HvJ EU, 26-05-2011, nr. C-165/09, nr. C-167/09

Ter omzetting van richtlijn 96/61 en de IPPC-richtlijn zijn enkele bepalingen van de Wet milieubeheer (hierna: ‘WMB’) gewijzigd. Ingevolge artikel 8.1, lid 1, aanhef en sub b, WMB is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een installatie als bedoeld in richtlijn 96/61 en daarna de IPPC-richtlijn te veranderen of de werking daarvan te veranderen.

Artikel 8.10 WMB bepaalt inzonderheid dat de vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een dergelijke inrichting slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Artikel 8.10, lid 2, sub a, WMB preciseert dienaangaande dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ingevolge artikel 8.11, lid 2, WMB kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.

Wat de NEC-richtlijn betreft, hebben de Nederlandse autoriteiten voor de toepassing en de omzetting daarvan verschillende initiatieven en maatregelen vastgesteld.

Overeenkomstig artikel 8, lid 2, van die richtlijn heeft de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in 2002 het rapport betreffende het nationale programma inzake emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging (‘Rapportage emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2002’) opgesteld en aan de Commissie gemeld. In 2003 heeft hij de uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging (‘Uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2003 Erop of eronder’) opgesteld, waarin de geplande maatregelen worden beschreven en de nationale emissieplafonds over sectoren worden verdeeld.

Op 6 juli 2005 zijn de Wet van 16 juni 2005 tot wijziging van de Wet inzake de luchtverontreiniging (uitvoering EG-richtlijn nationale emissieplafonds) alsmede het Besluit uitvoering EG-richtlijn nationale emissieplafonds in werking getreden.

Overeenkomstig artikel 8, lid 2, van de NEC-richtlijn is in 2006 het nationale programma milieubeleid herzien en geactualiseerd. Daartoe heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: ‘minister’) een rapport inzake de emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging (‘Uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2006’) opgesteld, met een reeks wettelijke eisen, fiscale maatregelen en bindende afspraken die zijn gepland teneinde uiterlijk op 31 december 2010 te voldoen aan de voor het Koninkrijk der Nederlanden vastgestelde emissieplafonds.

Als vervolg op de door de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer opgestelde uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging heeft de minister op 28 juni 2007 het sectorale plafond voor SO₂-emissie met betrekking tot de energiesector vastgesteld op in totaal 13,5 kiloton per jaar, los van de ingebruikneming van nieuwe centrales. Op 26 juni 2008 is een bindend en uitvoerbaar SO₂-convenant gesloten tussen het Rijk, de provinciebesturen (waaronder die van Zuid-Holland en Groningen) en alle elektriciteitsbedrijven, teneinde voor alle ondertekenaars die emissiegrens in de energiesector verplicht te stellen voor de periode tot en met 31 december 2019.

In het kader van het nationale plafond voor NO_x-emissie heeft de Nederlandse overheid daarentegen een systeem voor handel in de emissierechten ingevoerd, gebaseerd op een doelstelling van 55 kiloton NO_x-emissie in 2010 voor haar grotere industriële installaties.

In de aan het Hof voorgelegde prejudiciële verzoeken maakt de verwijzende rechter melding van zowel richtlijn 96/61 als de IPPC-richtlijn, gelet op het tijdstip van de feiten van de hoofdgedingen.

Aangezien de bepalingen van artikel 9 van richtlijn 96/61 en van de IPPC-richtlijn, waarop de eerste prejudiciële vraag betrekking heeft, identiek zijn geformuleerd en dus op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd (zie arresten van 17 september 2002, Concordia Bus Finland, C-513/99, Jurispr. blz. I-7213, punt 91, en 24 november 2005, ATI EAC e Viaggi di Maio e.a., C-331/04, Jurispr. blz. I-10109, punt 20), kan het Hof evenwel op die vragen een nuttig antwoord geven door uitsluitend te verwijzen naar de geconsolideerde versie van die bepalingen.

Met zijn eerste vraag wenst de Raad van State in wezen te vernemen of artikel 9, leden 1, 3 en 4, van de IPPC-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteiten bij de verlening van een milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een industriële installatie verplicht zijn, de in de NEC-richtlijn vastgestelde nationale emissieplafonds voor SO₂ en NO_x tot de voorwaarden voor de verlening daarvan te rekenen.

In dit verband moet meteen worden vastgesteld dat, zoals tevens is gesteld door alle lidstaten die in de onderhavige procedure opmerkingen hebben ingediend, geen van die leden van artikel 9 van de IPPC-richtlijn expliciet of impliciet naar die emissieplafonds verwijst.

Lid 1 van dit artikel verwijst niet naar die emissieplafonds waar het de lidstaten verplicht om te controleren of de milieuvergunning alle maatregelen omvat die ter vervulling van de voorwaarden van artikel 3 van de IPPC-richtlijn nodig zijn. Dit artikel 3 schrijft de facto enkel voor dat de installatie zo wordt geëxploiteerd dat de passende preventieve maatregelen worden getroffen opdat geen belangrijke verontreiniging wordt veroorzaakt, met name door toepassing van de beste beschikbare technieken, en voorts dat het ontstaan van afvalstoffen wordt voorkomen of gereduceerd opdat de milieueffecten worden beperkt, dat de energie op doelmatige wijze wordt gebruikt en dat de nodige maatregelen worden getroffen om de gevolgen van ongevallen te voorkomen of te beperken alsmede om bij de definitieve stopzetting van de activiteiten het gevaar van verontreiniging te voorkomen en het exploitatieterrein weer in een bevredigende toestand te brengen.

Van enige verwijzing in lid 1 van artikel 9 van de IPPC-richtlijn is ook geen sprake wanneer het wordt gelezen in samenhang met lid 4 daarvan, voor zover het de bevoegde nationale autoriteiten verplicht om in voorkomend geval eveneens de vergunningsvoorwaarden van artikel 10 van die richtlijn in acht te nemen.

Laatstbedoeld artikel bepaalt immers met name dat in die vergunning extra voorwaarden moeten worden gesteld, indien met het oog op ‘milieukwaliteitsnormen’ strengere voorwaarden moeten gelden dan die welke door toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar zijn.

Uit de tekst van artikel 2, punt 7, van de IPPC-richtlijn volgt evenwel dat die normen voorschriften zijn die ‘eisen’ vastleggen ‘waaraan op een gegeven ogenblik in een bepaald milieucompartiment of een bepaald gedeelte daarvan moet worden voldaan’, en dus verband houden met de kwalitatieve kenmerken van de beschermde elementen.

Zoals tevens de advocaat-generaal in punt 63 van haar conclusie opmerkt, vertonen de in de NEC-richtlijn voorgeschreven nationale emissieplafonds geen dergelijke kenmerken, aangezien zij verwijzen naar de totale hoeveelheid verontreinigende stoffen die in de atmosfeer kunnen worden uitgestoten en niet naar concrete kwalitatieve eisen in verband met de concentraties van verontreinigende stoffen, waaraan op een gegeven ogenblik in dit specifieke milieu moet worden voldaan.

Ook uit artikel 9, lid 3, van de IPPC-richtlijn volgt geen verwijzing naar de betrokken emissieplafonds. Volgens die bepaling dient namelijk elke milieuvergunning weliswaar de emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen te bevatten die uit de betrokken installaties kunnen vrijkomen, waaronder met name SO₂ en NO_x.

Artikel 19, lid 2, van de IPPC-richtlijn bepaalt in dit verband evenwel dat waar geen communautaire emissiegrenswaarden bestaan, voor die installaties de waarden gelden die zijn vastgesteld ‘in de in bijlage II genoemde richtlijnen en de andere gemeenschapsvoorschriften’, als minimaal vereiste emissiegrenswaarden.

Vastgesteld moet worden dat de NEC-richtlijn niet in die bijlage II wordt genoemd. Voorts kan die richtlijn, waar zij nationale emissieplafonds voorschrijft voor verontreinigende stoffen die in de atmosfeer worden uitgestoten door velerlei niet-gespecificeerde bronnen en activiteiten, evenmin worden beschouwd als een ‘ander gemeenschapsvoorschrift’ tot vaststelling van emissiegrenswaarden, aangezien deze volgens artikel 2 van de IPPC-richtlijn ‘de massa, gerelateerd aan bepaalde specifieke parameters, de concentratie en/of het niveau van een emissie’ vormen ‘die gedurende een of meer vastgestelde perioden niet mogen worden overschreden’, en ‘normaliter [gelden] op het punt waar de emissies de installatie verlaten’.

Ten slotte bevat artikel 9, lid 4, van de IPPC-richtlijn geen enkele impliciete verwijzing naar de in de NEC-richtlijn bedoelde plafonds. De eerste volzin van deze bepaling schrijft namelijk enkel voor dat de emissiegrenswaarden gebaseerd moeten zijn op de toepassing van de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden.

Voorts kan de in de tweede volzin van die bepaling opgenomen verplichting om ervoor te zorgen dat de vergunningsvoorwaarden bepalingen bevatten betreffende de minimalisering van de verontreiniging over lange afstand of van de grensoverschrijdende verontreiniging, en een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgen, enkel worden uitgelegd in het kader van het bij de IPPC-richtlijn zelf ingevoerde stelsel en met name van het voorschrift van de eerste volzin van artikel 9, lid 4, dat de emissiegrenswaarden verplicht moeten zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken.

Overigens moet hieraan worden toegevoegd dat de IPPC-richtlijn, die is vastgesteld op de grondslag van artikel 175, lid 1, EG met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen en beginselen van het milieubeleid van de Unie bedoeld in artikel 174 EG, geen volledige harmonisatie op het oog heeft. De lidstaten blijven in dit verband in de zin van artikel 9, leden 7 en 8, van deze richtlijn bevoegd om te voorzien in andere, eventueel striktere, bijzondere vergunningsvoorwaarden en om voor bepaalde categorieën installaties bijzondere verplichtingen vast te stellen in dwingende algemene voorschriften, mits een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel gewaarborgd zijn.

Na deze precisering moet vervolgens worden vastgesteld dat ook geen enkele bepaling van de NEC-richtlijn verplichtingen voor de bevoegde nationale autoriteiten in het leven roept om bij de verlening van een milieuvergunning de nationale emissieplafonds voor SO₂ en NO_x tot vergunningsvoorwaarde te maken.

De wetgever van de Unie heeft integendeel in punt 19 van de considerans van de NEC-richtlijn expliciet verklaard dat deze van toepassing dient te zijn ‘onverminderd hetgeen in [de IPPC-richtlijn] is bepaald met betrekking tot emissiegrenswaarden en de toepassing van de beste beschikbare technieken’, en zo te verstaan gegeven dat de krachtens de NEC-richtlijn op de lidstaten rustende verplichtingen de met name uit artikel 9 van de IPPC-richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet rechtstreeks kunnen beïnvloeden.

Deze uitlegging wordt ten slotte geschraagd door de verschillende doelstelling en het algemene stelsel van elk van beide betrokken richtlijnen.

De doelstelling van de IPPC-richtlijn, zoals in wezen omschreven in artikel 1 ervan, is immers de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door het in werking stellen van maatregelen ter voorkoming en, wanneer dat niet mogelijk is, beperking van emissies door de aldaar bedoelde activiteiten in lucht, water en bodem, om een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken. Die geïntegreerde benadering wordt verwezenlijkt door een doeltreffende coördinatie van de vergunningprocedure en -voorwaarden voor industriële installaties met een groot verontreinigingspotentieel (zie in die zin, wat richtlijn 96/61 betreft, arrest van 22 januari 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières en OABA, C-473/07, Jurispr. blz. I-319, punten 25 en 26).

Daartoe stelt de IPPC-richtlijn, zoals de Commissie heeft verklaard in haar mededeling van 21 december 2007 aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's — Naar een beter beleid inzake industriële emissies [COM(2007) 843 def.], de beginselen vast met betrekking tot vergunningen voor en toezicht op grote industriële installaties, uitgaand van een geïntegreerde benadering en de toepassing van de beste beschikbare technieken, dat wil zeggen de meest doeltreffende technieken om, rekening houdend met alle kosten en baten, een hoog niveau van milieubescherming te realiseren.

De NEC-richtlijn heeft daarentegen, zoals volgt uit de artikelen 1 en 2 ervan, tot doel de emissies uit elke bron van verzurende en eutrofiërende verontreinigende stoffen en van precursoren van ozon te beperken om aldus de bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid te verbeteren, met als einddoel dat de kritische niveaus en de kritische belasting niet worden overschreden.

Voorts is die richtlijn, zoals duidelijk blijkt uit artikel 4 en de punten 11 en 12 van de considerans ervan, gebaseerd op een zuiver programmatische aanpak volgens welke de lidstaten over een grote speelruimte beschikken wat betreft de keuze van de beleidsopties en maatregelen die moeten worden vastgesteld of gepland in het kader van nationale programma's betreffende alle verontreinigende bronnen, teneinde geleidelijk en structureel de emissies van met name SO₂ en NO_x te beperken tot hoeveelheden die uiterlijk eind 2010 niet groter zijn dan de in bijlage I bij die richtlijn aangegeven emissieplafonds. Bijgevolg kan de verwezenlijking van de door deze richtlijn vastgestelde doeleinden niet rechtstreeks van invloed zijn op de procedures voor verlening van een milieuvergunning.

Gelet op het vorenstaande, moet derhalve op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 9, leden 1, 3 en 4, van de IPPC-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten bij de verlening van een milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een industriële installatie als die waarom het in de hoofdgedingen gaat, niet verplicht zijn, de in de NEC-richtlijn vastgestelde nationale emissieplafonds voor SO₂ en NO_x tot de voorwaarden voor de verlening daarvan te rekenen, hoewel zij zich moeten houden aan de uit die NEC-richtlijn voortvloeiende verplichting om in het kader van nationale programma's passende en samenhangende beleidsopties en maatregelen vast te stellen of te plannen, die in hun geheel genomen geschikt zijn om de emissies van met name die verontreinigende stoffen te beperken tot hoeveelheden die uiterlijk eind 2010 niet groter zijn dan de in bijlage I bij die richtlijn aangegeven plafonds.

De tweede en de derde vraag van de verwijzende rechter, die tezamen moeten worden onderzocht, houden in wezen in welke verplichtingen krachtens de NEC-richtlijn op de lidstaten rusten in de periode tussen 27 november 2002, toen de termijn voor omzetting daarvan verstreek, en 31 december 2010, met ingang waarvan de lidstaten moeten voldoen aan de daarin vastgestelde emissieplafonds. Voorts wenst hij te vernemen of de bevoegde nationale autoriteiten, gezien die verplichtingen, bij overschrijding of dreigende overschrijding van de nationale emissieplafonds voor SO₂ en NO_x van de NEC-richtlijn gehouden zouden kunnen zijn de afgifte van een milieuvergunning te weigeren of te beperken dan wel specifieke compenserende maatregelen vast te stellen.

De vierde tot en met de zesde vraag van de verwijzende rechter, die tezamen moeten worden onderzocht, zijn in wezen erop gericht te vernemen of, en, zo ja, in hoeverre een particulier voor de nationale rechterlijke instanties rechtstreeks de door de artikelen 4 en 6 van de NEC-richtlijn opgelegde verplichtingen kan inroepen.

In dit verband moet meteen eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, particulieren zich op die bepalingen kunnen beroepen tegenover de lidstaat, wanneer deze hetzij heeft verzuimd de richtlijn tijdig in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan (zie onder meer arresten van 19 november 1991, Francovich e.a., C-6/90 en C-9/90, Jurispr. blz. I-5357, punt 11; 11 juli 2002, Marks & Spencer, C-62/00, Jurispr. blz. I-6325, punt 25, en 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C-397/01—C-403/01, Jurispr. blz. I-8835, punt 103).

Zoals het Hof herhaaldelijk in herinnering heeft gebracht, zou het namelijk onverenigbaar zijn met de dwingende werking die in artikel 288, derde alinea, VWEU aan een richtlijn wordt toegekend, om principieel uit te sluiten dat de daarbij opgelegde verplichting door de betrokkenen kan worden ingeroepen. Deze overweging geldt met name voor een richtlijn waarvan het doel is gelegen in de beheersing en vermindering van de luchtverontreiniging, en die derhalve strekt ter bescherming van de volksgezondheid (zie arrest van 25 juli 2008, Janecek, C-237/07, Jurispr. blz. I-6221, punt 37).

Dienaangaande moet niettemin eraan worden herinnerd dat een unierechtelijke bepaling onvoorwaardelijk is, wanneer zij een verplichting oplegt die aan geen enkele voorwaarde is gebonden en die voor haar uitvoering of werking niet afhangt van een handeling van de instellingen van de Unie of van de lidstaten (zie onder meer arresten van 3 april 1968, Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe, 28/67, Jurispr. blz. 204, en 23 februari 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cava e.a., C-236/92, Jurispr. blz. I-483, punt 9).

Vastgesteld moet worden dat artikel 4 van de NEC-richtlijn niet beantwoordt aan de hiervoor genoemde kenmerken.

In zijn context beschouwd heeft dit artikel namelijk een zuiver programmatisch karakter, voor zover het enkel een doelstelling formuleert die moet worden bereikt, waarbij de lidstaten een grote speelruimte wordt gelaten om de middelen te kiezen om deze doelstelling te verwezenlijken.

Hieruit volgt dat, aangezien artikel 4 van de NEC-richtlijn niet in een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting voorziet om beleidsopties of specifieke en concrete maatregelen vast te stellen waarmee het vastgestelde resultaat moet kunnen worden verwezenlijkt, particulieren zich niet voor een nationale rechterlijke instantie rechtstreeks op dit artikel kunnen beroepen om vóór 31 december 2010 te vorderen dat de bevoegde autoriteiten de vaststelling van een besluit houdende verlening van een milieuvergunning als die waarom het gaat in de hoofdgedingen weigeren of beperken, dan wel na de afgifte van een dergelijke vergunning specifieke compenserende maatregelen treffen.

Artikel 6 van de NEC-richtlijn is daarentegen onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig waar het in ondubbelzinnige bewoordingen de lidstaten enerzijds verplicht om overeenkomstig de leden 1 tot en met 3 ervan nationale programma's op te stellen voor een geleidelijke reductie van de nationale emissies van met name SO₂ en NO_x, teneinde uiterlijk einde 2010 aan de plafonds van bijlage I bij die richtlijn te voldoen, en anderzijds om in de zin van lid 4 ervan die programma's beschikbaar te stellen voor het publiek en de relevante organisaties, zoals milieuorganisaties, door middel van heldere, begrijpelijke en gemakkelijk toegankelijke informatie.

Bijgevolg moeten natuurlijke personen en rechtspersonen die rechtstreeks worden getroffen, kunnen bewerkstelligen, in voorkomend geval door beroep in te stellen bij de bevoegde rechterlijke instanties, dat de bevoegde autoriteiten dergelijke bepalingen van Unierecht naleven en toepassen.

Wat de inhoud van de programma's betreft die moeten worden opgesteld, beschikken de lidstaten weliswaar, zoals voortvloeit uit punt 88 van het onderhavige arrest, over een grote speelruimte bij de keuze van de specifieke initiatieven die moeten worden uitgevoerd, maar zijn zij niet verplicht om zodanige beleidsopties en maatregelen vast te stellen dat er voor eind 2010 van geen enkele overschrijding sprake is.

Uit artikel 6 van de NEC-richtlijn, evenals uit de opzet van die richtlijn, die een geleidelijke beperking van de nationale emissies van de uitdrukkelijk aangegeven verontreinigende stoffen beoogt, volgt evenwel dat de lidstaten gedurende de overgangsperiode van 27 november 2002 tot en met 31 december 2010 passende en samenhangende beleidsopties en maatregelen moeten vaststellen of plannen die in hun geheel genomen geschikt zijn om de emissies van die verontreinigende stoffen te beperken, zodat aan de nationale plafonds van bijlage I bij die richtlijn wordt voldaan.

Vanuit die optiek dient te worden opgemerkt dat hoewel de lidstaten aldus beschikken over een beoordelingsmarge, artikel 6 van de NEC-richtlijn evenwel aan de uitoefening hiervan grenzen stelt, die voor de nationale rechterlijke instanties kunnen worden ingeroepen, wanneer het gaat om de vraag of alle vastgestelde of geplande beleidsopties en maatregelen in het kader van de respectieve nationale programma's afdoende zijn met het oog op die doelstelling om uiterlijk voor eind 2010 de emissies van de bedoelde verontreinigende stoffen te beperken tot hoeveelheden die niet groter zijn dan de voor elke lidstaat vastgestelde plafonds (zie in die zin arrest Janecek, reeds aangehaald, punt 46).

Gelet op het voorgaande, dienen de vierde tot en met de zesde vraag derhalve te worden beantwoord als volgt: