ABRvS, 16-06-2010, nr. 200907351/1/H2

Bij besluit van 13 november 2006 heeft de NVAO een aanvraag van het NIvP om accreditatie van de opleiding hbo-bachelor Psychosynthese afgewezen.

Bij besluit van 11 augustus 2009 heeft de NVAO het door het NIvP hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft het NIvP bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 september 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 3 november 2009.

De NVAO heeft een verweerschrift ingediend.

Het NIvP heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2010, waar het NIvP, vertegenwoordigd door mr. P.P.A. van Rossum, advocaat te Witmarsum, en J.D. van Rossum, directeur van het NIvP, en de NVAO, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te 's-Gravenhage, en mr. M.G. Tuinhout en H.H.A Ponbs, beiden werkzaam bij de NVAO, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 1.18, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) draagt het instellingsbestuur van een in artikel 1.2, onder a, b en d, bedoelde instelling er zorg voor dat, zoveel mogelijk in samenwerking met andere instellingen, wordt voorzien in een regelmatige beoordeling, mede door onafhankelijke deskundigen, van de kwaliteit van de werkzaamheden van de instelling. De beoordeling bij instellingen voor hoger onderwijs geschiedt mede aan de hand van het oordeel van studenten over de kwaliteit van het onderwijs van de instelling. Voor zover die beoordeling mede geschiedt door onafhankelijke deskundigen, zijn de uitkomsten daarvan openbaar.

Ingevolge het derde lid, draagt het instellingsbestuur van een in artikel 1.2, onderdelen a en b, bedoelde instelling er zorg voor dat, zoveel mogelijk in samenwerking met andere instellingen, wordt voorzien in een regelmatige beoordeling, mede door onafhankelijke deskundigen, van de kwaliteit van de opleidingen. De laatste twee volzinnen van het eerste lid zijn van overeenkomstige toepassing. De beoordeling bevat een samenvattend oordeel. Bij de beoordeling worden ten minste de accreditatiekaders, bedoeld in artikel 5a.8, eerste lid, en de aspecten van kwaliteit, bedoeld in artikel 5a.8, tweede lid, in acht genomen.

Ingevolge het vierde lid is het derde lid van overeenkomstige toepassing op een rechtspersoon, als bedoeld in artikel 5a.1, tweede lid.

Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, voor zover hier van belang, heeft hoofdstuk 5a tevens betrekking op de rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid die een opleiding als bedoeld in artikel 7.3b verzorgen.

Ingevolge artikel 5a.8, tweede lid, wordt bij het verlenen van accreditatie aandacht geschonken aan de aspecten van kwaliteit, die betrekking hebben op het niveau van de opleiding, de onderwijsinhoud, het onderwijsproces, de opbrengsten van het onderwijs van de opleiding, voldoende voorzieningen die noodzakelijk zijn om de opleiding te kunnen verzorgen, en op een adequate methode die bij de beoordeling, bedoeld in artikel 1.18, derde lid, wordt gehanteerd.

Ingevolge het derde lid wordt bij de toepassing van het tweede lid begrepen onder:

Het NIvP heeft bij brief van 23 december 2004 de NVAO om accreditatie van een door haar te verzorgen opleiding hbo-bachelor Psychosynthese verzocht. Zij heeft daarbij een rapport van de visiterende en beoordelende instantie de Netherlands Quality Agency (hierna: de NQA) overgelegd.

De NVAO heeft vanwege bij haar gerezen twijfels inzake het door de NQA gehanteerde referentiekader en de gegrondheid van de conclusies een aantal deskundigen (hierna: verificatiecommissie) verzocht in dat verband de juistheid van het door de NQA verrichte onderzoek te verifiëren. De verificatiecommissie heeft op 28 maart 2006 geadviseerd de opleiding niet te accrediteren. De verificatiecommissie heeft in haar advies de te accrediteren opleiding ten aanzien van het onderwerp doelstellingen onvoldoende beoordeeld op de facetten 'domeinspecifieke eisen' en 'oriëntatie hbo'.

Nadat het NIvP haar zienswijze op het voornemen om de aanvraag af te wijzen had gegeven, heeft de NVAO bij besluit van 13 november 2006 de aanvraag afgewezen.

Bij besluit van 23 juli 2007 heeft de NVAO het door het NIvP hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 23 juli 2008 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=29679">200706218/1a> heeft de Afdeling het door het NIvP tegen het besluit van 23 juli 2007 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De Afdeling heeft daaraan ten grondslag gelegd dat, gelet op het samenvattende positieve oordeel van de verificatiecommissie met betrekking tot het gerealiseerde niveau van de opleiding, alsmede over de beroepskansen van degenen die de opleiding hebben gevolgd, zonder nadere onderbouwing niet valt in te zien waarom de verificatiecommissie, in afwijking van het oordeel van de NQA, doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan de omstandigheid dat de legitimatie van de opleiding niet van recente datum is en louter op die grond tot het advies heeft kunnen komen dat de opleiding met betrekking tot de facetten 'domeinspecifieke eisen' en 'oriëntatie hbo' als onvoldoende moeten worden gekwalificeerd.

Naar aanleiding van de uitspraak van 23 juli 2008 heeft de NVAO een nieuwe verificatiecommissie samengesteld en verzocht de facetten 'domeinspecifieke eisen' en 'oriëntatie hbo' opnieuw te beoordelen. Deze verificatiecommissie heeft op 20 februari 2009 opnieuw geadviseerd de opleiding niet te accrediteren.

Nadat het NIvP zijn zienswijze op het voornemen om het bezwaar tegen het besluit van 13 november 2006 ongegrond te verklaren heeft gegeven, heeft de NVAO bij besluit van 11 augustus 2009 het bezwaar tegen dat besluit opnieuw ongegrond verklaard.

Het NIvP betoogt in de eerste plaats dat de NVAO op onjuiste wijze gevolg heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2008. Zij voert daartoe aan dat deze uitspraak niet noopt tot volledige heroverweging maar dat de NVAO slechts nader had moeten motiveren waarom zij niet de door haar overgelegde beoordeling van de NQA volgt. Door opnieuw advies te vragen aan een verificatiecommissie heeft de NVAO er volgens haar blijk van gegeven dat het niet mogelijk was een nadere motivering te geven en had volgens haar op grond van het bij het verzoek om accreditatie van 23 december 2004 overgelegde rapport van de NQA alsnog accreditatie van de opleiding moeten plaatsvinden. Voorts voert het NIvP aan dat, zo ter voorbereiding van het besluit van 11 augustus 2009 al opnieuw een verificatiecommissie om advies mocht worden gevraagd, de NVAO niet had mogen besluiten tot het samenstellen van een verificatiecommissie die geheel bestond uit nieuwe leden, aangezien die commissie moet oordelen over een rapport van een eerdere verificatiecommissie en gelet daarop niet onafhankelijk te werk kan gaan.

De Afdeling heeft bij de uitspraak van 23 juli 2008 het besluit op bezwaar van 23 juli 2007 wegens een daaraan klevend motiveringsgebrek vernietigd. Dat betekent dat de NVAO opnieuw op het door het NIvP tegen het besluit van 13 november 2006 gemaakte bezwaar diende te beslissen. Uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging plaatsvindt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (o.a. in de uitspraak van 18 maart 2009 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=34518">200805756/1a>) is de bezwaarschriftenprocedure bedoeld voor volledige heroverweging. Dat betekent dat ook wanneer na een vernietiging door het bestuursorgaan een nieuw besluit op bezwaar moet worden genomen, in beginsel dient te worden besloten met inachtneming van alle feiten en omstandigheden, zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging. De uitspraak van 23 juli 2008, waarin de Afdeling tot de slotsom is gekomen dat de NVAO zich niet zonder nadere motivering op het advies van de verificatiecommissie van 28 maart 2006 heeft kunnen baseren, geeft geen aanleiding om in dit geval af te wijken van dat uitgangspunt. Geen rechtsregel, noch de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2008 verzet zich ertegen dat de NVAO in het kader van de heroverweging is overgegaan tot het opnieuw vragen van advies aan een verificatiecommissie. Niet valt in te zien, dat de uitspraak daartoe geen ruimte bood. Voor het oordeel dat de NVAO er daarbij niet voor had mogen kiezen om uit een oogpunt van zorgvuldigheid een verificatiecommissie samen te stellen uit personen die niet eerder bij de besluitvorming betrokken zijn geweest, bestaat geen grond. Het betoog faalt.

Het NIvP betoogt dat de NVAO bij de afwijzing van haar verzoek bij besluit van 11 augustus 2009 ten onrechte ongemotiveerd voorbij is gegaan aan het door haar overgelegde rapport van het NQA van februari 2009, waarin de facetten 'domeinspecifieke eisen' en 'oriëntatie hbo', anders dan in de adviezen van de verificatiecommissies, als voldoende zijn beoordeeld.

Het NIvP heeft eerst in beroep bij brief van 3 november 2009 het rapport van de NQA van februari 2009, waarover zij al ten tijde van het indienen van haar zienswijze op 17 juli 2009 beschikte, overgelegd. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de NVAO bij de voorbereiding van het besluit van 11 augustus 2009 om dat rapport had moeten vragen, nu niet valt in te zien dat zij van het bestaan ervan op de hoogte had moeten zijn. Gelet daarop kon de NVAO dat rapport niet betrekken bij haar afwijzing en faalt het betoog.

Het NIvP betoogt verder dat de twee visitatiecommissies en de twee verificatiecommissies die de opleiding hebben beoordeeld, op basis van hetzelfde accreditatiekader tot uiteenlopende oordelen over de kwaliteit van de opleiding zijn gekomen, hetgeen er op wijst dat het accreditatiekader niet deugt. Volgens het NIvP had de NVAO haar verzoek dan ook niet mogen afwijzen op grond van het op dat accreditatiekader gebaseerde advies van de verificatiecommissie van 20 februari 2009.

De instellingen hebben een aanzienlijke vrijheid om invulling te geven aan hun opleidingen. Het is evenwel aan de NVAO om te waarborgen dat de in Nederland aangeboden opleidingen van voldoende kwaliteit zijn. Teneinde dat te kunnen beoordelen heeft de NVAO op grond van artikel 5a.8, eerste lid, het accreditatiekader vastgesteld. De daarin opgenomen beoordelingsfacetten behelzen een nadere invulling van de onderwerpen doelstellingen van de opleiding, programma, inzet van personeel, voorzieningen, interne kwaliteitszorg en resultaten. Met betrekking tot de kwaliteit van de opleiding heeft de NVAO in het accreditatiekader bepaald, dat de eindkwalificaties van de opleiding moeten aansluiten bij de eisen die door vakgenoten en de beroepspraktijk gesteld worden aan een opleiding in het betreffende domein (vakgebied/discipline en/of beroepspraktijk) en voorts dat de eindkwalificaties van de opleiding aansluiten bij algemene, waar mogelijk internationaal geaccepteerde beschrijvingen van de kwalificaties Bachelor of Master.

Uit artikel 5a.9, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 1.18, derde lid, van de WHW, volgt dat de instelling die om accreditatie van een opleiding verzoekt, aan die aanvraag een rapport van een visiterende en beoordelende instantie ten grondslag legt, waaruit blijkt dat de kwaliteit van de te accrediteren opleiding aan de in het accreditatiekader bestaande opleidingen hoger onderwijs gestelde eisen voldoet. Dat rapport is blijkens dat artikel het uitgangspunt bij de beoordeling van de accreditatieaanvraag door de NVAO. Uit artikel 5a.9, vijfde lid, gelezen in het licht van de parlementaire geschiedenis (onder meer Kamerstukken II 2000-2001, 27 920, nr. 3, p. 11 en 36 en Kamerstukken II 2000-2001, 27 920, nr. 5, p. 9-10) volgt dat de NVAO dient te verifiëren of de door de visiterende en beoordelende instantie gevolgde methodiek en het in haar rapport neergelegde oordeel adequaat is, onder meer door na te gaan of met de gehanteerde normstelling de "lat" hoog genoeg is gelegd. In geval het rapport van de visiterende en beoordelende instantie gerede twijfels oproept over de toepassing van het accreditatiekader kan de NVAO een onafhankelijke en deskundige verificatiecommissie instellen die in het licht van die twijfels nader onderzoek doet naar de kwaliteit van de opleiding en het rapport van de visiterende en beoordelende instantie. Met het instellen van deze commissie geeft de NVAO, naar de Afdeling in eerdergenoemde uitspraak van 23 juli 2008 heeft overwogen, invulling aan het vereiste in artikel 3:2 van de Awb om het door haar te nemen besluit op de aanvraag om accreditatie van een opleiding zorgvuldig voor te bereiden.

Inherent aan het hiervoor weergegeven beoordelingssysteem is dat verschillende deskundigen tot uiteenlopende oordelen kunnen komen over de kwaliteit van de opleiding. Voorop dient te worden gesteld dat dit bij de twee adviezen van de door de NVAO ingestelde verificatiecommissies, anders dan het NIvP stelt, niet het geval is. Op verzoek van de NVAO heeft de nieuwe verificatiecommissie een meer specifieke beoordeling gegeven van de facetten 'domeinspecifieke eisen' en 'oriëntatie hbo' van de opleiding. Zij heeft bij die beoordeling tevens de tussentijdse wijzigingen van de opleiding betrokken. Evenals de eerste verificatiecommissie komt zij in het rapport van 20 februari 2009 tot de conclusie dat genoemde facetten als onvoldoende moeten worden beoordeeld. Zij heeft daartoe geoordeeld dat de opleiding geïsoleerd opereert, dat de verankering binnen het beroepenveld zeer beperkt is en dat er geen herkenbare uitwisseling met en toetsing door een wetenschappelijk forum is. Voorts heeft de commissie bedenkingen geuit ten aanzien van de kwalificaties voor het niveau van beginnend beroepsbeoefenaar, nu niet is gebleken dat afgestudeerden alleen op basis van de opleiding beschikken over een startkwalificatie als beginnend beroepsbeoefenaar. Deze argumenten komen in overwegende mate overeen met de argumenten die de eerdere verificatiecommissie aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd.

De NQA is in het rapport van februari 2009 tot een ander oordeel gekomen over de kwaliteit van de opleiding dan de door de NVAO ingestelde verificatiecommissies, aangezien zij de facetten 'domeinspecifieke eisen' en 'oriëntatie hbo' als voldoende heeft beoordeeld. Dit vormt op zichzelf echter geen grond voor het oordeel dat het onderliggende accreditatiekader niet deugt en dat de NVAO het advies van de verificatiecommissie niet aan de afwijzing van het accreditatieverzoek ten grondslag heeft kunnen leggen. Ook voor het overige biedt het rapport van de NQA geen grond voor dat oordeel, nu daaruit in het geheel niet blijkt waarom het rapport van de verificatiecommissie onjuist is. Voorts is van belang dat op grond van het rapport van de NQA evenmin tot verificatie van de opleiding kan worden overgegaan, nu zij tot het oordeel komt dat het onderdeel 'resultaten' als onvoldoende moet worden beoordeeld en op grond van het accreditatiekader uitsluitend tot accreditatie kan worden overgegaan als een opleiding ten aanzien van alle zes in het accreditatiekader genoemde onderwerpen als voldoende wordt beoordeeld.

Het betoog faalt.

Tot slot kan het betoog dat gezien het tijdsverloop sinds de aanvraag van 23 december 2004 niet meer kan worden gesproken van een zorgvuldige belangenafweging, wat er zij van dat betoog, niet leiden tot het ermee beoogde doel, reeds omdat enkel tijdsverloop er niet toe kan leiden dat tot accreditatie van de opleiding moet worden overgegaan. Voor zover het NIvP, naar zij ter zitting heeft bevestigd, heeft willen betogen dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is geschonden, en zij in dit verband verzoekt om vergoeding van immateriële schade, overweegt de Afdeling als volgt.

De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, zaak nr. 30979/96, AB 2001, 86 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134).

Voor zaken zoals deze, die uit een bezwaarschriftprocedure en één rechterlijke instantie bestaat, acht de Afdeling in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste drie jaar redelijk. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar bedragen, waarbij de in 2.6.1 vermelde criteria onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

Sedert de ontvangst door de NVAO van het bezwaarschrift van het NIvP op 27 december 2006 tegen het besluit van 13 november 2006, zijn ten tijde van deze uitspraak van de Afdeling drie jaar en bijna zes maanden verstreken. Dit betekent dat de redelijke termijn is overschreden. In dit geval geven de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van het NIvP gedurende de gehele procesgang, de aard van het gevraagde besluit en het daardoor getroffen belang van het NIvP, geen aanleiding om de overschrijding gerechtvaardigd te achten. Evenmin geeft de ingevolge artikel 5a.9, vierde lid, van de WHW geldende beslistermijn van drie maanden, waar door de NVAO ter zitting op is gewezen, daarvoor een rechtvaardiging, nu deze beslistermijn geen aanleiding geeft de hiervoor genoemde in de rechtspraak van de Afdeling gehanteerde termijnen voor de bepaling van de overschrijding van de redelijke termijn, hier niet aan te houden. Dit betekent dat de procedure bijna zes maanden te lang heeft geduurd.

In een geval als dit, waarin een vernietiging door de Afdeling van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en eventueel een herhaalde behandeling door de Afdeling, moet de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan worden toegerekend. Indien echter in de eerste rechterlijke procedure en/of in de tweede rechterlijke procedure sprake is van een langere behandelingsduur van een rechterlijke instantie, onderscheidenlijk van de rechterlijke fase als geheel, dan in overweging 2.6.3 genoemd, komt de periode waarmee de behandelingsduur is overschreden niet voor rekening van het bestuursorgaan maar voor rekening van de Staat. De behandeling van de eerste procedure bij de Afdeling heeft ruim tien maanden geduurd en de tweede behandeling bijna negen maanden, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat de overschrijding van de behandelingsduur is toe te schrijven aan de Afdeling en derhalve de termijnoverschrijding volledig aan de NVAO dient te worden toegeschreven.

De Afdeling zal gelet op het vorenstaande en uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de NVAO, met toepassing van artikel 8:73 van de Awb, veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan het NIvP, als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.

Het beroep is ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin: