CBb, 29-05-2007, nr. AWB 06/592

2.1

2.2

-

Appellanten zijn concessieverlener voor openbaar vervoer op grond van artikel 20, tweede lid, Wp 2000.

-

Bij brief van 1 september 2002 heeft verweerder appellanten onder meer het volgende meegedeeld:

" Op grond van de Wet en Besluit personenvervoer (2000) en de Regeling rijksbijdrage openbaar vervoer ontvangt u jaarlijks een rijksbijdrage voor de exploitatie van openbaar vervoer. In deze wet- en regelgeving is tevens opgenomen dat u over de besteding van de ontvangen rijksbijdrage verantwoording aan mij dient af te leggen. (…)

De verantwoordingen van de subsidieontvangers dienen vóór 1 oktober van het jaar volgend op het jaar waarop de bijdrage betrekking heeft, in mijn bezit te zijn. In de afgelopen jaren is gebleken dat deze indieningtermijn structureel is overschreden. (…) De Algemene Rekenkamer verwacht op korte termijn een verbetering op dit punt te zien.

In de regelgeving is opgenomen dat ik een bedrag in mindering kan brengen op een van de volgende bijdragen, wanneer de termijn van indiening van de verantwoording over de besteding van de rijksbijdrage OV wordt overschreden. In tegenstelling tot de afgelopen jaren, zal ik dit jaar deze maatregel ook daadwerkelijk gaan toepassen. Dit betekent dat de verantwoording over de besteding van de rijksbijdrage OV voor het jaar 2001 moet worden ingediend vóór 1 oktober 2002.

Wanneer uw verantwoording over de besteding van de rijksbijdrage OV voor 2001 niet vóór 1 oktober 2002 op een correcte wijze bij mij is ingediend, zal ik gebruik maken van mijn bevoegdheid om een bedrag in mindering te brengen op de rijksbijdrage OV voor 2003. Het in mindering te brengen bedrag zal gelijk zijn aan 1% van de verleende rijksbijdrage OV voor 2002, tot een maximum van € 100.000. "

-

Bij brief van 19 juli 2005 heeft verweerder appellanten onder meer het volgende meegedeeld:

" In de Regeling rijksbijdrage openbaar vervoer 2001 zijn in artikel 19 de voorschriften voor de verantwoording van de rijksbijdrage voor de exploitatie van openbaar vervoer opgenomen. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat de indiening van de verantwoording moet plaatsvinden vóór 1 oktober van het jaar volgend op het jaar waarop de verantwoording betrekking heeft. Dat betekent dat de verantwoording van de rijksbijdrage voor het jaar 2004 op 1 oktober van dit jaar in mijn bezit moet zijn. Bij brief van 1 september 2002 heeft mijn ambtsvoorganger invulling gegeven aan artikel 19, derde lid, van deze Regeling. (…) Door middel van deze brief breng ik nogmaals onder uw aandacht dat voor het niet tijdig indienen van een volledige verantwoording over de besteding van de rijksbijdrage voor de exploitatie van openbaar vervoer over het jaar 2004 de sanctie gehandhaafd blijft op 1% van de rijksbijdrage over het volgende jaar, met een maximumbedrag van

€ 100.000,-. De verantwoording dient op 1 oktober 2005 in mijn bezit te zijn. Uitstel van deze termijn zal in beginsel niet plaatsvinden, omdat ik van mening ben dat een termijn van negen maanden na afloop van het betreffende kalenderjaar voldoende moet zijn om de verantwoording zoals voorgeschreven te kunnen indienen. "

-

Bij brief van 8 september 2005 heeft verweerder appellanten meegedeeld dat de rijksbijdrage voor de exploitatie van openbaar vervoer 2004 voor de provincie Utrecht is vastgesteld op € 19.971.000.

-

Bij het primaire besluit van 22 november 2005 heeft verweerder appellanten onder meer het volgende meegedeeld:

" Indiening van de volledige verantwoording 2004 heeft plaatsgevonden na de gestelde termijn van 1 oktober 2005 zoals opgenomen in de Regeling rijksbijdrage openbaar vervoer 2001. Overeenkomstig de brief van minister de Boer van 1 september 2002 aan alle decentrale overheden en mijn schrijven van 19 juli 2005 (…) zal aan u derhalve een sanctie worden opgelegd van € 100.000 (=1% van de uitkering BDU voor het jaar 2005 met een maximum van € 100.000). Deze sanctie zal in mindering worden gebracht op de in december van dit jaar te verlenen BDU uitkering voor het jaar 2006. "

-

Bij brief van 5 december 2005, aangevuld bij brief van 10 januari 2006, hebben appellanten tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.

-

Op 30 januari 2006 heeft een hoorzitting plaatsgehad.

-

Bij brief van 14 februari 2006 heeft verweerder aan appellanten meegedeeld dat appellanten de door verweerder verzochte informatie hebben toegezonden op 20 oktober 2005, 23 november 2005 en 6 december 2005 en dat verweerder de verantwoording 2003 en 2004 acht te zijn opgesteld conform de daartoe voorgeschreven richtlijnen.

-

Bij brief van 25 april 2006 heeft verweerder appellanten onder meer het volgende meegedeeld:

" Vanwege het feit dat de rijksbijdrage vanaf 2005 is opgegaan in de Wet Brede Doeluitkering Verkeer en Vervoer (Wet BDU), is het niet meer mogelijk om overeenkomstig artikel 19, derde lid, van de Regeling rijksbijdrage Openbaar Vervoer 2001 de bij besluit van 22 november 2005 opgelegde korting te verrekenen met een nieuwe rijksbijdrage.

In plaats daarvan ben ik bij wijze van heroverweging in bezwaar voornemens op grond van artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, Awb de vaststelling van de rijksbijdrage 2004 (besluit van 8 september 2005 (…)) ten nadele van Utrecht te wijzigen.

In deze brief wil ik u in kennis stellen van mijn voornemen om de vaststelling van de rijksbijdrage openbaar vervoer over het jaar 2004 met € 100.000,- ten nadele van Utrecht te wijzigen op een bedrag van € 19.871.000,-. "

-

Bij brief van 10 mei 2006 hebben appellanten bij verweerder een reactie ingediend op zijn brief van 25 april 2006.

-

Vervolgens heeft verweerder de beslissing op bezwaar genomen.

5.1

5.2.

5.3.

5.4.

Het College stelt op grond van het voorgaande vast dat de onderhavige sanctie door verweerder is ingezet als een specifiek administratief instrument dat dient ter aansporing om de hier bedoelde gegevens tijdig aan te leveren en dat aldus, als een bestanddeel van het wettelijk systeem, een goed financieel beheer van de rijksgelden moet verzekeren.

5.5.

Bij de beantwoording van de vraag of het bepaalde bij artikel 19, derde lid, van de Regeling een toereikende grondslag vormt voor het toepassen van de daarin neergelegde bevoegdheid tot het korten van de rijksbijdrage op een wijze als thans aan de orde, dient voorts te worden betrokken de vraag of daarbij van belang is dat het hier gaat om een rijksbijdrage, die ingevolge het wettelijk systeem uitsluitend wordt verstrekt aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.

In zijn algemeenheid geldt dat de bevoegdheid van een bestuursorgaan om aan het niet naleven van een termijnvoorschrift een vast forfaitair vastgesteld bedrag als sanctie te verbinden dient te berusten op een duidelijke, daartoe strekkende, wettelijke bepaling. Dat is niet anders nu het, binnen de hier aan de orde zijnde wettelijke context, gaat om sancties tussen overheden ter aansporing van de naleving van tussen die overheden geldende regels voor verlening van een rijksbijdrage. In dit verband wijst het College onder meer op het gestelde over interbestuurlijk toezicht in de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 31 mei 2006 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 300 VII, nr 65) aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal. Deze brief noch andere recente documenten over dit onderwerp (zie bijvoorbeeld het Nader rapport met betrekking tot het wetsontwerp Wet toezicht Europese subsidies, T.K. 2000-2001, 27 572, A) bieden steun voor de opvatting dat het opleggen van sancties als hier aan de orde in interbestuurlijke verhoudingen een algemeen aanvaarde gedragslijn is, laat staan voor de opvatting dat daarvoor geen duidelijke wettelijke grondslag nodig zou zijn.

5.6.

Van een duidelijke wettelijke grondslag als hiervoor bedoeld, is evenwel niet gebleken. Het College overweegt in dit verband het volgende.

5.7.

Artikel 19, derde lid, tweede volzin, van de Regeling bepaalt niet meer dan dat de minister kan besluiten tot het in mindering brengen van een bedrag op de bijdrage aan de betrokken concessieverlener voor een van de eerstvolgende jaren, indien de termijn van indiening wordt overschreden.

De toelichting bij artikel 19 van de Regeling vermeldt:

”De tweede volzin van het derde lid heeft dezelfde strekking als artikel 23, tweede lid, van de oude regeling”.

Artikel 23, van de oude regeling ( de Regeling rijksbijdrage openbaar vervoer, Stcrt. 239, 1999) luidt:

“1. Indien door de overheid dan wel de vervoerder is gehandeld in strijd met deze regeling, dan wel indien werkzaamheden ten behoeve waarvan de bijdrage is verleend, niet behoorlijk, of niet overeenkomstig wet- en regelgeving, zijn uitgevoerd, kan de minister de daarmee gemoeide bedragen in mindering brengen op het normatieve kostenniveau van betrokken overheden van één van de eerstvolgende jaren.

2.

Indien de termijn van indiening (…) wordt overschreden, kan de minister besluiten tot het in mindering brengen van een bedrag op het normatieve kostenniveau van betrokken overheden van een van de eerstvolgende jaren.”

Een toelichting op dit artikel ontbreekt. Wel kan aan de toelichting op het bepaalde bij artikel 21 van deze oude Regeling, waarin regels zijn gesteld omtrent de gegevensverstrekking ten behoeve van de vaststelling van de rijksbijdrage, een indicatie worden ontleend over de aard van de verrekeningssystematiek in de bijdrageregeling. In deze toelichting is onder meer vermeld:

“Wanneer uit accountantsverklaring blijkt dat er fouten zijn gemaakt in de opgave van verkoopgegevens, dan worden eventueel benodigde correcties niet alsnog verwerkt in het jaar waarop ze betrekking hebben, maar in het “lopende”(…-)kwartaal. Dit betekent dat dergelijke fouten niet meer kunnen leiden tot aanpassing van een reeds vastgestelde taakstelling. Wanneer bijvoorbeeld in een accountantsverklaring over 1999( vóór 1 juli 2000 bij V&W aan te leveren) een fout wordt geconstateerd, dan vindt in de verdeling van gerealiseerde vervoeropbrengsten correctie plaats in het derde of vierde kwartaal van 2000. Deze correctie werkt door in de taakstelling die is gebaseerd op het derde of vierde kwartaal van 2000.”

5.8.

Niet valt in te zien dat aan het bepaalde in de tweede volzin van meergenoemd artikel 19, derde lid, van de Regeling een ruimere strekking toekomt dan die welke past in het systeem van nacalculatie, dat inherent is aan de in de Regeling neergelegde methodiek. Zoals ook blijkt uit het hiervoor geciteerde artikel 23, eerste lid, van de oude regeling houdt die methodiek in dat bedragen die gemoeid zijn met onterechte toekenningen in een eerder jaar, verrekend kunnen worden in een bepaald, nog komend, jaar. De strekking van artikel 19 van de Regeling, die bij die methodiek past, is dat het hier slechts gaat om de bevoegdheid van verweerder om, wanneer hij de gegevens van de concessieverlener niet tijdig genoeg binnen krijgt – en dus nog geen toepassing kan geven aan de mogelijkheid van verrekening van ten onrechte verleende bijdragen met toekomstige bijdragen, omdat hem de feitelijke gegevens daarvoor nog ontbreken – hij in elk geval tot het in mindering brengen van een, in een later stadium op basis van de alsnog aangeleverde gegevens nog nader feitelijk vast te stellen, bedrag op de bijdrage aan de betrokken concessieverlener kan besluiten. Aldus wordt bereikt dat verweerder de mogelijkheid heeft om, vooruitlopend op de conclusies die hij zou kunnen trekken uit de aan te leveren gegevens, een bedrag in mindering te brengen op de toekomstige bijdrage, bijvoorbeeld wanneer hij feitelijke indicaties heeft dat er reden is voor een dergelijke vermindering. Aldus wordt tevens voorkomen dat de concessieverlener geen feitelijk belang meer zou hebben bij het niet tijdig aanleveren van de verlangde gegevens.

5.9.

Tekst noch toelichting van de Wp 2000 of het Besluit geven enig aanknopingspunt voor het oordeel dat met de daarin neergelegde bevoegdheden ook zou zijn beoogd de bevoegdheid te geven om bij wege van nadere regelgeving sancties als de onderhavige te introduceren die kunnen dienen als zelfstandig instrument ter aansporing van overheden om bepaalde gegevens vóór een bepaalde termijn in te dienen.

5.10.

Nu, gelet op het voorgaande, verweerder ten onrechte bij het besluit in primo van 22 november 2005 artikel 19, derde lid, van de Regeling aan zijn beslissing tot het opleggen van een sanctie van €100.000 ten grondslag heeft gelegd, is vervolgens de vraag aan de orde of verweerder bevoegd was de grondslag van de sanctie bij de beslissing op bezwaar te wijzigen ten opzichte van het primaire besluit en zo ja, of die nieuwe grondslag leidt tot een andere dan de hiervoor gegeven beantwoording van de vraag of verweerder bevoegd was de onderhavige sanctie aan appellanten op te leggen. Dienaangaande overweegt het College het volgende.

5.11.

Voorop staat dat de systematiek en de uitgangspunten van de Awb terzake van het beslissen op een bezwaarschrift meebrengen dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen. Deze heroverweging biedt de gelegenheid fouten te herstellen. Wel geldt de eis dat het nieuwe besluit moet zijn te beschouwen als het resultaat van de heroverweging.

5.12.

Verweerder heeft in het bestreden besluit zijn primaire beslissing tot korting op de bijdrage materieel geheel gehandhaafd. Wel heeft hij, heroverwegend, aan dat besluit mede het bepaalde bij artikel 4:49, eerste lid, onder c, Awb ten grondslag gelegd. In dat verband heeft hij in het bestreden besluit overwogen dat – in verband met de inwerkingtreding van de Wet BDU- hij de op grond van artikel 19, derde lid, Regeling opgelegde korting niet meer kon verrekenen met een nieuwe rijksbijdrage op grond van de Wp 2000. De toepassing van genoemd artikel 4:49 heeft er derhalve naar het oordeel van het College uitsluitend toe gediend om het besluit tot korting op grond van artikel 19 Regeling materieel te kunnen handhaven. Het College stelt vast dat artikel 4:49 Awb in de visie van verweerder alleen nodig was als formeel-juridische extra grondslag om de exercitie kunnen uitvoeren waarbij de rijksbijdrage 2004 zelf werd gewijzigd, teneinde binnen het kader van de Wp 2000 te blijven, waarna het alsdan onverschuldigd betaalde bedrag van €100.000, naar aangekondigd, zal worden verrekend met de uitkering Wet BDU voor 2007.

5.13.

Naar het oordeel van het College gaat het derhalve, gelet op het voorgaande, om aanvulling van de grondslag van het kortingsbesluit en is van strijd met artikel 7:11, eerste lid, Awb in de zin dat de beslissing op bezwaar niet langer als het resultaat van de heroverweging is te beschouwen, dan ook geen sprake. De grief ter zake van appellanten treft dan ook geen doel. Wel volgt uit het voorgaande tevens dat het verweerders opvatting is dat artikel 4:49 Awb aanvullend toepassing kan vinden zonder met betrekking tot de te plegen afweging andere overwegingen te laten gelden dan dat artikel 19 Regeling tot de gekozen uitkomst behoort te leiden. Dit betekent dat het besluit op bezwaar materieel nog steeds steunt op de onjuiste rechtsopvatting uit het besluit in primo dat artikel 19 Regeling de bevoegdheid geeft om een kortingsbesluit als het onderhavige te nemen. Het bestreden besluit komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. Aan een beantwoording van de vraag of verweerder op grond van 4:49 Awb, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid tot een kortingsbeslissing als de onderhavige heeft kunnen komen – een vraag die gelet op de jurisprudentie van het College ter zake (verwezen zij onder meer naar de uitspraak van het College van 27 november 2001, AB 2002/31) niet licht voor bevestigende beantwoording in aanmerking zal komen, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.3 met betrekking tot de aard van de onderhavige korting is overwogen - komt het College bij deze stand van zaken niet toe. Verweerder heeft immers de daarvoor vereiste afweging niet gemaakt. Zou verweerder die afweging in een nieuwe beslissing op bezwaar wel maken, dan zou die beslissing op bezwaar niet in stand kunnen blijven, omdat dan wél sprake zou zijn van een in het licht van artikel 7:11 Awb ontoelaatbare wijziging van de grondslag van de sanctie ten opzichte van de beslissing in primo. Het College zal daarom zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de beslissing in primo moet worden herroepen. Mocht verweerder menen dat hij met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen nog tot enig kortingsbesluit kan en moet overgaan, dan zal hij daarvoor derhalve een nieuwe beslissing in primo moeten nemen.

5.14.

Van proceskosten die met toepassing van artikel 8:75 Awb voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

-

verklaart het beroep gegrond;

-

vernietigt het besluit van verweerder van 14 juni 2006;

-

verklaart het bezwaar tegen het besluit van 22 november 2005 gegrond, herroept het besluit van 22 november 2005 en

bepaalt dat deze uitspraak in zoverre voor het besluit van 14 juni 2006 in de plaats treedt;

-

bepaalt dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) het door appellanten betaalde griffierecht van

€ 281,-- (zegge tweehonderdeenentachtig euro) aan hem moet vergoeden.

Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.A. Hagen en mr. S.K. Welbedacht, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2007.

w.g. B. Verwayen w.g. M.B.L. van der Weele