CBb, 20-09-2005, nr. AWB 04/720

Appellante heeft bij brief van 30 augustus 2004, bij het College binnengekomen op gelijke datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 juli 2004.

Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de vaststelling van de tegemoetkoming, ingevolge artikel 86 van de Gezondheids-en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd), in de schade, voor het bedrijf van appellante ontstaan als gevolg van de tijdens de vogelpestsrisis met betrekking tot haar bedrijf genomen maatregelen ex artikel 22 Gwd, ongegrond verklaard.

Bij brief van 2 september 2004 heeft verweerder aan het College de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.

Bij brief van 19 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 27 juli 2005 heeft appellante aan het College nadere stukken toegezonden.

Op 9 augustus 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante en verweerder zijn verschenen bij voornoemde gemachtigden. Tevens is voor appellante verschenen haar echtgenoot, B. Als deskundige heeft appellante meegebracht ter zitting H.J.Lemmers, wonende te Haps, werkzaam als taxateur onder meer ten behoeve van de taxaties als bedoeld in artikel 87 en 88 Gwd. Hij is door het College gehoord.

Met instemming van appellante is ter zitting verweerder in de gelegenheid gesteld door verweerder gehanteerde schriftelijke instructies aan taxateurs - bij appellante reeds in bezit - aan het College toe te sturen, hetgeen verweerder vervolgens heeft gedaan bij brief van 23 augustus 2005.

De voor de beoordeling van het geschil van belang zijnde artikel(onderdel)en van de Gwd luiden als volgt:

In artikel 87 Gwd is - onder meer - bepaald dat, alvorens de dieren op grond van artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood of producten en voorwerpen op grond van artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt, danwel producten en voorwerpen op grond van artikel 22, tweede lid, onderdeel f, worden vernietigd, de waarde daarvan wordt vastgesteld.

Ten tijde hier van belang waren de artikelen 87a, b en c Gwd niet in werking getreden.

Krachtens artikel 88, tweede lid, Gwd geschiedt de in artikel 87 bedoelde waardevaststelling door een beëdigd deskundige, die wordt aangewezen door verweerder.

Ingevolge artikel 88, derde lid, Gwd, verzoekt verweerder, indien hij of de eigenaar of diens gemachtigde geen genoegen neemt met de waardevaststelling, de kantonrechter in het kanton waar de dieren, bedoeld in artikel 87, zijn gedood of de producten en voorwerpen, bedoeld in dat artikel, onschadelijk zijn gemaakt, drie beëdigde deskundigen te benoemen, waaronder de krachtens het tweede lid aangewezen deskundige.

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij onder meer het volgende overwogen:

Voorts heeft verweerder in zijn verweerschrift aangevoerd dat de Gwd voorziet in de mogelijkheid van hertaxatie door drie door de kantonrechter te benoemen deskundigen. Door middel van deze deskundigen wordt gewaarborgd dat alleen die personen een hertaxatie verrichten waarvan gebleken is dat zij voldoende kennis hebben van de door hen te taxeren dieren, producten en voorwerpen en de te hanteren waarderingsgrondslagen. Tevens acht verweeder van essentieel belang dat deze deskundigen volledig onafhankelijk zijn in het verrichten van de werkzaamheden.

Deze deskundigen stellen de waarde definitief vast, waartegen geen bezwaar of beroep openstaat. Bij de vaststelling van de tegemoetkoming in de schade dient verweerder uit te gaan van de waardevaststelling door de deskundigen. Slechts in uitzonderlijke omstandigheden kan verweerder uitgaan van een andere waarde dan die is vastgesteld door de deskundigen. Verweerder is van mening dat de taxatie door de deskundigen in het onderhavige geval noch vanwege zijn inhoud noch vanwege de wijze van totstandkoming zozeer in gaat tegen hetgeen redelijk en billijk is, dat het bedrag van de tegemoetkoming in redelijkheid niet op de hertaxatie kan worden gebaseerd.

Met betrekking tot de gehanteerde staffelmethode is door verweerder in zijn verweerschrift nog toegelicht dat op 17 maart 2003 een versoepeling van het vervoersverbod van kracht werd. Dit had tot gevolg dat de pluimveeehouders eieren konden afzetten naar de eiproductenindustrie die binnen het gebied met vervoersbeperkende maatregelen aanwezig was.Vanuit deze optiek ontstond de mogelijkheid tot het nemen van een schadebeperkende maatregel. De staffeling is opgesteld in samenspraak met onder andere de pluimveesector teneinde de uniformiteit en de rechtsgelijkheid te bevorderen, maar, aldus verweerder, de taxateurs zijn vrij om gemotiveerd af te wijken van de staffels.

Naar de mening van verweerder staat de toepassing van de staffels niet op gespannnen voet met de Gwd. In artikel 86 Gwd staat dat de tegemoetkoming in de schade voor producten en voorwerpen de waarde op het moment van de maatregel bedraagt. Dit houdt in dat verweerder de geleden schade aan de eieren door de ruiming tegemoetkomt en daarbij als uitgangspunt de waarde van de eieren vlak voor de ruiming neemt. Inherent aan een tegemoetkoming is dat de schade niet in haar geheel maar bij benadering vergoed dient te worden. De mate van benadering dient vastgelegd te worden in nader te stellen regels, welke opgesteld worden binnen de marges van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Met betrekking tot de gekozen staffeling heeft verweerder voorts nog toegelicht dat toen het vervoersverbod na 17 maart 2003 overging in een vervoersbeperking en het mogelijk was om binnen dat gebied de eieren bij de eiproductenindustrie af te zetten, pluimveehouders hun eieren tot en met de ruiming vast hielden, teneinde een hogere vergoeding te krijgen. De industrie gaf immers een lagere vergoeding voor deze eieren dan de factuurwaarde van voor de ruiming, die uitgangspunt was bij het ruimen van de eieren.

Met betrekking tot het pleidooi van appellant voor een uitgebreide eerste staffel, namelijk van minder dan een week oud naar 21 dagen oud, merkt verweerder op dat de lengte van de eerste staffel is bepaald aan de hand van de normale bedrijfssituatie in de pluimveesector. Normaliter worden de eieren tweemaal per week afgevoerd, waarbij de pluimveehouder gemiddeld genomen een opslagmogelijkheid heeft voor een weekproductie. Deze eieren zijn bestemd voor de consumptie. Bij een langere opslag zijn deze eieren alleen nog geschikt voor de eiproductenindustrie.

Met betrekking tot de stelling van appellant dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de biologische aard van de eieren heeft verweerder opgemerkt dat de eerste staffel eieren zijn vergoed op grond van de verkoopfacturen en dus voor de waarde van biologische eieren. De overige eieren zijn volgens forfaitaire normwaarden vergoed. Bij de tweede en derde staffelwaarde is geen rekening gehouden met een eventuele hogere prijs die pluimveehouders zouden kunnen krijgen voor hun biologische eieren bij hun verwerkende industrie. De staffelwaarden zijn gemiddelden, welke als eenheidsprijs zijn toegekend.

Op de stelling van appellant dat de versoepeling van het vervoersverbod in de praktijk geen oplossing bood voor biologische pluimveehouders, aangezien de strenge eisen met betrekking tot de afvoerhoeveelheden waren berekend voor grootschalige productie en appellant een kleinschalig bedrijf heeft, zodat het ondoenlijk was binnen korte tijd een vrachtwagen met eieren van zijn bedrijf te vullen, merkt verweerder op dat de strenge leveringsvoorwaarden zijn opgelegd door de enige verwerker binnen het vervoerbeperkingsgebied. De nadelige gevolgen van deze voorwaarden kunnen naar de mening van verweerder niet worden toegerekend aan verweerder aangezien zij buiten zijn risicosfeer liggen.

Met betrekking tot appellantes grieven tegen het gehanteerde legpercentage van 80% heeft verweerder ter aanvulling nog opgemerkt dat dit tevens is gelegitimeerd door de eerder door hem genoemde grondgedachte van de schadevergoeding, namelijk het verstrekken van een tegemoetkoming voor de geleden schade door de genomen maatregelen. Indien het doel was gelegen in het schadeloosstellen van de pluimveehouders, dan had verweerder rekening dienen te houden met de daadwerkelijke hoeveelheid geproduceerde eieren. Dat is echter naar zijn mening niet het geval.

Op het bedrijf van appellante zijn ten tijde van de vogelpestcrisis kippen, eieren en voorwerpen geruimd. Met betrekking daartoe heeft een taxatie plaatsgevonden neerkomend op een waardebepaling ad € 17.870,91. Het bedrag van de hertaxatie luidde exact gelijk. Aan appellante is door verweerder op basis van deze taxatie als tegemoetkoming een bedrag van € 19.472,11 toegekend. Met betrekking tot de vastgestelde bedragen bestaat alleen geschil over het bedrag dat is toegekend voor de eieren van meer dan één week oud.

Het College stelt voorop, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 17 juli 2001 (gepubliceerd op <www.rechtspraak.nl>, LJN AB2988), dat ingevolge artikel 88, derde lid, Gwd tegen een eerste taxatie een voorziening openstaat in dier voege dat een nieuwe taxatie kan worden bewerkstelligd. De drie, door de kantonrechter (thans: sector kanton van de rechtbank) te benoemen, deskundigen stellen de waarde vast. Tegen deze waardevaststelling staat geen verdere voorziening open.

Verweerder dient bij de betaling van de tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 86 Gwd, uit te gaan van de waardevaststelling door de deskundigen op grond van artikel 88, tweede lid, Gwd. Slechts in uitzonderlijke omstandigheden zal verweerder van deze waarde kunnen afwijken. Volgens vaste jurisprudentie van het College zal dat het geval kunnen zijn wanneer de vaststelling van de waarde, hetzij uit hoofde van haar inhoud, hetzij uit hoofde van de wijze waarop zij tot stand is gekomen, zozeer ingaat tegen hetgeen redelijk en billijk is, dat verweerder in redelijkheid de waardevaststelling niet aan eventuele verdere besluiten, waarbij het bedrag van de tegemoetkoming een rol speelt, ten grondslag kan leggen.

Uit hetgeen partijen daaromtrent hebben aangevoerd, moet worden afgeleid dat in beide taxaties de taxateurs geen reden hebben gezien om op enig punt af te wijken van hetgeen met betrekking tot de waardevaststelling is bepaald in de richtlijnen welke verweerder daarvoor heeft opgesteld. Op grond van hetgeen appellante in haar bezwaarschrift naar voren heeft gebracht, had het evenwel voor verweerder duidelijk moeten zijn dat de taxateurs, die als taak hadden voor de desbetreffende eieren de waarde op het moment van de maatregel vast te stellen, in het geval van appellante van bedoelde richtlijnen hadden moeten afwijken om tot een taxatie te komen die strookt met de eisen van redelijkheid en billijkheid. Immers, ten aanzien van zowel het legpercentage als de waardering van eieren van meer dan één week oud geven de richtlijnen criteria die in het geval van appellante onmiskenbaar niet tot een vastelling van de waarde van die eieren op het moment van de maatregel, een en ander als bedoeld in artikel 86, tweede lid, Gwd, konden leiden. Daartoe overweegt het College meer in het bijzonder als volgt.

Met betrekking tot het legpercentage van 80 geldt dat, wanneer - zoals in het geval van appellante, bij wie het werkelijke legpercentage van de kippen zelfs in het taxatierapport is opgenomen - over dat werkelijke legpercentage geen misverstand kan bestaan, aan een genormeerd percentage, als neergelegd in verweerders richtlijnen, geen betekenis meer toekomt.

Met betrekking tot de prijs van eieren, die meer dan één week oud zijn, heeft verweerder in zijn richtlijnen eveneens criteria opgenomen. Daargelaten de vraag of deze criteria mogelijkerwijs toepassing kunnen vinden bij bedrijven bij wie een grootschalige productie van eieren plaatsvindt, moet worden vastgesteld dat zij voor het bepalen van de waarde van de desbetreffende eieren op het bedrijf van appellante onmiskenbaar geen toepassing konden vinden. Daartoe overweegt het College dat weliswaar door de afzetmogelijkheid naar een industrële verwerker binnen het toezichtgebied een mogelijkheid ontstond om de schade van het ruimen enigszins te beperken, maar dat niet valt in te zien dat de prijs die deze verwerker bereid was te betalen voor eieren van meer dan een week oud daarmee bepalend zou worden voor de taxatiewaarde van appellantes eieren op het moment van de maatregel. Daargelaten de vraag op welk bedrag die eieren dan wél getaxeerd moesten worden - daarvoor is nu juist een onafhankelijke taxatie, als in de Gwd voorzien, bedoeld - is het naar het oordeel van het College duidelijk dat een prijsdaling van ruim 11 cent naar 3,7 cent, respectievelijk 1 cent per ei vanaf de tweede, respectievelijk de derde week na de leg niet realistisch is. Daarbij neemt het College in aanmerking dat uit de vaststaande feiten en uit het betoog van verweerder volgt dat tot 25 maart 2003 eieren die meer dan een week oud waren, nog getaxeerd en vergoed werden op basis van de prijs die blijkens de verkoopfacturen van de betrokken pluimveehouder als marktprijs voor die eieren gold. In het geval van appellante dus voor ruim 11 cent per ei. Naar het oordeel van het College voldoet een taxatie die in het geval van appellante uitgaat van de in verweerders richtlijnen gegeven prijzen voor eieren van meer dan één week oud, niet aan de daaraan te stellen eisen. Daarbij neemt het College voorts nog in aanmerking dat op het bedrijf van appellante productie van biologische eieren plaatsvindt, welke productie, naar niet is bestreden, gemiddeld tot hogere kosten leidt dan bijvoorbeeld kooi-eieren.

Het hiervoor overwogene met betrekking tot de voor de eieren van appellantes bedrijf vast te stellen waarde zou mogelijk tot een andere conclusie leiden, indien zou moeten worden aangenomen dat verweerder de bevoegdheid heeft om aan de taxateurs bindend voor te schrijven van welke waarde zij dienen uit te gaan en daarbij voorts voor verweerder de vrijheid zou bestaan om van lagere waarden uit te gaan dan de waarde op het moment van de maatregel. Van het één noch het ander is evenwel, anders dan verweerder kennelijk beoogd heeft te betogen, sprake. Voor het oordeel dat door het gebruik van het begrip “tegemoetkoming” in artikel 86 Gwd er voor verweerder ruimte zou zijn om van lagere waarden uit te gaan dan de getaxeerde waarde op het moment van de maatregel, dan wel die lagere waarden bij wege van instructie voor te schrijven aan de taxateurs, biedt genoemd artikel geen enkel aanknopingspunt. Het tweede lid van artikel 86 bepaalt duidelijk dat de tegemoetkoming, welke in de in het eerste lid bedoelde gevallen wordt uitgekeerd, voor producten en voorwerpen de waarde bedraagt (van die producten en voorwerpen) op het moment van de maatregel. Dat gesproken wordt van een tegemoetkoming kan worden verklaard uit het feit dat de wetgever op goede grond heeft aangenomen dat de schade, welke een bedrijf lijdt als gevolg van maatregelen bedoeld in het eerste lid, onder meer de bedrijfsschade (leegstand en dergelijke) groter zal zijn dan het bedrag van de waarde van dieren, producten en voorwerpen, dat ingevolge het tweede lid wordt uitgekeerd. Bovendien valt het gebruik van het begrip tegemoetkoming te verklaren uit het feit dat ingevolge artikel 86, tweede lid, aanhef en onder b. in geval van zieke dieren slechts een gedeelte van de waarde in gezonde toestand wordt uitgekeerd en uit het feit dat voorts geldt dat het bedrag dat op grond van de onderdelen a, b en c bepaald wordt, kan worden verminderd met bij algemene maatregel van bestuur (amvb) vast te stellen percentages. De hier bedoelde lagere waardevaststelling steunt echter niet op een amvb als laatstbedoeld.

Gelet op een en ander is, anders dan verweerder heeft betoogd, geen plaats voor het oordeel dat de taxatie gebonden zou kunnen zijn aan bepaalde door verweerder vast te stellen uitgangspunten, die erop neerkomen dat de vast te stellen waarde - bij wijze van tegemoetkoming in de schade die met betrekking tot die eieren is geleden - slechts een gedeelte van de waarde op het moment van de maatregel bedraagt.

Uit de omstandigheid dat zowel bij de eerste taxatie als bij de hertaxatie de betrokken taxateurs de richtlijnen van verweerder hebben gevolgd en geen aanleiding hebben gezien daarvan af te wijken, kan naar het oordeel van het College niet worden afgeleid dat de betrokken taxateurs tot ongeveer dezelfde taxatie waren gekomen, wanneer zij niet op basis van deze instructies de taxatie hadden verricht. Naar het oordeel van het College is het evident - en had het ook voor verweerder evident moeten zijn - dat de taxateurs tot een ander, wezenlijk hoger legpercentage en waardebepaling van de eieren van appellantes bedrijf zouden zijn gekomen indien verweerder de richtlijnen niet op de bindende wijze had geformuleerd zoals hij heeft gedaan. In die instructie is op geen enkele wijze tot uitdrukking gebracht dat het hier om richtlijnen gaat waarvan de taxateurs in voorkomend geval zouden kunnen en moeten afwijken. De eerste instructie, onder de kop: “ Algemeen” is op dit punt veelzeggend. Deze luidt: “Geen afwijkingen van instructie maken, instructie volgen”. Slechts op een enkel onderdeel, zoals onder het elfde punt op pagina 1 van de instructie wordt een afwijkingsmogelijkheid opengehouden. Het gaat hier om de waardetabel overige diersoorten. De instructie vermeldt hier: “Deze tabel geldt voor alle diersoorten waarvoor geen andere tabel aanwezig is. Deze tabel geldt, in tegenstelling tot de overige tabellen, wel als indicatief, u mag hier op basis van specifieke eigenschappen of waardefactoren gemotiveerd van afwijken.” Het moet er, gelet ook op onder meer deze formulering in de onderhavige instructie, voor worden gehouden dat de taxateurs de onjuiste rechtsopvatting van verweerder in dezen hebben gevolgd en ten onrechte de richtlijnen als een vorm van bindende regelgeving hebben opgevat. Dat zijn zij echter niet. De argumenten van verweerder dat zij alle vrijheid hadden om van de instructie af te wijken, falen.

Gelet op het hiervoor overwogene slagen de daarbij besproken grieven van appellante en leiden deze reeds tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid van het legpercentage van 80 % heeft mogen uitgaan en dat hij niet de in het hertaxatierapport van 30 september 2003 neergelegde waardevaststelling van eieren, ouder dan één week, ten grondslag heeft kunnen leggen aan het, in bezwaar gehandhaafde, besluit. Appellantes overige grieven kunnen dan ook onbesproken blijven.

Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep van appellante gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw moeten beslissen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak.

Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,--, wat betreft de kosten van een door een derde beroepsmatig verleende bijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een wegingsfactor 1, ad. € 322,-- per punt).

Het College zal bepalen dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht wordt vergoed.

Het College