HvJ EG, 10-03-2009, nr. C-345/06

Met zijn tweede vraag, die als eerste moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of de bijlage bij verordening nr. 622/2003, die niet is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, bindende kracht heeft, voor zover zij beoogt verplichtingen op te leggen aan particulieren.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat ingevolge artikel 254, lid 2, EG, de verordeningen van de Raad en van de Commissie worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en dat zij in werking treden op de datum die zij daartoe bepalen of, bij gebreke daarvan, op de twintigste dag volgende op die van hun bekendmaking. Uit de bewoordingen zelf van dit artikel volgt dat een verordening slechts rechtsgevolgen kan sorteren wanneer zij in het Publicatieblad van de Europese Unie werd bekendgemaakt (zie arrest van 11 december 2007, Skoma-Lux, C-161/06, Jurispr. blz. I-10841, punt 33).

Bovendien kan een besluit van een gemeenschapsinstelling aan natuurlijke en rechtspersonen in een lidstaat niet worden tegengeworpen voordat deze ervan kennis hebben kunnen nemen door een regelmatige bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie (arrest Skoma-Lux, reeds aangehaald, punt 37).

Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een gemeenschapsregeling de belanghebbenden met name in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen. De justitiabelen moeten immers ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (arrest van 21 juni 2007, ROM-projecten, C-158/06, Jurispr. blz. I-5103, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Deze beginselen dienen ook te worden geëerbiedigd — met dezelfde gevolgen — wanneer een communautaire regeling de lidstaten ertoe verplicht om ter uitvoering ervan maatregelen te nemen die verplichtingen opleggen aan particulieren. De maatregelen die de lidstaten nemen ter uitvoering van het gemeenschapsrecht, moeten immers de algemene beginselen van dit recht in acht nemen (zie in die zin arresten van 20 juni 2002, Mulligan e.a., C-313/99, Jurispr. blz. I-5719, punten 35 en 36, en 11 januari 2007, Piek, C-384/05, Jurispr. blz. I-289, punt 34). Derhalve moeten nationale maatregelen die ter uitvoering van een communautaire regeling verplichtingen opleggen aan particulieren, worden bekendgemaakt opdat de belanghebbenden er kennis van kunnen nemen (zie in die zin arrest Mulligan e.a., reeds aangehaald, punten 51 en 52).

Bovendien moeten belanghebbenden zich in een dergelijke situatie tevens op de hoogte kunnen stellen van de bron van de nationale maatregelen waarbij aan hen verplichtingen worden opgelegd, aangezien de lidstaten juist ter uitvoering van een door het gemeenschapsrecht opgelegde verplichting dergelijke maatregelen hebben genomen.

Dit is temeer noodzakelijk in het geval van communautaire verordeningen, nu de belanghebbenden, zonodig, aan de nationale rechterlijke instanties moeten kunnen verzoeken na te gaan of nationale maatregelen ter uitvoering van een communautaire verordening met deze verordening verenigbaar zijn (zie in die zin arrest van 27 september 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali en Società italiana per l'industria degli zuccheri, 230/78, Jurispr. blz. 2749, punt 34). Derhalve moet in een dergelijke situatie niet alleen de betrokken nationale regeling worden bekendgemaakt, maar ook de communautaire verordening die de lidstaten verplicht maatregelen te nemen die verplichtingen opleggen aan particulieren.

Aangaande de lijst van verboden voorwerpen moet worden onderzocht of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde communautaire regeling, die niet is bekendgemaakt, te weten de bijlage bij verordening nr. 622/2003, kan hebben beoogd om verplichtingen op te leggen aan particulieren.

Volgens artikel 1 van verordening nr. 2320/2002 is het hoofddoel van deze verordening de vaststelling en uitvoering van dienstige communautaire maatregelen om tegen de burgerluchtvaart gerichte wederrechtelijke daden te voorkomen. Deze verordening beoogt voorts een basis leggen voor een gemeenschappelijke uitlegging van de relevante bepalingen van het Verdrag van Chicago van 7 december 1944 inzake de internationale burgerluchtvaart en, met name, van bijlage 17 hierbij, die voorziet in minimumnormen die de beveiliging van de burgerluchtvaart moeten waarborgen. Deze doelstellingen moeten worden bereikt, ten eerste, door het definiëren van gemeenschappelijke basisnormen betreffende maatregelen voor de beveiliging van de luchtvaart en, ten tweede, het instellen van passende mechanismen voor de controle van de conformiteit.

Krachtens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2320/2002 zijn de gemeenschappelijke basisnormen betreffende maatregelen voor beveiliging van de luchtvaart gebaseerd op de huidige aanbevelingen van Document 30 van de Europese Burgerluchtvaartconferentie en zijn zij neergelegd in de bijlage bij deze verordening. Deze bijlage voorziet, met uitzondering van het gedeelte dat de begripsomschrijvingen bevat, in maatregelen inzake beveiliging, controle en inspectie met betrekking tot, met name, passagiers en handbagage.

Uit de punten 4.1 en 4.3 van deze bijlage volgt dat alle vertrekkende passagiers en hun handbagage worden onderzocht, teneinde te voorkomen dat verboden voorwerpen in de om beveiligingsredenen beperkt toegankelijke zones of aan boord van luchtvaartuigen worden gebracht. Alle verboden voorwerpen worden de passagier ontnomen, of de passagier wordt de toegang geweigerd tot de om beveiligingsredenen beperkt toegankelijke zone of het vliegtuig, naargelang van het geval. Een indicatieve lijst van deze verboden voorwerpen is opgenomen in het aanhangsel bij deze bijlage. Ook al lijken deze bepalingen in eerste instantie te zijn gericht tot de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, niet betwist kan worden dat zij hoe dan ook beogen verplichtingen op te leggen aan particulieren.

Verordening nr. 2320/2002 verleent, in artikel 4, lid 2, ervan, een uitvoeringsbevoegdheid aan de Commissie, om, overeenkomstig de procedure van artikel 9 van deze verordening, de nodige maatregelen vast te stellen voor de uitvoering en technische aanpassing van de in punt 49 van het onderhavige arrest genoemde gemeenschappelijke basisnormen.

Krachtens die bevoegdheid heeft de Commissie verordening nr. 622/2003 vastgesteld, die de nodige maatregelen vaststelt voor de uitvoering en de technische aanpassing van de gemeenschappelijke basisnormen inzake de beveiliging van de luchtvaart. Deze maatregelen staan in de bijlage bij deze verordening en zijn niet bekendgemaakt. Deze bijlage is gewijzigd overeenkomstig de bijlage bij verordening nr. 68/2004, die evenmin is bekendgemaakt.

Uit het voorgaande volgt dat niet kan worden uitgesloten dat de in verordening nr. 622/2003 voorziene maatregelen tevens betrekking hebben op de lijst van verboden voorwerpen die is opgenomen in het aanhangsel bij de bijlage bij verordening nr. 2320/2002.

Het feit dat verordening nr. 68/2004, in punt 3 van haar considerans, preciseert dat er behoefte is aan een geharmoniseerde en voor het publiek toegankelijke lijst van de voorwerpen die door passagiers niet mogen worden meegenomen in zones met beperkte toegang en cabines van vliegtuigen, vormt daarvoor op zijn minst een aanwijzing. De in dit punt van de considerans van verordening nr. 68/2004 beklemtoonde behoefte aan een geharmoniseerde lijst impliceert immers dat de lijst in de bijlage bij verordening nr. 2320/2002 daadwerkelijk is gewijzigd.

In dat geval moet er overigens op worden gewezen dat de uitvoeringsregeling van de Commissie in dit opzicht kennelijk incoherent is, aangezien deze het enerzijds nodig acht dat de maatregelen met betrekking tot de verboden voorwerpen geheim blijven en anderzijds te kennen geeft dat er behoefte bestaat aan een voor het publiek toegankelijke, geharmoniseerde lijst van deze voorwerpen.

Hoe dan ook zijn deze eventuele wijzigingen van de lijst in de bijlage bij verordening nr. 2320/2002 niet bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Vervolgens zij opgemerkt dat verordening nr. 2320/2002, in artikel 8 ervan, de geheimhoudingsregeling nauwkeurig definieert, door de categorieën van maatregelen en gegevens op te sommen die geheim moeten blijven en niet bekend worden gemaakt. Zoals de Commissie zelf ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Hof heeft toegegeven, moet worden vastgesteld dat de lijst van voorwerpen die verboden zijn in de om beveiligingsredenen beperkt toegankelijke zones of aan boord van luchtvaartuigen, niet tot een van deze categorieën behoort. Deze lijst valt dus niet onder de geheimhoudingsregeling van artikel 8 van verordening nr. 2320/2002, hetgeen overigens wordt bevestigd door het feit dat de indicatieve lijst van deze voorwerpen, die is opgenomen in het aanhangsel bij de bijlage bij deze verordening, zonder enige beperking is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Verordening nr. 2320/2002, en inzonderheid artikel 4, lid 2, ervan, bevat dus geen enkele rechtsgrondslag op grond waarvan de Commissie, in de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheid krachtens deze bepaling, de geheimhoudingsregeling van artikel 8 van deze verordening kon toepassen op maatregelen ter aanpassing van de lijst van verboden voorwerpen in de bijlage bij verordening nr. 2320/2002.

Hieruit volgt dat verordening nr. 622/2003, indien daarbij daadwerkelijk wijzigingen zijn aangebracht in voornoemde lijst van verboden voorwerpen — op welke premisse de verwijzende rechter zich heeft gebaseerd —, in zoverre noodzakelijkerwijs ongeldig is.

Bovendien, en zonder dat antwoord behoeft te worden gegeven op de vraag of op de verplichting ingevolge artikel 254, leden 1 en 2, EG, om een verordening bekend te maken, uitzonderingen kunnen bestaan, moeten deze aanpassingsmaatregelen, voor zover zij beogen verplichtingen op te leggen aan particulieren, hoe dan ook worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De vraag of deze maatregelen en de regels waarop zij betrekking hebben, rechtstreeks verplichtingen opleggen aan particulieren dan wel de lidstaten verplichten dit te doen, is in dit verband niet van belang, zoals volgt uit de punten 42 tot en met 47 van het onderhavige arrest. In beide gevallen is de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie immers verplicht.

Hieruit volgt dat aangezien de bijlage bij verordening nr. 622/2003 niet is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, de maatregelen ter aanpassing van de lijst van verboden voorwerpen, voor zover zij in deze bijlage voorkomen, niet kunnen worden ingeroepen jegens particulieren.

Derhalve moet op de tweede vraag worden geantwoord dat de bijlage bij verordening nr. 622/2003, welke bijlage niet is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, geen bindende kracht heeft, voor zover deze bijlage beoogt verplichtingen op te leggen aan particulieren.

Voor het geval het Hof verordening nr. 622/2003 ongeldig zou verklaren, verzoeken de Oostenrijkse en de Poolse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk dat, overeenkomstig artikel 231, tweede alinea, EG, alle in de bijlage bij deze verordening genoemde maatregelen alsmede de krachtens deze verordening genomen maatregelen als definitief worden beschouwd tot de vaststelling van nieuwe maatregelen door de Commissie.

Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat het Hof verordening nr. 622/2003 in het onderhavige arrest niet geheel of gedeeltelijk ongeldig verklaart.

Bovendien is een verklaring dat de bijlage bij verordening nr. 622/2003 geen bindende kracht heeft, voor zover deze bijlage beoogt verplichtingen op te leggen aan particulieren, niet van invloed op de verplichtingen die krachtens verordening nr. 2320/2002 op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart op de lidstaten rusten, met name niet op de verplichtingen ter voorkoming dat verboden voorwerpen in de om beveiligingsredenen beperkt toegankelijke zones of aan boord van luchtvaartuigen worden gebracht.

Bovendien verstrekken de richtsnoeren in het aanhangsel bij de bijlage bij verordening nr. 2320/2002 in dit opzicht gedetailleerde informatie, zodat de nationale autoriteiten in staat zijn om de beveiliging van de burgerluchtvaart overeenkomstig de doelstellingen van verordening nr. 2320/2002 te waarborgen.

Ten slotte zou het in strijd zijn met de eisen der rechtszekerheid om de gevolgen van de bijlage bij verordening nr. 622/2003 in stand te laten, voor zover deze bijlage beoogt verplichtingen op te leggen aan particulieren, in afwachting van het moment waarop de Commissie de maatregelen heeft genomen die eventueel nodig zijn om deze bijlage bindende kracht te geven ten aanzien van particulieren.

In die omstandigheden is er geen aanleiding om de gevolgen van het onderhavige arrest in de tijd te beperken.

Gezien het antwoord op de tweede vraag, behoeft de eerste vraag geen beantwoording.