loop van hun eigen leven — getuige zijn geweest van de vernietigende gevolgen van grof geweld in een tijd waarin sommige landen meenden dat het internationaal recht niet meer was dan een loze belofte aan de verdrukten en kwetsbaren in deze wereld en dat het ongestraft kon worden genegeerd.

Vanuit het gezichtspunt van het internationaal recht is de Israëlische bezetting van die gebieden derhalve onwettig. Het nederzettingenbeleid met betrekking tot die gebieden is ook een duidelijke schending van het internationaal recht, aangezien artikel 49 van het Verdrag van Genève betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd21. (hierna: ‘Vierde Verdrag van Genève’) bepaalt dat de bezettende mogendheid (in dit geval Israël) ‘niet [mag] overgaan tot deportatie of overbrenging van een gedeelte van haar eigen burgerbevolking naar het door haar bezette gebied’.

In zijn advies met de titel Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (juridische gevolgen van de bouw van een muur in bezet Palestijns gebied) heeft het Internationaal Gerechtshof geoordeeld dat die bepaling ‘niet alleen deportaties of gedwongen verplaatsingen van de bevolking, zoals die tijdens de Tweede Wereldoorlog, verbiedt, maar ook alle maatregelen van een bezettingsmacht om de overplaatsing van een deel van haar eigen bevolking naar het bezette gebied te organiseren of aan te moedigen’. In dat verband blijkt uit de aan het Hof verstrekte informatie dat Israël sinds 1977 een beleid heeft gevoerd en praktijken heeft ontwikkeld waaronder de oprichting van nederzettingen in de bezette Palestijnse gebieden, hetgeen in strijd is met bovengenoemd artikel 49, lid 6. De Veiligheidsraad is derhalve van mening dat dit beleid en die praktijken ‘niet rechtsgeldig zijn’. Hij heeft Israël, als bezettingsmacht, ook opgeroepen het Vierde Verdrag van Genève nauwgezet na te leven, ‘zijn eerdere maatregelen in te trekken en elke actie te staken die tot een wijziging van de juridische status en geografische aard van de sinds 1967 bezette Arabische gebieden met inbegrip van Jeruzalem zou leiden en de demografische samenstelling ervan wezenlijk zou beïnvloeden, en in het bijzonder geen delen van zijn eigen burgerbevolking over te brengen naar de bezette Arabische gebieden’ [resolutie 446 (1979) van 22 maart 1979]. De Veiligheidsraad heeft zijn standpunt bevestigd in de resoluties 452 (1979) van 20 juli 1979 en 465 (1980) van 1 maart 1980. In laatstgenoemde resolutie heeft hij ‘het beleid en de praktijken van Israël om delen van zijn bevolking en nieuwe immigranten in de [bezette] gebieden te vestigen’ beschreven als een ‘flagrante schending’ van het Vierde Verdrag van Genève. Het Internationaal Gerechtshof concludeert dat de Israëlische nederzettingen in de bezette Palestijnse gebieden (met inbegrip van Oost-Jeruzalem) zijn opgericht in strijd met het internationaal recht.22.

Deze passage spreekt voor zich en maakt ontegensprekelijk duidelijk dat het Israëlische nederzettingenbeleid als een kennelijke schending van het internationaal recht wordt beschouwd, in het bijzonder op basis van het zelfbeschikkingsrecht van volkeren23., dat volgens het Internationaal Gerechtshof24. en het Hof van Justitie van de Europese Unie25. een erga omnes juridisch afdwingbaar recht is. De Verenigde Naties (VN) hebben regelmatig een vergelijkbaar standpunt ingenomen.26.

In die omstandigheden hoeft het niet te verwonderen dat sommige normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende consumenten dit als een ethische overweging kunnen beschouwen die hun consumentenvoorkeuren beïnvloedt en ten opzichte waarvan zij nadere informatie kunnen wensen.

Bovendien kan ook worden opgemerkt dat het Hof zelf in zijn arrest in de zaak Brita27. reeds heeft erkend, weliswaar met betrekking tot een specifiek aspect van het Unierecht, namelijk de werkingssfeer van associatieovereenkomsten tussen de Unie en Israël28. en tussen de Unie en de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie29., dat een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen producten van oorsprong uit Israël en producten van oorsprong uit de Westelijke Jordaanoever.

Deze analyse is ook in overeenstemming met artikel 3, lid 5, VEU, dat bepaalt dat de Unie bijdraagt aan ‘de strikte eerbiediging […] van het internationaal recht, met inbegrip van de inachtneming van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties’. Zij is ook in overeenstemming met UNSCR nr. 2334 (2016), die alle staten oproept ‘in hun relevante betrekkingen een onderscheid te maken tussen de Staat Israël en de sinds 1967 bezette gebieden’.30.

Derhalve dringt de conclusie zich op dat de afwezigheid van de vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst van een product uit een door Israël bezet gebied, en in elk geval van een product uit een nederzetting, de consumenten zou kunnen misleiden met betrekking tot het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel.

Om al deze redenen ben ik van mening dat de vermelding van die informatie verplicht is krachtens artikel 9, lid 1, onder i), en artikel 26, lid 2, onder a), van verordening nr. 1169/2011.

De vertegenwoordigers van Psagot stelden veel vertrouwen in het arrest van de Supreme Court of the United Kingdom (hoogste rechter van het Verenigd Koninkrijk; hierna: ‘Supreme Court’) van 5 februari 2014 in de zaak Richardson tegen de Director of Public Prosecutions (directeur van het openbaar ministerie)31.. Deze zaak dient dan ook wat nader in detail te worden bekeken.

Dat was een zaak waarin de verweerders waren vervolgd wegens overtredingen die samenhingen met wat de rechter omschreef als ‘een niet-gewelddadig, maar vastberaden protest in een winkel in Londen’. Die winkel was gespecialiseerd in de verkoop van schoonheidsproducten op basis van mineraal materiaal uit de Dode Zee. Het betoog van de verweerders was gebaseerd op het feit dat (i) die producten werden vervaardigd door een Israëlische vennootschap, in een Israëlische nederzetting die aan de Dode Zee ligt, op de Westelijke Jordaanoever, dus in de bezette gebieden, en (ii) het personeel van de fabriek naar verluidt bestond uit Israëli's die door de Israëlische regering waren aangemoedigd om daar te komen wonen.

Een van de specifieke verweermiddelen die zijn aangevoerd was dat op het etiket van de in de winkel verkochte producten was vermeld ‘Made by Dead Sea Laboratories Ltd, Dead Sea, Israel’. Betoogd werd dat die etikettering vals of misleidend was aangezien de bezette gebieden internationaal of in het Verenigd Koninkrijk niet worden erkend als deel van Israël. Derhalve voerden de verweerders aan dat de vennootschap die de winkel exploiteerde zich schuldig maakte aan bepaalde strafbare feiten inzake etikettering.

Het voornaamste strafbare feit dat in die zaak werd aangevoerd, was een inbreuk op bepaalde regelingen van het Verenigd Koninkrijk tot omzetting van de richtlijn oneerlijke handelspraktijken32.. Het betreffende strafbare feit betrof ‘een handelspraktijk die misleidend is’.33.

Het argument voor de plaatselijke rechter (district judge, rechter in eerste aanleg) was dat de in de winkel verkochte producten foutief waren geëtiketteerd met betrekking tot de geografische oorsprong, doordat op het etiket was vermeld ‘Made by Dead Sea Laboratories Ltd, Dead Sea, Israel’. Dat kwam erop neer, zo werd gesteld, dat de zaken zo werden voorgesteld dat de producten uit Israël afkomstig waren, terwijl dat niet het geval was, aangezien zij uit de bezette gebieden kwamen.

Afgezien van het feit dat, zoals de Supreme Court uiteindelijk heeft geoordeeld, in de omzettingsregeling de verkoop van foutief geëtiketteerde goederen niet als misdrijf is aangemerkt, dient te worden benadrukt dat de plaatselijke rechter had geoordeeld dat er geen reden was om te stellen dat de gemiddelde consument zou worden misleid en een besluit over een transactie zou nemen (met name het besluit tot aankoop van het product) dat hij anders niet had genomen, enkel omdat als bron van de producten Israël — in constitutionele of politieke zin — werd genoemd, terwijl het in werkelijkheid de bezette gebieden betrof. Tenslotte was als bron correct de Dode Zee vermeld. De rechter in eerste aanleg oordeelde het volgende: ‘Ongeacht of de verstrekte informatie al dan niet vals is […], meen ik dat het aantal personen van wie beslissing om al dan niet een vermeend Israëlisch product te kopen zou worden beïnvloed door kennis van de werkelijke herkomst ervan, ver onder het aantal zou liggen dat is vereist om hen als de ‘gemiddelde consument’ te beschouwen. Indien een potentiële koper überhaupt bereid is Israëlische goederen te kopen, zou hij onder een erg kleine categorie vallen wanneer die beslissing anders zou zijn omdat de goederen uit illegaal bezet gebied kwamen.’ De Supreme Court heeft geoordeeld dat deze conclusie ‘op basis van het bewijsmateriaal duidelijk kon worden getrokken door de rechter in eerste aanleg, en weerlegt dat een strafbaar feit is gepleegd’.

Persoonlijk meen ik echter dat deze uitspraak niet erg relevant is. De zaak betreft in werkelijkheid de illegale betreding van een winkelpand, ten aanzien waarvan vrij fantasievolle en vindingrijke argumenten ter verdediging naar voren werden gebracht ter rechtvaardiging van het optreden van de verweerders. Bovendien behandelde de Supreme Court die zaak in laatste instantie uitsluitend in juridisch opzicht en was deze rechterlijke instantie in essentie gebonden aan de feitelijke vaststellingen van de lagere rechter.

Evenmin kan ik, met alle respect, noodzakelijkerwijs instemmen met de redenering van de rechter in eerste aanleg. Ik ben namelijk van mening dat er heel wat potentiële consumenten kunnen zijn die bereid zijn Israëlische goederen te kopen (dus goederen die zijn geproduceerd binnen de internationaal erkende grenzen van Israël van vóór 1967), maar die zouden terugschrikken voor of zelfs bezwaar maken tegen het idee dat zij goederen zouden kopen uit de sinds 1967 door Israël bezette gebieden en eventueel uit nederzettingen binnen die gebieden.

Het laatste probleem dat moet worden opgelost om de eerste vraag van de verwijzende rechter te kunnen beantwoorden is het vaststellen van de omvang van de verplichting om de oorsprong aan te geven van een levensmiddel uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied, met andere woorden, het vaststellen van de tekst van de verplichte vermelding.

In dat verband is het belangrijk rekening te houden met artikel 7 van verordening nr. 1169/2011. Volgens lid 1 van dat artikel mag voedselinformatie immers niet misleidend zijn, met name niet ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel en onder meer ook niet ten aanzien van het land van oorsprong of de plaats van herkomst.

Op basis van de uitlegging van een soortgelijke bepaling in richtlijn 2000/1334. (ingetrokken bij verordening nr. 1169/2011) kan worden gesteld dat artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 vereist dat de verbruiker over juiste, neutrale en objectieve informatie beschikt die hem niet misleidt.35. Artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1169/2011 voegt daaraan toe dat voedselinformatie ‘nauwkeurig, duidelijk en voor de consument gemakkelijk te begrijpen’ moet zijn.

In dat verband moet, zoals advocaat-generaal Mischo in zijn conclusie in de zaak Gut Springenheide en Tusky (C-210/96, EU:C:1998:102) op een bijzonder relevante manier heeft uitgelegd, een onderscheid worden gemaakt tussen objectief juiste vermeldingen, objectief onjuiste vermeldingen en objectief juiste vermeldingen die de consument niettemin in dwaling kunnen brengen, omdat zij de werkelijkheid niet volledig weergeven.36. ‘Indien het weggelaten deel van de inlichting van dien aard is, dat het wel vermelde deel van de inlichting duidelijk in een heel ander licht verschijnt, moet [immers] worden geconcludeerd, dat de consument wordt misleid.’37.

Dat sluit ook perfect aan bij de definitie van ‘misleidende handelingen’ in de zin van de richtlijn oneerlijke handelspraktijken, die volgens overweging 5 van verordening nr. 1169/2011 bepaalde aspecten bestrijkt van de verstrekking van informatie aan de consumenten, met name om misleidende acties en informatieverzuim te voorkomen, die moeten worden aangevuld met specifieke voorschriften betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan de consumenten. Volgens artikel 6 van de richtlijn oneerlijke handelspraktijken wordt een handelspraktijk immers als misleidend beschouwd ‘zelfs als de informatie feitelijk correct is, [indien die praktijk] de gemiddelde consument [ertoe] kan brengen een besluit over een transactie te nemen dat hij anders niet had genomen’.

Zoals ik in het eerste deel van mijn analyse heb aangetoond, denk ik bovendien dat, terwijl de term ‘land van oorsprong’ duidelijk verwijst naar de naam van het land en zijn territoriale zee, artikel 2, lid 2, onder g), van verordening nr. 1169/2011 de vaststelling van de ‘plaats van herkomst’ van een levensmiddel mogelijk maakt door middel van woorden die niet beperkt zijn tot de naam van het betrokken geografische gebied.

Ik meen dat in die omstandigheden een verwijzing die beperkt is tot ‘product van de Golanhoogte’ of ‘product van de Westelijke Jordaanoever’ voor producten van de Golanhoogte of de Westelijke Jordaanoever die afkomstig zijn uit Israëlische nederzettingen niet volstaat. Hoewel dergelijke omschrijvingen misschien technisch correct zijn, ben ik van mening dat de consument niettemin kan worden misleid. Dergelijke omschrijvingen zouden niet de volledige waarheid weergeven met betrekking tot een kwestie die het koopgedrag van de consument wel degelijk kan beïnvloeden.

Om gebruik te maken van de woorden van het Hof in de zaak Severi38., zijn, van de factoren die in acht moeten worden genomen om te beoordelen of de etikettering die in het hoofdgeding aan de orde is misleidend kan zijn, de Israëlische bezetting en nederzettingen immers mogelijkerwijs ‘een objectieve factor die de verwachtingen van een redelijke consument kan beïnvloeden’.39.

In het licht van bovenstaande overwegingen ben ik van mening dat de toevoeging van de uitdrukking ‘Israëlische nederzettingen’ aan de geografische aanduiding van de oorsprong van de producten de enige manier is om, zoals vereist in artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 1169/2011, correcte en objectieve, maar ook nauwkeurige, duidelijke en voor de consument gemakkelijk te begrijpen informatie te verschaffen.

De term ‘nederzetting’ heeft hier immers betrekking op een situatie waarin een gebied wordt bezet door een bezettingsmacht. In deze zaak is die aanpak derhalve logisch, aangezien Israël is erkend als ‘bezettende macht’ in de zin van het internationale gewoonterecht en het Vierde Verdrag van Genève.40. Die termen worden regelmatig gebruikt om de huidige situatie met betrekking tot de bezette gebieden te beschrijven.41. Ik geef toe dat sommigen van mening kunnen zijn dat deze terminologie in bepaalde opzichten een enigszins pejoratieve ondertoon heeft, maar het zijn uitdrukkingen die algemeen worden gebruikt en waarvan mag worden aangenomen dat de gemiddelde consument die begrijpt.

In het licht van bovenstaande overwegingen concludeer ik derhalve dat verordening nr. 1169/2011 voor een product dat afkomstig is uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied vereist dat de geografische naam van dat gebied wordt vermeld en dat een vermelding wordt opgenomen waarin wordt gepreciseerd dat het product afkomstig is uit een Israëlische nederzetting indien dit het geval is.