Officiële Toelichting

Criteria voor verdragen. Niet bepalend voor de vraag of er sprake is van een verdrag zijn de vorm (een verdrag kan uit één of meer stukken bestaan), titel, wijze van totstandkoming en de functie van personen die de regeling treffen. Voor de beginselen van het verdragenrecht wordt verwezen naar het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, zie met name artikel 2 (Nederlandse vertaling in Trb. 1985, 79). Overigens kunnen verdragen ook gesloten worden met internationale organisaties. De verbindendheid van een verdrag voor het Koninkrijk treedt pas in na de inwerkingtreding voor het Koninkrijk.

Benaming. Als een verdrag niet de benaming verdrag in de titel heeft, wordt het in stukken over het verdrag wel bij voorkeur met de term verdrag aangeduid, tenzij dit verwarring kan opleveren met andere in het stuk genoemde verdragen. Dat wil zeggen dat bijvoorbeeld in een brief die als onderwerp vermeldt ‘Overeenkomst inzake …’, geschreven wordt over ‘bovengenoemd verdrag’.

Partijen. Mocht het streven de staat aan te duiden als verdragspartij niet tot resultaat leiden, dan wordt in de toelichting aangegeven dat het verdrag wel voor de staat zal gelden. Het Koninkrijk der Nederlanden is het volkenrechtelijk subject, ook indien het om een verdrag gaat dat binnen het Koninkrijk uitsluitend geldt voor Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten. De aanduiding ‘Nederland’ als verdragsluitende partij is niet juist.

Internationale beleidsafspraken. Binnen de schriftelijke internationale afspraken met publiekrechtelijk karakter bestaan twee categorieën die goed van elkaar moeten worden onderscheiden: verdragen en internationale beleidsafspraken. Het essentiële verschil tussen de twee is dat een verdrag juridisch verbindende verplichtingen schept voor staten (of internationale organisaties), terwijl een internationale beleidsafspraak slechts politiek en moreel verbindend is voor regeringen, ministers, andere overheden, met inbegrip van functioneel (zelfstandige bestuursorganen) en territoriaal gedecentraliseerde overheden, of de (onderdelen van) internationale organisaties die de afspraak maken.

Voor internationale beleidsafspraken geldt het volgende. Indien een regeling wordt beoogd die de staten niet volkenrechtelijk verbindt, kan een internationale beleidsafspraak tot stand worden gebracht tussen regeringen, een of meer ministers, tussen lagere overheden, met inbegrip van functioneel (zelfstandige bestuursorganen) en territoriaal gedecentraliseerde overheden, of met (onderdelen van) internationale organisaties. Voor deze beleidsafspraken wordt bij voorkeur de benaming ‘memorandum van overeenstemming’ (‘Memorandum of Understanding’, afgekort ‘MoU’) gebruikt. Het doel is veelal afspraken te maken voor toekomstig parallel optreden, of onderling het beleid af te stemmen van overigens zelfstandige partijen. Beleidsafspraken zijn voor de ondertekenaars politiek en moreel verbindend, maar leveren geen juridische verplichtingen op waarvan men de naleving rechtens kan vorderen. Van internationale beleidsafspraken mag men wel verwachten dat zij door de betrokken regeringen, ministers, enz. worden nageleefd, voor zover de nationale grondwetten en wettelijke regels dat toelaten. De regering kan onmiddellijk gevolg geven aan een verzoek van bijvoorbeeld het Nederlandse parlement om afspraken stop te zetten. Een andere reden voor stopzetting kan zijn dat een rechter bepaalt dat de afspraken geen doorgang mogen vinden als zou blijken dat naleving strijdig is met de wet, of anderszins onrechtmatig is.

Over de voorbereiding van een internationale beleidsafspraak wordt in een zo vroeg mogelijk stadium overleg gevoerd met de afdeling Internationaal Recht van de Directie Juridische Zaken, van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, ter vermijding van mogelijk internationaal misverstand over het rechtskarakter van de afspraak en ter vermijding van ontstaan van mogelijke frictie met de bepalingen van de Grondwet inzake verdragen. De toetsing van MoU’s door de afdeling Internationaal Recht strekt zich ook uit tot schriftelijke internationale beleidsafspraken van functioneel (zelfstandige bestuursorganen) en territoriaal gedecentraliseerde overheden, in het bijzonder waar die afspraken betrekking hebben op de wettelijke taken van de desbetreffende (overheids)organisatie. In die gevallen gelden dezelfde regels als voor de Rijksoverheid. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft een brochure opgesteld inzake MoU’s waarin richtlijnen zijn gesteld. De brochure is beschikbaar via het Beleidskompas..

Wanneer bij de voorbereiding van een internationale beleidsafspraak mogelijke frictie met de bepalingen van de Grondwet aan de orde is, wordt tevens de Directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties betrokken.

De tot stand gekomen MoU's worden bewaard door het departement dat verantwoordelijk is voor de inhoud van de internationale beleidsafspraak.